未成年人觀護幫教機制之困境與完善

張福坤，韓秋杰

(重慶市永川區人民檢察院，重慶402160)

2012年《刑事訴訟法》創設了刑事特別程序重要組成部分的未成年人刑事案件訴訟程序。這是刑事司法治理過程逐步走向專業化、精密化的表征，使刑事司法系統能夠更加積極、有效地回應司法實踐的調整與諸多社會問題，進而標志著我國刑事司法系統功能的完備化與科學化。［1］刑事訴訟法及相關司法解釋的修改及制定過程中，涉及未成年人刑事案件訴訟程序的部分，多處明確提及應當強化社會力量在這一程序中的參與，尊重社會力量的介入。涉罪未成年人無論是刑事訴訟程序中，還是改造之后的復歸社會，都離不開社會體系的支持與協助。社會力量要規范有序的介入未成年人犯罪刑事案件訴訟程序，在遵循訴訟基本理念要求的前提下應當恪守教育為主、懲罰為輔的基本原則，堅持教育、感化、挽救的方針，強調對未成年人的特殊保護。

一、當下檢察機關辦理未成年人犯罪案件的概況——以重慶市Y區為樣本

從1984年我國上海長寧區法院創建第一個少年法庭到2012年《刑事訴訟法》以專章的形式規定了未成年人刑事案件訴訟程序，我國的少年司法制度走過了30個年頭。2012年刑事訴訟法修改，對未成年人刑事案件訴訟程序進行了專章規定，說明我國未成年人司法制度已經進入了深入發展期，但未成年人犯罪問題的解決依然不盡如人意。在司法改革已然啟動的當下，我們應當及時把握新的未成年人犯罪特點，反思未成年人刑事案件辦理機制的運行實踐，從而推動未成年人司法制度的有效發展，充分尊重和保障未成年人的人權和法定訴訟權利。為此，以Y區涉罪未成年人犯罪案件及特點為分析藍本，旨在說明當下未成年人刑事犯罪案件的基本概況。

(一)未成年人犯罪形態主要為侵財型犯罪和侵犯公民人身權利犯罪

近年來，盡管犯罪領域具有逐步擴展的趨勢，但青少年犯罪仍主要以涉財型犯罪為主。從圖表中自Y區檢察院未檢部門先后的未成年人犯罪類型統計情況分析，不論是2012年以前職教學生的犯罪類型，還是2012年以后所有未成年人案件，我們看出:Y區包括職教學生犯罪人數存在高低回升的勢態，犯罪類型逐年呈多樣化特征，但侵財型犯罪和侵犯公民人身權利的犯罪仍然是未成年人犯罪的主要類型。以侵財類犯罪為主，暴力性犯罪突出。受理案件數量排在前四位的罪名依次是:盜竊罪、搶劫罪、故意傷害罪和強奸罪，其中受理盜竊罪100件128人，占受理案件總人數的45.7%，搶劫罪63人占22%，故意傷害罪24人，占8.6%，強奸罪10人，占 3.5%。

表1 2011年－2014年10月份未檢部門案件審查類型

(二)未成年人羈押率有所下降，但被起訴率有所上升

1.批捕情況分析。Y區人民檢察院未檢部門實行偵訴一體的辦案機制，自未檢部門成立之日起，申請批準逮捕總人數為1654人，批準逮捕的人數為1417人，批準逮捕率為85.62%。其中，受理申請批準逮捕的未成年人為153人，批準逮捕的未成年人為128人，批準逮捕率為83.66%，低于總批捕率。作出不批準逮捕決定的有29人，僅占受案人數的18.5%，其中不構罪不捕占不捕人數的3.4%，存疑不捕占41.4%，無逮捕必要不捕占55.2%。從Y區檢察院未檢部門辦理未成年人和在校學生刑事案件情況來看，少年犯罪的案件羈押率依然沒有下降，對于在訊問時有相關友好成年人在場需求反而不斷增加。

