檢察機關介入重大責任事故調查機制探究

田 宇，陳 曦

(北京市大興區人民檢察院，北京102600)

一、檢察機關介入重大責任事故調查機制立法進程

檢察機關介入重大責任事故調查機制是由最高人民檢察院在2000年下發的《關于積極參與對重特大安全責任事故的調查預防工作、嚴肅處理國家機關工作人員瀆職犯罪的通知》中提出的，該規定要求檢察機關對所在轄區發生的重特大安全責任事故要極度關注，主動與有關單位協調，及時的介入調查工作。這個階段是檢察機關為構建介入重大責任事故調查機制的嘗試階段。

2006年2月最高人民檢察院、監察部、國家安全生產監督管理總局共同制定了《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查中的聯系和配合的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，2007年4月國務院第四百九十三號令頒布了《生產安全事故報告和調查處理條例》(以下簡稱《處理條例》)，這兩個規定，明確了檢察機關應邀介入重大責任事故調查的模式，標志著檢察機關介入重大責任事故調查機制的正式確立。

2007年10月最高人民檢察院在通過了《人民檢察〈關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定〉的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，該實施辦法對檢察機關參與重大責任事故調查的目的及意義、調查的方式、主要任務、工作機制等進行了完善和細化。［1］2010年最高人民檢察院又下發了《關于加強和改進新形勢下懲治和預防瀆職侵權犯罪工作若干問題的決定》，該規定將檢察機關同步介入重大責任事故調查的范圍擴展至食品、藥品、環境污染、國土資源等多個領域。上述兩個規定標志著檢察機關介入重大責任事故調查機制進入完善階段。

二、檢察機關介入重大責任事故調查現實困境

1.檢察機關及時高效介入難。重大責任事故發生后，檢察機關很難及時高效的介入事故調查。從現行的法律規定來看，《暫行規定》第二條以及《處理條例》第二十二條都明確規定檢察機關介入事故調查需要等待事故調查組的邀請。對于邀請檢察機關介入的時限，以及遲延邀請和拒不邀請的法律責任等均沒有規定。即使最高人民檢察院制定的《實施辦法》要求檢察機關要主動與同級人民政府或者政府授權的事故調查組牽頭部門聯系參與調查，但是，檢察機關在不可能先于有關職能部門發現重大責任事故發生的前提下，是無法與有關部門及時聯系的;并且有關部門對檢察機關的主動要求不予回應或拒絕時，檢察機關也無法可依。從調查組的人員構成來看，事故調查組是由人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全監督管理職責的有關部門人員組成。這些組成人員很可能就是要被追責的人，他們在面對檢察機關調查事故背后的職務犯罪時會存在一定的抵觸心理。［2］在明知自身存在違法行為的情況下，不會在事故發生的第一時間邀請檢察機關介入調查。因此，從現行規定及調查組人員構成來看，檢察機關及時高效介入重大責任事故調查的難度很大。

2.檢察機關介入調查職責定位不明確。關于檢察機關介入事故調查的職責定位，《暫行規定》第三條規定:“事故調查工作由事故調查組統一領導、組織協調。事故調查組成員和檢察機關所派人員應當積極配合，緊密協作，在事故調查組領導下，各自在法定職權范圍內開展調查工作?！痹擁椧幎ㄊ沟脵z察機關介入調查職責定位難以明確。之所以會難以明確職責定位，一方面原因在于，檢察機關作為法律監督機關，其介入事故調查的目的之一就是對事故調查工作以及公安機關的立案偵查工作進行法律監督。按照《暫行規定》的要求，檢察機關處于作為被監督對象的調查組的統一領導下，是無法履行法律監督職責的;另一方面原因在于，依照刑事訴訟法的規定，檢察機關對國家機關工作人員的職務犯罪有權立案偵查。其介入事故調查的另一個重要的目的就是依法對重大責任事故背后存在的職務犯罪進行偵查，追究相關人員的刑事責任。而調查組的組成人員可能就是檢察機關要立案偵查的對象，按照《暫行規定》的要求，檢察機關在調查組的統一領導和組織協調下，是無法獨立行使檢察權的。因此，《暫行規定》的規定使得檢察機關介入調查職責定位難以明確。

