“房地一致”下宅基地與地上農房統一登記的實現

向道杰

(南京師范大學法學院，江蘇南京210023)

在處理土地與建筑物的關系上，我國在采納房地分離主義模式下，又堅持房地一致的原則，房地一致要求堅持房地的統一登記。2013年3月28日，國務院辦公廳發出通知，要求整合房屋登記，出臺并實施不動產統一登記制度。而目前存在農村宅基地使用權與地上房屋分頭管理、分別登記，甚至在有些地區根本沒有農房登記的現狀，不利于貫徹房地一致原則，更不利于房地統一登記目標的最終實現。房地一致原則是否適用于農村宅基地使用權與地上房屋的物權變動?如何實現宅基地使用權與地上房屋所有權的統一登記?其登記的效力如何?在統一登記的過程中又有哪些問題亟待澄清，本文擬就上述問題一陳管見，做出探討。

一、“房地一致”對宅基地與地上農房的適用

房地一致作為一項原則，是否適用于所有房地關系的物權變動，尤其是否適用于農村宅基地使用權與地上房屋所有權的物權變動?對此不無爭議。有學者指出，在中國法語境下，“房地關系”或“房地一致”中的“房地”，所指只能為權利，且為建設用地使用權與房屋所有權。［1］我國立法確認建設用地使用權和房屋所有權主體保持一致，即權利最終歸屬的統一，房屋所有權移轉時，建設用地使用權也一并移轉，建設用地使用權移轉時，房屋所有權也一并移轉。［2］從學者的論述可以看出，通常意義上的房地一致主要是針對城市國有土地上建設用地使用權與地上建筑物，而不涉及集體土地使用權與地上房屋，或者更具體不會涉及到宅基地使用權上。

筆者認為，房地一致原則同樣適用于我國農村宅基地使用權與地上房屋的物權變動。一方面，從房地一致的內涵上來看，我國房地產權的結構是房屋所有權加土地使用權。對房地一致中的房、地應作廣義的理解。房地一致強調的是房屋所有權與土地使用權人的主體一致。這里的“房”即指地上建筑物。既包括國有建設用地使用權上的城鎮房屋，也應當包括集體宅基地上的農民住房。而這里的“地”既應包括建設用地使用權，也應包括宅基地使用權。另一方面，從立法的基本規定來看，雖然《物權法》關于房地一致的“地”一直冠以建設用地使用權，并未提及宅基地使用權，而對于農村房屋，也僅規定了鄉鎮、村企業廠房的實現抵押的權利變動應堅持房地一致，并沒有對宅基地上房屋的抵押作出規定。如此看來，是否房地一致僅適用于建設用地使用權與地上建筑物的物權變動?事實非然，對此，可以從房地一致的立法目的找尋思路。通常認為確立房地一致原則的目的有兩個:一是土地為房屋提供物理基礎和正當權源，建筑物和土地天然不可分割，二者在自然形態上是“房依地建，地為房在”，堅持物理上土地與其上所建房屋的不可分離性，從而避免出現“空中樓閣”的尷尬局面。二是堅持房地一致可減少糾紛、降低交易成本。“房地一致”原則可使土地與建筑物的關系簡單化，避免建設用地使用權和建筑物所有權相分離所導致的糾紛，節省不必要的成本。從房地一致的立法目的即可看出房地一致原則同樣適用于宅基地使用權與地上房屋。物理上，農房同樣依附于宅基地使用權，宅基地使用權為房屋提供正當的權源基礎，反映土地與地上建筑物之間物權利用關系的“房地一致”原則，自應類推適用于農村房屋與宅基地使用權之間。而從減少矛盾糾紛、降低成本來看，房地一致原則所體現的，不應僅限于房地一體處分，而是及于房地權利得喪變更的各個環節，且也不限于基于法律行為的權利變動，基于生效判決等事實行為以及繼承等法定原因的得喪變更，也應包括在內。而考慮到宅基地使用權取得的無償性及自身的福利性質，宅基地使用權的轉讓受到一定的限制，尤其是對受讓主體的身份及自身條件，有著嚴格的要求。即便如此，實踐中因宅基地及地上房屋的轉讓、繼承、抵押進而帶來的物權變動大量存在。事實上，堅持房地一致原則在化解農村房屋權屬糾紛中起到十分重要的作用。如果在這些場合不能很好地堅持房地一致原則，將與確立這一原則的基本目的相悖，也將違背基本的法律價值和精神。因此，宅基地使用權與地上房屋同樣要貫徹房地一致原則。只有堅持了房地一致，才能真正實現宅基地與地上房屋的統一登記。而如果不能很好地貫徹房地一致，由此帶來的現存的房地分別管理、分頭登記的局面，與構建統一的不動產登記的制度目的背道而馳。