表2 Y區成年人批捕率與未成年人批捕率的對比

如上圖所示，自未檢部門成立至今，Y區人民檢察院的總批捕率雖然有波動，但總體呈下降趨勢，類似地，未成年人的批捕率波動趨勢與總批捕率趨同，一直低于全區的總批捕率。值得說明的是，自刑事訴訟法修訂以來，一段時間內在總批捕率上升的趨勢下，我院在探索實施未成年人工作機制的過程中，雖然批捕率有所上升，但在2014年實施至今有所回落，課題組認為這樣的批捕趨勢符合法律實施的一般規律。在實踐中，未成年人的批捕率過高受到了檢察機關對于未成年人案件證據要求嚴苛、偵查機關一般不輕易報批等因素的影響。

圖1 Y區的總批捕率與未成年人的批捕率趨勢變化

2.公訴情況分析。自未檢部門成立至今，Y區人民檢察院受理的審查起訴總人數為3037人，被提起公訴的人數為2564人，起訴率為84.43%。而未檢部門受理未成年人的審查起訴總數為273人，審查后被提起公訴的人數為206人，起訴率為75.46%，低于全區的總起訴率。在審查后被作出不起訴決定的未成年人和在校學生人數比例則較小。作出不起訴決定的有27人，占受案總人數的9.6%，其中微罪不訴占不訴總人數的74.1%，附條件不起訴占14.8%，絕對不訴占7.4%，存疑不訴占3.7%。

表3 Y區人民檢察院自未檢部門成立之日起被起訴人數統計

在這一環節中，未成年人起訴率逐年升高，且在2014年超過總起訴率，不起訴比重較小的問題十分明顯。雖然自未檢部門成立以來，我院未檢部門積極探索試行附條件不起訴制度，但其使用率相當低，自未檢部門成立之日起，被附條件不起訴的被告人僅有6人。出現這一現象的現實原因在于，啟動附條件不起訴程序繁雜，在決定對涉罪未成年人實行附條件不起訴時，要經過檢委會討論和審議，在緩訴期過后，要經過檢委會審查，司法成本較高。因此，正是基于以上的條件和因素，刑事訴訟法關于未成年人刑事案件訴訟程序的構建過程中也充分體現了對社會力量的關注和重視。我們需要在刑事訴訟層面對未成年人權益予以特殊保護，通過檢察實踐，將涉罪未成年人的觀護幫教貫穿于整個刑事訴訟活動當中，在法律框架內來推進未成年人刑事辦案機制的改革與完善，實現社會力量與司法權的良性互動，進一步完善未成年人司法保護體系和少年司法制度。

圖2 全區起訴率與未成年人起訴率對比

二、觀護幫教機制的地區探索模式

(一)出臺專門的《重慶市Y區涉罪未成年人社會觀護工作實施細則》作為理論支撐和技術指導

《重慶市Y區涉罪未成年人社會觀護工作實施細則》(以下簡稱《細則》)中明確了社會觀護工作的定義和適用范圍。《細則》規定，涉罪未成年人社會觀護工作是:在Y區委統一領導下，以區檢察院為主導，相關職能部門配合，組織專門力量、建立專門基地，對該區涉嫌犯罪的未成年人進行觀察、監督、矯正、保護、管束，并綜合其在考察期間內的表現，依法作出相應處理決定的活動。社會觀護工作適用于該區涉嫌犯罪但無羈押必要的未成年人，包括采取非羈押強制措施及附條件不起訴的涉罪未成年人。

(二)根據涉罪未成年人的身份情況，對應設置三類觀護機構。

一是團區委觀護總站。在團區委設置團區委觀護總站，以各鎮街為單位成立觀護點，觀護點負責人由鎮街團委書記兼任，婦聯等組織成員為觀護小組成員。該區戶籍及在該區有固定住所的外地籍涉罪未成年人，一般由鎮街觀護點進行觀護。二是學校教育觀護總站。在區教委設置學校教育觀護總站，以區屬學校為單位成立觀護點，觀護點與區教委基礎教育科合署辦公，觀護點負責人由區屬學校學生管理部門負責人兼任。對涉罪未成年在校學生，一般由其就讀學校的觀護點進行。三是觀護基地。選取社會責任感強、具備觀護條件的企業或職業技能培訓機構設立觀護基地，對于無固定住所、無收入來源、無監護人且年滿十六周歲的涉罪未成年人，一般在企業觀護基地進行觀護;對具有上述情形已滿十四周歲不滿十六周歲涉罪未成年人，一般在職業技能培訓機構進行觀護。