3.檢察機關調取證據難。按照《刑事訴訟法》的要求，檢察機關要全面調取證據。而在具體實踐中，檢察機關在介入重大責任事故調取證據難度大，具體體現在:一方面檢察機關要借閱復制事故調查組的有關材料和卷宗或接觸事故調查有關人員，按照《暫行規定》要求，需經“檢察機關和事故調查組有關負責人”的雙重批準。在未經事故調查組有關負責人的批準的情況下，檢察機關是無法向調查組調取證據材料的。另一方面《暫行規定》還規定，檢察機關參加調查的工作人員若要“向事故有關責任人員了解情況，”則需要“與事故調查組工作人員一起”，且“談話記錄由事故調查組做出”。［3］也就是說檢察機關要獲取相關責任人的口供，需要經事故調查組的批準。該《暫行規定》的出臺為相關責任人提供了一把保護傘，增大了檢察機關全面調取證據的難度。

4.檢察機關對重大責任事故所涉及的職務犯罪追責難。檢察機關對重大責任事故所涉及的職務犯罪追責難，具體體現在以下三個方面:(1)重大責任事故調查組是由地方政府以及相關職能部門組成的，在對事故進行調查過程中難免會“護短”。調查組在調查報告中會盡量避談有關部門存在的瀆職行為，在檢察機關追究相關責任人的法律責任時為責任人說情，以及拒不配合檢察機關調查取證等情況在實踐中時有發生。(2)個別地區人民法院混淆政府調查報告與檢察機關調查結論的證據效力關系。在司法實踐中，個別地區法院在審理重大責任事故中國家機關工作人員職務犯罪時，受到特定因素的影響，往往以調查組的調查報告為審判依據而忽略檢察機關的調查結論。如果調查組的調查報告認為無職務犯罪，則法院就會認定為無職務犯罪，對檢察機關調查結論不予采納。只有事故調查報告認定存在職務犯罪，法院才會對職務犯罪予以認定。(3)《實施辦法》第七條第四款規定:“組成事故調查組的相關部門及事故調查組主要負責人對檢察機關決定立案，采取拘留、逮捕等強制措施持不同意見的，參與事故調查工作的檢察人員要及時報告本部門領導或者分管檢察長，根據領導指示做好溝通協調工作。溝通后意見仍不一致的，應當向上一級人民檢察院報告，由上級人民檢察院進行溝通、協調?！睂嵺`中，檢察機關與調查組的意見不統一是常態，而檢察機關還要充分尊重行政機關的意見，與之進行溝通協調。這一個溝通協調的結果往往是行政問責多、職務犯罪處理少。

三、完善檢察機關介入重大責任事故調查機制的建議

1.改變檢察機關對重大責任事故調查的介入方式。檢察機關要及時高效的介入重大責任事故調查，就必須建立更加積極主動的事故調查介入方式。(1)檢察機關要與轄區內的大型企事業單位和安全生產監督管理部門建立重大責任事故同時通報機制，以便于檢察機關能夠在事故發生的第一時間內掌握情況，及時做好介入事故調查的準備。(2)在事故發生后檢察機關要改變被動介入事故調查的狀態，主動與事故調查組或者有關職能部門聯系了解情況。根據事故的相關情況，決定是否同步介入進行調查，檢察機關決定介入調查的，可以在未經事故調查組或者有關職能部門邀請的情況下直接進行。(3)檢察機關發現有關部門在事故發生后有企圖銷毀證據、涂改證據、串供等不法行為或嫌疑時，可以在未與事故調查組或者有關職能部門溝通協調的情況下，直接介入事故調查，以便于最大限度掌握事故發生的各類原始證據，避免妨礙檢察機關職務犯罪偵查的行為發生。

