我國高鐵安全管理存在的法律問題及對策

李 艷，李玲芳，朱成全

(1.山西省政法管理干部學院，山西 太原030012;2.太原鐵路局臨汾鐵路公安處，山西 臨汾041099)

一、我國高鐵發展現狀

根據國際鐵道聯盟的定義，高速鐵路(簡稱“高鐵”)是指通過改造原有線路(直線化、軌距標準化)，使營運速度達到每小時200km以上，或者專門新修建的“高速新線”，使營運速度達到每小時250km以上的鐵路系統。21世紀以來，我國高鐵建設發展迅速，目前已成功建設和運營了世界上規模最大的高鐵網，成為高鐵發展最快的國家。高鐵運載能力大、運行速度快，運輸效率高，極大地方便了人們的生活，但是高鐵運營中的突發事件不可避免。如何將風險降至最低?除去人的因素、技術因素外，管理制度不可或缺。眾所周知，現代監管的本質是一個法治問題。監管機構必須通過法律授權，依法行使監管職能，才能進行有效監管。從制度著手，將高鐵安全管理納入法治軌道，在依法治國的大背景下十分必要。

二、我國高鐵安全管理中存在的問題

(一)高鐵安全管理缺乏專門、明確的法律依據

從1990年的《鐵路法》，到2004年《鐵路運輸安全保護條例》，再到2007年的《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》，無疑將鐵路運輸安全監管納入了法制化軌道。但2005年以來，隨著高鐵的快速發展，特別是2011年溫州“7·23”事故的發生，使高鐵安全引起廣泛關注。針對該情況，2013年8月17日國務院特別廢止了2004年修訂的《鐵路運輸安全保護條例》，通過了新的《鐵路安全管理條例》，該條例于2014年1月1日起實施。

雖然新的《鐵路安全管理條例》用8章108條對鐵路質量安全、專用設備質量安全、線路安全、運營安全、監督檢查、法律責任等作出了明確而全面的規定，但該法針對高鐵的規定非常少。雖然高速鐵路也屬于鐵路，但又不同于普通的鐵路，一旦發生事故，往往比普通鐵路更具有災難性，因此，其安全管理就更加重要。在立法方面，其安全法律規范應該更為細致，安全責任應該更為明確具體，技術標準制定及審查程序應該更為嚴密，監管要求則應更為嚴格。可見，高鐵的快速發展，迫切需要制定專門的法律來對其安全問題進行管理。

(二)高鐵安全監管體系存在缺陷，對監管者缺乏問責監督機制

2013年，隨著國務院機構改革，原由鐵道部承擔的鐵路運輸安全監管責任，改由國家鐵路局及其地區鐵路監督管理局承擔。鐵路安全監管體系整體調整為交通部、國家鐵路局及其地區監督管理局(專業監管機構)、國家發改委、財政部、國資委、國家環保局(社會綜合監管機構)，共同監管鐵路安全。其中，交通部只是政策性監管，處于領導地位。國家鐵路局是交通部的下設單位，是鐵路行業的專業監管機構。其他部委屬社會性監管機構，起補充作用。雖然交通部只對鐵路事務進行政策性監管，但交通部和鐵路局具有行政隸屬關系，這使得鐵路局的專業監管職責事實上不能獨立行使，同時，鐵路局也承擔了以前鐵道部的一些行政職能，造成了國家鐵路局集行政管理與安全監管職責于一身的局面。雖說目前的監管機制與改制前相比已前進了一大步，但從政府監管理論以及和高鐵發展相對成熟國家的安全監管機制相比，我國的鐵路安全更多的仍是依賴鐵路自身的監控完成，無法實現鐵路安全監管的社會化。

根據國家鐵路局國鐵人〔2013〕7號《國家鐵路局關于印發地區鐵路監督管理局主要職責內設機構和人員編制暫行規定的通知》，國家鐵路局下設沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州七個地區鐵路監督管理局，承擔監督管理鐵路運輸安全、鐵路工程質量安全、鐵路運輸設備產品質量安全等監管職責。國家鐵路局和地區鐵路監督管理局統稱鐵路監管部門，是鐵路運營安全的行業監管部門。但誰來監督監督者，即誰對監管主體的監管結果問責?作為一個完整的監管機制，如何對監管者進行監管和追責是監管機制的重要組成部分。如果說《鐵路法》嚴重滯后，那么2014年1月1日起施行的《鐵路安全管理條例》對監督者問責的方法，僅見于第一百零四條的規定，即“鐵路監管部門及其工作人員不依照本條例履行職責，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。”相關規定過少，形同虛設。為了防止“監管失靈”的情況發生，必須要對鐵路行業的監管權力的運行設置一套完善的制度，使鐵路監管法制化。