(三)體系設計實現涉罪未成年人復學、就業

在Y區檢察機關主導下，對符合一定條件的觀護對象，可視具體情況在三類觀護機構間流動。如在鎮街完成觀護后效果良好的涉罪未成年人，可進入學校觀護點入學或在企業觀護基地就業;在職業技能培訓機構完成觀護的涉罪未成年人也可進入企業觀護基地就業，從而實現對涉罪未成年人的復學、就業全程一體化。目前，企業的觀護基地位于Y區鳳凰湖工業園區的新泰機械廠內，名為“啟航觀護基地”。觀護基地將對被不捕、不訴的涉罪未成年人進行觀護幫教，著力解決對在本地區無監護人、無固定住所、無經濟來源的年滿十六周歲涉罪未成年人的觀護幫教問題。在觀護基地內，涉罪未成年人的食宿都能得到保障。為了避免涉罪未成年人存在心理負擔，基地對所有觀護人的身份都進行嚴格保密。

(四)檢察機關派駐中心檢察室主導觀護工作

Y區檢察院作為全市中心檢察室首批試點之一，2011年底設立了3個中心檢察室，依托該區鳳凰湖、三教、港橋3大工業園區設立的三個派駐中心檢察室，出臺了專門的《派出中心檢察與內設機構工作協作規定》，強化內外協作的同時也賦予了中心檢察室在推動涉罪未成年人觀護、社區矯正、司法救助等重要職能。其重要職能之一即是代表永川檢察機關依法對涉罪未成年人和在校學生進行幫教。三個檢察室轄設區域覆蓋全區各鎮街，與觀護機構的全覆蓋設置一致。由派駐中心檢察室具體聯系觀護點及觀護基地負責人，主導觀護工作，既充分發揮檢察室的職能作用，又便于觀護工作的銜接，將觀護落實到實處。

三、把脈現實:觀護幫教機制進一步探索的實踐困境

(一)法律地位及依據的欠缺

何謂“觀護”?我國現行法律僅對幫教觀護作出了具有指導意義的規定，即“接受矯治和教育”，而在未成年人保護的諸多法律中也僅提及對未成年人實施幫教觀護的前提條件，對于觀護制度的設置、觀護機構的建立、幫教隊伍的組成、幫教內容的制定等均沒有相應的細致規定，缺乏具體的操作規程或細則。在實踐中多是由地市級檢察機關與各部門聯合發文，法律效力偏低，對各部門的約束性較差，難以取得實際效果。同時，對于“觀護”法律概念的爭論不止于此，理論界基于對刑罰執行與觀護內在關系的不同解讀，圍繞社區矯正功能定位及制度運行重點，形成了不同的主張。有學者認為，觀護只是未成年司法的特有理念，超出少年司法范疇屬于后現代意識或者非本土化概念;還有學者認為，觀護應當“突顯社區矯正中幫扶內涵”的觀點［2］。因此，由于在未成年人恢復性司法理念的“高置掩護”之下，有關涉罪未成年人的“觀護”重心似乎無需爭議，但目前未成年人的觀護概念與刑罰、成人社區矯正之間的邏輯關系重疊不清，法律上也缺乏較為明確的定義及規范，使得目前觀護幫教工作缺乏明確的導向，而這正是任何新生事物所必需的艱難過程，也正是我們思考和探索的動力所在。