2.明確檢察機關的職責定位。在重大責任事故調查中，應該改變檢察機關職責定位不明確的現狀。而改變這一現狀的關鍵在于解決《暫行規定》的要求與檢察機關職責之間的矛盾。從權力性質的角度來看，事故調查組是行政工作組，檢察機關是司法機關，兩者的權力運行有著很大的區別。要求檢察機關在介入重大責任事故調查中服從于行政機關的領導，違背司法工作規律，同時影響檢察機關的職能定位。因此，有必要將《暫行規定》的內容修改為:“事故調查組與檢察機關在事故調查工作中應當在各自的法定職權范圍內開展調查工作，檢察機關在事故調查過程中應依法進行法律監督和職務犯罪偵查。檢察機關依法履行職責，不受行政機關、事故調查組的干涉?！边@一修改能夠明確檢察機關的職責定位，確保檢察機關更好地行使職權。

3.保障檢察機關介入事故調查的獨立性?！稇椃ā返谝话偃粭l規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！薄稇椃ā返囊幎ㄙx予了檢察機關獨立的司法職能，檢察機關介入重大責任事故調查應當具有獨立性。而《暫行規定》和《實施辦法》的相關規定已經干預到檢察機關介入事故調查的獨立性，不利于檢察機關行使職權。因此，應當對與重大責任事故調查相關的法律法規進行如下修改:(1)將《暫行規定》第六條修改為:“事故調查組和檢察機關在事故調查和案件查處工作中要分工負責。檢察機關查辦重大責任事故所涉及的職務犯罪行為不受事故調查組的干涉?！?2)將《暫行規定》第六條修改為:“檢察機關發現涉嫌瀆職犯罪線索后，根據立案前審查的需要，經檢察機關負責人批準，可以借閱和復制事故調查組的有關材料和卷宗;可以接觸與事故調查有關的人員，向其詢問和了解有關情況。事故調查組和各有關部門應當予以協助和配合;檢察機關參加介入事故調查，可以向事故有關責任人員了解情況，談話記錄由檢察機關做出，其他部門不得干涉。”(3)將《實施辦法》第七條第四款修改為:“檢察機關介入事故調查的，對于重大責任事故所涉及的職務犯罪責任人的處理意見，事故調查組應當采納;事故調查組對處理意見不認可的，可以如實寫入事故調查報告。檢察機關對于重大責任事故所涉及的職務犯罪嫌疑人決定立案，采取拘留、逮捕等強制措施的，不受事故調查組以及相關行政機關的干預?！?/p>

4.提升檢察機關對重大責任事故所涉職務犯罪的追責力度。應當從以下兩個方面入手提升檢察機關對重大責任事故所涉職務犯罪的追責力度:(1)理清事故調查報告與檢察機關調查結論證據效力關系。事故調查報告與檢察機關調查結論的證據效力影響著對重大責任事故所涉職務犯罪的追責。事故調查報告就其性質而言，是一種由行政機關做出的具體行政行為，并非是行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，不能直接轉換為刑事證據使用。而檢察機關在介入重大責任事故中所獲取的調查結論是符合刑事訴訟法的要求的，應當作為刑事審判的證據使用。所以，應當明確檢察機關調查結論證據效力在刑事訴訟中優于事故調查報告。避免法院在司法實踐中出現以事故調查報告作為審判依據而忽略了檢察機關的調查結論的情況。(2)強化對相關責任人接受刑事處罰后的去向監督。強化對相關責任人接受刑事處罰后的去向監督是提升對重大責任事故所涉職務犯罪的追責力度的一種體現。通過對相關責任人在受到刑事處罰后的去向監督，可以避免責任人違法回到公務員隊伍任職的情況的發生，既能加大對重大責任事故所涉職務犯罪的追責力度，又能警示國家機關工作人員認真履行職責，避免重大責任事故的發生。

［1］［2］吳祥義，王宏平.檢察機關介入重大責任事故調查模式重構設想［J］.人民檢察，2011(21).

［3］王 琳.重大責任事故調查檢察機關應主動介入［N］.東方早報，2008－04－12.