二、實行統一的宅基地與地上房屋登記

(一)宅基地與農房統一登記的意義

在我國農村，長期以來，對于宅基地使用權及地上房屋的登記是忽視的，尤其是對于房屋的登記，在一些落后地區甚至是空白，一度認為僅僅辦理宅基地使用權登記，而不必辦理地上房屋的登記。不動產統一登記的立法前提是厘清不動產的權利類型，構建合理合法的不動產物權體系。即是說要構建一個層次清晰、內容明確的不動產權利體系。那種認為宗地可以將地上房屋全部包含，進而取消房屋登記單元的觀點也許是不妥當的，否則就會出現作為用益物權的土地使用權吞并作為完全物權的所有權的情形。［3］因此，在農村房地登記中，不僅應有明確的宅基地登記，更要有地上農房的登記，且二者應統一登記機關、統一辦理。有觀點提出，實踐中發生的房屋流轉主要在農村集體經濟組織內部，村民彼此相互熟識，房屋的物權變動以占有為公示方法，無需登記。農村房屋的買賣一般是以移轉見證的方式進行，共同邀請當地德高望重的長者或村干部作為見證人，如此房屋買賣即告完成，無須到登記機構完成房屋所有權的轉移登記。由于農村房屋的限制流轉，農村房屋極少基于法律行為產生物權變動，加之農村地區相對落后的經濟條件，房屋登記就顯得并不十分重要，事實果真如此嗎?基于法律行為產生的房屋物權變動大量出現，雖然《土地管理法》等法律法規禁止向本集體經濟組織以外的人出售，但向本集體組織成員出售時，如何確認房屋的物權變動?在農村的借貸中，更有房屋的抵押?如果沒有完備的登記如何保障購房者、抵押權人等相關利益主體合法權益?

筆者認為，實行房地統一登記具有如下意義:首先，完善農村房地登記，可以明晰產權化解糾紛。通過構建完善的登記制度和體系，真正明晰房地產權，從而為農村房屋的順利流轉、增加農民住房財產權收入奠定良好的基礎。且我國目前農村房屋登記混亂，產權不明，實踐中因房屋產權引起的糾紛與日俱增，農民合法權益受損，購房者的房屋所有權難以保障，交易安全亟待改善。而通過登記明晰農民房地產權，從而有利于解決實踐中因房屋產權不明帶來的糾紛，進而保障農民合法權益。其次，只有實行農村房地的統一登記，才能實現農村與城市房屋登記的接軌。我國長期存在的城鄉差異、地區差異是一個不爭的事實，而在我國的城鎮房屋早已建立了相對完備的登記制度。而廣大的農村地區宅基地尤其是是地上農民住房的登記并未受到足夠的重視。因此，只有更好的完善農村宅基地與地上農房的登記，才能真正縮小城鄉差距，實現城鄉一體化發展，也才能真正納入我國不動產統一登記的范疇，有利于不動產統一登記的早日實現。最后，構建完善的房地登記有利于保護農民在農村房屋拆遷中的利益。拆遷對農民影響最大的就是拆遷補償，如果進行了完善的宅基地與房屋的登記，在房屋拆遷過程中，可以直接依據房地登記簿冊記載的房屋與土地面積進行補償，從而增加農民在房屋拆遷中的話語權，避免農民合法權益受損。與此同時，實行房地統一登記也是加強宅基地及地上房屋管理工作的需要。通過統一的登記，將土地與房屋的權屬、用途、位置、面積大小、權利人等豐富的信息統一記載下來，從而為土地管理提供良好的信息基礎。健全、完備的宅基地使用權登記資料所提供的信息，有助于土地資源管理部門全面科學地掌握分散在上億農戶手中的宅基地的空間分布狀況、土地權屬狀況等宅基地相關信息，從而為國家對土地資源開發利用的宏觀調控和對土地用途管制的強化，提供準確可靠的現實資料。［4］