(二)傳統的刑事管控觀念與新恢復性理念的沖突

目前，我國未成年人違法犯罪較為猖獗，社會對年幼無知的未成年人危害社會秩序，侵犯他人的合法權益的行為感到不安，尤其侵害對象中有相當數量的受害者也是同齡人。因此，在目前幾乎沒有形成完整系統的刑事犯罪被害人物質救助機制的現實下，對于被害人心理救助和干預的工作處于法律的空白狀態，民眾對于涉罪未成年人的幫教觀護是否能夠實現刑罰特殊預防與一般預防的目的存在懷疑。也由此出現了有些人認為的“事實上帶來另一種對遵紀守法民眾的不公”［3］的觀點，認為幫教觀護為違法犯罪的未成年人投入了相當的社會資源，諸如:心理矯治、技能培訓等均需要設置穩定的機構及人員投入，是對于刑事關系修補重心的“錯誤置放。”在以上心態的鋪墊下，部分司法機關及民眾認為對于將涉罪的未成年人置于某一機構進行幫教觀護，是否能取得預定的效果，是否能保證訴訟順利進行等皆是未知數，也使得觀護工作在推進過程中遇到種種障礙和阻卻。

(三)前置程序社會調查報告問題重重

在西方的觀護制度規定當中，觀護制度建立以審前調查為基礎。在我國《刑事訴訟法》規定由“人民檢察院對被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進行監督考察”，在Y區實踐中，采取由Y區司法局所出具的社會調查報告是作出觀護決定的重要依據。這種做法帶來了“雙刃劍”的行為后果，正面積極的后果是將觀察者放置于相對“旁觀”的第三方具有了一定的中立性;而其可能出現的負面后果是:不夠嚴密的前置程序可能影響辦案人員的司法判斷。因為社會調查報告不是靠嚴格的執法、正當的程序等就能夠較好地完成它的運作過程，而是需要靠具有極高素質和知識水準的司法人員和觀護人的細致“調查”和“篩選”，這種標準下“人”的因素具有了較為重要的作用。一旦社會報告的調查人員綜合素質和知識、責任心稍有欠缺，就可能造成調查和篩選的失誤和拖沓。而這種欠缺情況在現實司法中卻是常見，作為調查主力的地方司法局、司法所工作人員，誰人擔任社會調查員無規范選任辦法，人員選擇具有隨意性，社會報告調查內容往往已格式化，缺乏側重點，千篇一律，社會調查機制問題重重。

(四)幫教觀護工作缺乏規范化

幫教人員、幫教內容缺乏規范化。目前，我國司法專業社工隊伍正在逐步擴大，但是在政策體系、配套制度、崗位設置、人才隊伍建設等方面還不完善，其職業化、專業化水平還較低。這就構成了司法實踐中對專業社工的需求量不斷增加而適格的專業社會工作者又不能滿足這種需求之間的矛盾。在Y區幫教觀護的人員多以兼職者為主，大多未經過專業的培訓，甚至無短期的崗前指導，僅憑自身的工作經驗和生活閱歷開展幫教工作，以至于幫教方式過于簡單，某些方式甚至非常生硬或只是流于形式，缺乏專業性和針對性。例如，實踐中最常用的考察方式即讓幫教對象上交思想匯報，其方便、簡易、無需任何經費投入的特征受到觀護組織的廣泛青睞，但此種方式單調、乏味，不僅容易讓幫教對象產生抵觸情緒，而且也不利于幫教成員與幫教對象建立良好的互動關系，幫助、教育的效果甚微。

觀護機構組織與監督缺乏規范化。幫教觀護工作凝聚了社會上的諸多力量，是一份涉及范圍廣、參與人員眾多的工作，這就需要進行統籌與協調。但目前幫教觀護工作并無明確的主管部門，實踐中主要由公檢法司、家庭、社區、學校、企業等各組織之間配合協作，Y區也僅會同區綜治辦、區教委、團區委、區婦聯出臺了《《重慶市Y區涉罪未成年人社會觀護工作實施細則》，文件效力位階自然存在不夠高的問題。同時由于各部門齊抓共管，誰都無法真正約束對方，欠缺一個較統一的管理體系，某一個環節執行不到位，整個幫教觀護工作都會受到影響。此外，對幫教的內容、形式及權責利等方面沒有具體要求，也沒有監督、考核、獎懲機制，出現工作做得好與壞、多與少一個樣的局面，使得幫教工作隨意性大、操作性差，嚴重影響了幫教質量和社會效果。以企業觀護基地為例，企業經營者參與幫教觀護并無實際好處，僅憑著愛心和社會責任感從事幫教工作，在不享受權利僅承擔義務的不平衡狀態下，更是難以對其施以高要求、嚴監督，企業幫教觀護工作開展全憑自覺自愿，既無職能履行的督促規定，亦無責任承擔的相關約束。