(三)應急管理不能滿足高鐵安全性的要求

武廣高鐵、鄭西高鐵、京滬高鐵自2009年以來發生過各類突發事件，尤其是“7、23”溫州動車事故，引起了公眾對高鐵應急管理體系的強烈關注，加上高鐵采用大量的新技術、新設備，運行速度快，對應急管理提出更高的要求。目前，應對高速鐵路突發事件的直接依據有:1991年實施的《鐵路法》、2007年實施的《突發事件應對法》、2012年國務院修訂的《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》(以下簡稱《應急救援條例》)，以及原鐵道部制定的各種應急預案，如《鐵路交通傷亡事故應急預案》、《鐵路突發公共衛生事件應急預案》、《動車組突發事件應急預案》、《鐵路火災事故應急預案》、《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》、《鐵路網絡與信息安全事故應急預案》、《鐵路處置群體性事件應急預案》等。由此可見，我國鐵路應急管理法律體系已然形成。但《鐵路法》只對鐵道交通事故處理原則進行了規范，缺乏具體操作辦法。現有的應急預案大多形成于2010年之前，如《動車組突發事件應急預案》制定于2007年，已不能適應新形勢下的應急管理。多次高鐵突發事件處置情況也表明，現有預案不能適應高鐵應急處置的需求。例如，發生交通事故后，高速鐵路路基高，有些地段有隔離網阻礙登高作業，救援路線少難度大，現有的救援裝備大多以公路交通事故為主，無論種類還是數量都無法滿足高鐵救援的需要。2012年，國務院對《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》進行修訂，但修訂僅是取消了該條例與上位法《侵權責任法》相抵觸的事故賠償部分，對于其他內容并無涉及。以上種種不足都需要從立法上進一步完善。可喜的是，廣東省政府于2014年1月率先對原《鐵路行車事故處置預案》予以修訂，從程序、內容上給予了完善。

三、完善我國高鐵安全管理機制的對策

(一)制定專門法律，實現高鐵安全依法管理

相對于高鐵安全監管而言，我國的《鐵路法》已然滯后，新修訂的《鐵路安全管理條例》屬于行政法規，法律位階較低，且對高鐵安全管理針對性不強。因此，完善高鐵安全管理，首先應當借鑒國外的做法，加強高速鐵路立法，以法律手段來處理高速鐵路問題。

縱觀國外高鐵監管，依法監管是普遍采取的做法。如日本的高鐵監管，就秉承高鐵建設立法先行的原則，1959年新干線開始動工建設，1960年就制定專門的單行法律《全國新干線鐵路裝備法》。之后又出臺了一系列的法律，幾乎將高速鐵路運營的各方面的內容全部納入了法律調整的范圍。［1］德國、法國的高速鐵路立法也很完善。這些高速鐵路成熟的國家的做法都值得我們借鑒。

建議我國盡快針對高鐵出臺一部內容較為完善的法律——《高速鐵路安全法》。其具體內容應包括高鐵安全管理的主體及其權利義務、高鐵建設質量安全、高鐵專用設備質量安全、高鐵線路安全、高鐵運營安全、高鐵應急管理、高鐵安全監管及監督檢查等。通過立法手段解決高鐵依法管理，保障高鐵安全運營。

(二)構建“第三方”監管機構，使高鐵安全監管權獨立、有效運行

與其他國家高鐵安全監管相比，目前我國高鐵安全主要是依靠鐵路自身進行監管。監管模式為:以交通部下設的鐵路總局監管機構為主，社會性綜合監管為輔。其中，國家鐵路局和地區鐵路監督管理局負責鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全的監督管理，此屬于行業內部監督和專門監督。國家發改委、財政部、國資委、國家環保局的監督屬于外部監督，但這種外部監督力量非常有限。總體來看，我國的鐵路監督機制為既當運動員又當裁判員的機制，使得監管難有成效。2005年，西班牙政府采用“第三方”監管做法，成立了獨立于發展部的鐵路監管機構。在我國，成立“第三方”監管機構，有利于鐵路系統的規范和發展，通過外部獨立的安全管理機構的監控，有助于實現監督管理社會化、立體化，也可以避免過去存在的監管越位問題。因此，我國應借鑒西班牙的做法，組建獨立于鐵路公司和鐵路局的“第三方”監管機構，賦予其獨立執法權，行使監管職能，監督檢查鐵路行政許可產品和許可企業、監督鐵路運輸設備和工程建設招投標等工作。至于目前交通部領導和監督之下設立的專業監管機構(國家鐵路局及其地方鐵路監督管理局)，從表面上看，該機制確實有助于削減過去因權力過分集中而濫用權力的現象，但作為改革的遠期目標，獨立的社會化監管機構即“第三方”監管機構的建立是必然趨勢，即必須在主管部門和企業之外設立具有獨立監管權的機構對高鐵安全進行監管，才能保證高鐵營運安全和發展。