(二)宅基地與地上房屋統一登記的效力

不動產登記模式的選擇與登記效力構成整個不動產統一登記的核心。由于宅基地與地上房屋的物權變動堅持房地一致原則，在對二者進行統一登記的前提下，二者的登記效力也應當統一。就目前我國《物權法》對不動產物權變動的規定來看，采以登記生效主義為原則、以登記對抗主義為例外的混合模式。而具體到宅基地使用權與地上農房的物權變動，首先，關于宅基地使用權的物權變動，《物權法》第一百五十五條規定，“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應該及時辦理變更登記或者注銷登記。”雖然物權法對此作了規定，但其究竟采取的何種登記模式，《物權法》并未明確，對此學界也不無爭議。崔建遠、王利明等老師認為，物權法關于宅基地使用權的物權變動仍然采取的是登記對抗主義，對宅基地使用權的變更應當辦理登記手續，主要是為了保障第三人的利益，而程嘯老師又認為，已經登記的宅基地使用權的轉讓或者消滅應以登記為生效要件。還有學者提出，宅基地使用權的登記具有左右權利人處分其宅基地使用權的效力，對于未登記的宅基地使用權，不得處分其權利。關于宅基地上房屋登記的效力，可以說《物權法》對其并沒有做出專門單獨或者例外性規定。如此看來，房屋作為不動產應采登記生效主義。但也有學者根據是否踐行初始登記將宅基地上的房屋分為未登記的房屋和已登記的房屋。對于已登記的房屋，宜仿照宅基地使用權，以占有作為公示方法，在物權變動上采交付生效模式;對于己登記的房屋，應以登記作為公示方法，物權變動模式隨宅基地使用權的變動模式。另有觀點認為，登記對抗的物權變動模式并不適用于不動產登記制度還不健全的農村地區，對于尚未建立房屋登記制度的農村地區，確認房屋的物權變動應依賴登記以外的其他因素。

由此可以看出，關于宅基地使用權的物權變動，雖然物權法作出了規定，但對其規定仍疑議頗多;對于宅基地上的房屋的物權變動和登記公示效力雖然物權法并未作例外規定，但目前也無定論。本文認為，未來應明確農村宅基地使用權與地上農房在基于法律行為的物權變動中，應采統一的登記生效主義。為貫徹房地一致原則和堅持統一登記，根據物權法的規定，房屋的物權變動應與宅基地使用權的物權變動相一致。反對采登記生效模式的觀點主要是因為考慮到在我國有些農村地區至今不存在房屋登記制度，房屋買賣根本無從登記，此時不可能以登記作為房屋所有權轉移的標志。但本文討論的前提是要在我國農村建立統一的宅基地使用權與地上房屋的統一登記制度，這是必須要實現的目標，我們不能以現階段農村地區登記不發達或者房地交易并不頻繁為理由而去否認統一登記的效力。實行完善的房地統一登記制度與明確房地登記生效主義是一致的。就現階段而言，并不否認交付或者占有房屋所有權轉移的生效要件，其能夠在一定程度上明確法律關系、減少交易成本、保障交易安全。但以交付作為農村房屋買賣時房屋所有權轉移的生效要件，僅僅是現階段的臨時舉措。通過實行宅基地與地上房屋登記生效主義，引導當事人進行登記，明晰權利，進而從源頭上解決因宅基地與房屋權屬不明引發的糾紛，對于構建和諧農村和降低訴訟成本將意義深遠。對此，可采取在經濟相對發達，農村房地物權變動相對頻繁的沿海和江浙地區，先行試點，并在全國逐步開展起來，樹立登記的意義，強化登記的效果。雖然我國幅員遼闊，各地經濟發展水平各異，地區差異大，但這不能成為我們不去行動的原因，制度建設是一個零星社會工程，需要每一代人不斷努力。