(五)缺少相應經費和人員的保障

經費問題是所有機制探索遇到的棘手難題。在Y區實踐中，觀護幫教與合適成年人庫成員具有相同之處，主要由團委、婦聯、學校、社區、企業等單位的工作人員擔任幫教小組的成員，他們開展幫教觀護工作不計報酬，全憑愛心無償奉獻。幫教小組成員有其繁雜的本職工作，在有重要、緊急事務時，往往會沖淡幫教觀護工作，造成幫教觀護工作開展松散、無序。觀護機制要作為一項長效制度落實下去，僅憑相關單位工作人員的“兼職”與“獻愛心”是難以擔負的，長此以往，不僅影響工作效率，降低參與人員的工作積極性，幫教觀護的社會效果也將大打折扣。另外，經濟基礎是任何制度得以有效運行的有力保障。沒有相應經費支持，無法招募專業的社工人員，無法開展觀護培訓工作，無法維持如心理矯治、公益活動的必要開支，在未來的工作中，要實現幫教觀護的專業化、系統化，必然需要相應的經費保障。

四、破冰之舉:完善涉罪未成年人觀護幫教體系的對策

(一)加強觀護幫教的規范化建設，以適時推動立法

按照少年司法以及非監禁性刑罰趨勢的要求，加強觀護幫教的規范化建設，改變目前未成年人幫教觀護工作的自發狀態，以立法形式確認觀護制度勢在必行。建立由司法部門領導的專門觀護機構，并輔以民間觀護基地，接受觀護機構的業務指導、考察與評估。民間觀護基地可以在符合條件的企業、社區、學校、社會福利機構等單位中擇優確定，并應同時具備以下條件:熱心涉罪未成年人幫教觀護工作、具有與幫教觀護工作相適應的人員與經濟能力、經過專門觀護機構的確認等。觀護機構負責協調、管理以及組織具體幫教活動，選派合適的幫教人員，設計主要的幫教方式，協調幫教活動與司法矯正活動之間的關系等。［4］制定相應的鼓勵機制，對幫教觀護工作開展突出的民間觀護基地給予精神上或物質上的獎勵，激發參與積極性，保障幫教觀護工作的順利進行。同時，由檢察院充分發揮法律監督職責，對幫教觀護工作進行監督，如通過跟蹤考察、定期回訪的方式，了解工作開展的情況和效果，落實動態監督。

誠然，立法推動和司法行政機關主導的制度形成不可能一蹴而就，對于觀護體系當前的機制推進仍然應當按照合適成年人制度的思路，以自下而上的形式繼續推動探索的步伐和節奏。一方面，建立嚴格流暢的觀護流程是推動觀護機制的決定因素。辦案機關應當在對涉罪未成年人作出觀護決定后限期時間內，向觀護總站或觀護基地送達《幫教考察執行通知書》。觀護總站或觀護基地應當在收到《幫教考察執行通知書》后應在限期時間內建立幫教考察小組，幫教考察小組應當核實涉罪未成年人身份等相關信息，建立《幫教考察登記表》等幫教檔案，并告知其應當遵守的法律法規和權利義務，建立辦案機關、觀護基地統一的協調組織機構作出處理決定后，辦案機關應及時將結果反饋觀護站，便于與跟進觀護工作相銜接。另一方面，司法機關也應根據詳細的調查情況設置有針對性的幫教內容，制定科學的幫教方案。在現有幫教手段基礎上，采取一些新的幫教形式，以最樸實的方式了解幫教對象思想動態，并讓其感受尊重與重視，將被動式的匯報轉換為主動式交流，重視對涉罪未成年人的隱私保護，更容易產生積極效果。