(三)修改現行法律，使高鐵應急管理立法的價值目標回歸以人為本

在法的諸多價值中，人的生命與自由位于最頂端，其他價值與之發生沖突的，高位階的價值優先于低位階的價值。我國《鐵路法》和《應急救援條例》是目前鐵路部門開展事故應急救援的主要法律依據。《鐵路法》第五十七條規定:“發生鐵路交通事故，鐵路運輸企業應當按照國務院和國務院有關主管部門關于事故調查處理的規定辦理，并及時恢復正常行車，任何單位和個人不得阻礙鐵路線路開通和列車運行。”依該規定，發生事故后《鐵路法》強調的是通車問題。《應急救援條例》第六條規定:“事故發生后，鐵路運輸企業和其他有關單位應當及時、準確地報告事故情況，積極開展應急救援工作，減少人員傷亡和財產損失，盡快恢復鐵路正常行車。”其第十九條規定，“事故造成中斷鐵路行車的，鐵路運輸企業應當立即組織搶修，盡快恢復鐵路正常行車”。從條例的規定可以看出，“救人”和“通車”是鐵路事故應急救援的兩大價值目標，但其重心顯然在于“通車”。因為從立法技術上看，在確認條例立法價值目標的第六條中，“減少人員傷亡”前面并沒有冠以“最大限度”之類的定語，且其后面的條文也沒有出現過這樣的定語。而“恢復鐵路正常行車”的前面卻被冠以“盡快”的定語，且其在第十九條中再次得到強調。可見“通車”在《應急救援條例》的價值序位中的確優先。

2006年1月頒布的《國家處置鐵路行車事故應急預案》(以下簡稱((鐵路應急預案》)，其四項工作原則中的第一項是“救人”——“堅持以人為本。以保障人民群眾生命財產安全為出發點和落腳點，最大限度地減少行車事故造成的人員傷亡和財產損失。”第二項才是“通車”——“盡快恢復運輸。分秒必爭，快速搶通線路，盡快恢復通車和運輸秩序。”而在同樣國家級的應急預案《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》、《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》、《國家海上搜救應急預案》以及《國家安全生產事故災難應急預案》中，所有預案都無一例外地將“救人”放在了第一位，同時所有預案都無一例外地沒有任何關于“盡快通車”、“盡快通航”或“盡快生產”的工作原則。

在經濟社會高度發展的今天，以人為本是發展的核心原則。建議修改相關條文，糾正應急救援立法中價值錯位的問題，使高鐵應急管理立法的價值目標回歸到以人為本理念上來。

(四)加強應急演練，完善事故調查制度，明確事故賠償標準，做好高鐵事故預防及善后處理工作

高速鐵路一旦出現事故，容易形成傷亡人數眾多、財產損失巨大的惡性事件。因此，提前制定有針對性的高鐵應急反應預案并經常性的演練非常必要。它除了能夠避免和有效防止人為因素引發的事故外，還可以在事故發生時快速進入應急狀態，有序展開救援，避免事態進一步擴大，并將事故帶來的損失降至最低。

一旦事故不幸發生，則要嚴格追責。完善事故調查制度，認真查清事故責任，是妥善處理事故的關鍵。如果事故是由于信號失靈造成，則由路網建設施工部門或者路網管理部門承擔;如果事故發生是司機人為失誤造成，則由列車運營企業承擔責任。不過，因鐵路運輸保險制度的存在，事故造成損失的賠償責任在很大程度上轉移給了保險公司。這樣，就使得事故造成的損害被政府有關部門、鐵路運營企業和受害者按比例進行了分擔。如果因此發生爭議，可以通過訴訟解決。

高鐵事故一旦發生，損失往往不可避免。如何賠償，確定統一的賠償標準是必須的。只有確定合理、統一的賠償標準，才能避免賠償中發生紛爭。在確定賠償標準時，應當基于我國國情和國際通行規則，防止出現溫州“7、23”特大事故中賠償標準三級跳的鬧劇(每位遇難人員的賠償數額從17.2萬到50 萬，最后定格在91.5 萬。)［2］賠償標準“三級跳”暴露出我國鐵路事故賠償方面法律的陳舊落后，及與上位法《民法通則》、《侵權責任法》的沖突，反映出立法責任者在此的懈怠和不作為。2012年，國務院開始對《應急救援條例》進行修訂，刪除了其與上位法的沖突之處。本文認為，高鐵事故賠償應當以全國人大常委會制定的《侵權責任法》為損害賠償的依據。

［1］關寧寧，張長青.國外高速鐵路安全立法及其啟示［J］.鐵道經濟研究，2012(2).

［2］劉哲新.動車追尾事故應急處理引發的法律思考［J］.法學，2011(8).