三、宅基地與地上農房統一登記的構建

在房地一致原則下，如何實現宅基地使用權與地上農房的統一登記將是本文接下來重點探討的問題。筆者認為，其統一登記的實現至少應包括登記機構、登記簿冊的統一。第一，統一登記機構。當前宅基地登記與地上農房登記分屬于不同的部門，甚至在一些邊緣地區，缺乏農房所有權的登記，僅有宅基地使用權的登記。在機構的選擇上，有人提出，由于我國建立的是以土地為核心的不動產登記體系，因而建議由土地部門作為登記機構，統一發放包含宅基地與房屋信息的登記證書。根據剛剛施行的《不動產登記暫行條例》第六條、第七條的規定，縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理。本文建議本著方便群眾的原則，可由地方人民政府在鄉鎮設立不動產登記所，專門負責農村地區的不動產登記。該不動產登記所的登記人員可由原來的土地登記部門與房屋登記部門的人員共同組成，統一審查遞交的宅基地與農房的申請資料，即將房屋登記與宅基地登記合一，統一按一件不動產案件進行收費，以最大限度的滿足群眾需求，降低成本，提高效率。第二，統一登記簿冊。我國《物權法》第十六條規定:“不動產登記簿是物權歸屬和內容根據。”有關宅基地與地上房屋的所有資料一起記載于不動產登記簿冊，對于符合登記申請條件的，應將房屋信息與宅基地信息統一記載，統一核發房地產權證。第三，建立統一的房地登記資料查詢制度。《不動產登記暫行條例》第二十七條規定，權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。因此，可在農村建立靈活性與原則性相結合的登記資料與信息查詢制度，以方便權利人和利害關系人查閱。比如有學者建議，可借鑒法國不動產登記制度中不動產登記員要為其轄區內的每一個市鎮建立不動產登記卡片方便公眾查詢的做法，每一個鄉鎮建立不動產登記卡片，以方便公眾，尤其是農村群眾查詢登記資料，減少當事人的查詢成本。［5］

綜上，房地一致不僅僅體現在房地的一體處分上，更應在房地統一登記中得到落實。只有統一宅基地使用權與地上房屋登記的效力，才能在房屋的物權變動中更好地貫徹房地一致。房地一致原則與農村宅基地使用權與地上房屋的統一登記具有內在的必然一致性。當前，不動產統一登記工作正在各地如火如荼地開展，這其中，我國農村落后的農房登記現實不得不引起足夠的重視，將農房納入宅基地使用權的一體登記，唯此，才能真正實現不動產統一登記的目標。

［1］張雙根.論房地關系與統一不動產登記簿冊兼及不產物權實體法與程序法間的交織關系［J］.中外法學，2014(4).

［2］王利明.物權法研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2013.

［3］程 嘯.處理好各類不動產單元之間的關系［N］.中國國土資源報.2014－08－05.

［4］喻文莉.論宅基地使用權的登記生效主義——基于不動產登記價值功能［J］.江蘇農業科學，2011(5).

［5］周 玨.淺議宅基地使用權登記制度的完善［J］.云南大學學報，2011(2).