(二)加強辦案機關與司法行政機關、學校、社區矯正機關的互動，形成全面觀護體系

社會觀護體系是未成年人犯罪預防的社會保障平臺。涉罪未成年人真正復歸社會，僅僅依靠辦案機關在刑事訴訟活動中的有限幫助是遠遠不夠的，“建立以政府投入為主導，吸收志愿單位及個人共同參與的觀護體系”的重要性不言自明。加強辦案機關與綜治部門、青保部門以及團委、婦聯等人民團體和學校、社工組織、企事業單位、志愿者社團等社會力量的溝通聯系，整合社會資源，以刑事訴訟為載體，實現職能互補，共同開展對涉案未成年人的教育考察、幫教矯正工作，爭取把幫教觀護工作經費列入財政預算，并根據實際逐年增加，爭取建立觀護對象回歸社會專項資金，從而實現全社會語境下的觀護幫教體系。

1.須明確司法行政機關的責任，完善社會調查報告機制。在有條件的地區，可成立專門的社會調查機構，如:上海已經成立了專門失足青少年保護機構負責社會調查報告工作，既可保證調查的專業性，又符合了社會調查報告的中立性要求。另外，吸收懂教育學、社會學、心理學、法學等各方面的人員成為調查人員也是將來發展的必然趨勢。豐富社會調查報告內容，提高參考價值。社會調查的內容必須全面、具體、客觀公正，這樣才能準確掌握調查對象所處的家庭、學校、周邊環境，了解其成長經歷以及對其走上犯罪道路的影響。

2.應當加大對于少年司法以及恢復性理念的調研論證，宣傳觀護幫教對于未成年人犯罪預防的重要作用，消除社會質疑。就社會認知層面而言，要打破民眾對幫教觀護工作的疑慮，化解擔憂，最有效的做法即是切實地做好幫教觀護工作，取得社會成效，讓大眾看得見其意義所在。首當其沖，應結合社會調查報告對未成年人的犯罪行為、個人情況、家庭情況、保障支持條件等風險指標進行量化，并據此做出是否進入觀護階段的決定，正確預防和應對風險。及時做好宣傳工作，憑借新聞媒體或檢察機關自制宣傳手冊等方式，對幫教觀護工作的意義、專業幫教組織、有效的做法、工作手段及成功個案等方面進行宣傳，讓全社會理解、認同、支持和參與幫教觀護工作，打消民眾對于觀護幫教機制的顧慮和質疑。

3.可將觀護幫教機制與心理干預機制互為融合，二者互為支持依托。總之，無論是觀護幫教，抑或是心理干預，二者均無需另起爐灶，可以充分整合彼此的司法資源和社會資源，從而建立起完整的涉罪未成年人復歸體系。心理干預工作的參與主體以具有資質的心理咨詢機構為主導，具備心理咨詢師資格、政治業務素質高、熱心未成年人權益保護的社工為輔助的階梯化結構為目標，這對于復歸社會難度較大、心理障礙明顯的涉罪未成年人能夠起到最好的觀護作用，極大地夯實了觀護幫教機制的專業人員隊伍。而觀護幫教機制已經形成的觀護基地、人員配置為心理干預機制提供了有效的平臺保障。當然，二者的資源共享自然不是完全的重合，并非所有適用于觀護幫教的涉罪未成年人都需要用專業的心理知識予以心理干預，部分人格障礙極其嚴重、犯罪性質較為惡劣的涉罪未成年人當然不符合觀護的條件。

［1］陳衛東.構建中國特色刑事特別程序［J］.中國法學，2011(6).

［2］王利榮，程 煬.社區矯正語境中的觀護與觀察［J］.海峽法學，2014(1).

［3］李朝輝.保護觀察制度與緩刑、假釋的考察監督［J］.法學評論，2001(3).

［4］徐江林，蔣 莉，徐 嘉.未成年人社會幫教制度研究［M］.北京:中國檢察出版社，2014.