行賄犯罪檔案查詢結果應用和退出機制探究

牛建勛

(天津市濱海新區人民檢察院，天津300457)

一、檢察機關行賄犯罪檔案查詢工作

(一)行賄犯罪檔案查詢的概念

行賄犯罪檔案查詢，是指檢察機關為打擊商業賄賂違法犯罪、促進社會信用體系建設，服務社會主義市場經濟，而采取的運用計算機查詢軟件，將全國檢察機關立案偵查并已由法院做出生效判決的行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪等案件以及認定的行賄行為等相關信息集中采集，形成行賄犯罪檔案庫，并向單位和個人提供公益性查詢的一項工作。目前，全國檢察機關已將1997年10月以來的行、受賄案件信息整理錄入數據庫，查詢系統已于2012年2月16日實現全國聯網。

(二)行賄犯罪檔案查詢結果應用

目前行賄犯罪檔案查詢廣泛應用于政府采購、工程招標、行業信用等級評定等領域。檢察機關基于行賄犯罪檔案查詢系統平臺，依據行業主管部門、政府采購部門、招投標雙方等單位或個人提供的申請資料，將被查詢單位或個人的基本信息輸入查詢系統后，系統將在數據庫進行檢索，并自動生成“行賄犯罪檔案查詢結果告知函”。一旦查詢結果顯示被查詢對象存在行賄犯罪記錄，行業主管部門、政府采購部門、招標方可根據查詢結果對存在不良記錄的單位和個人做出處置。最常見的處置結果有降低信譽等級、取消資質、取消投標資格、市場禁入等。檢察機關“不參與、不干預”有關主管部門或單位的結果應用和具體處置措施，但可跟蹤、了解并督促有關主管部門或單位將查詢結果應用和具體處置措施向檢察機關做出反饋。

(三)行賄犯罪檔案查詢工作開展情況

全國檢察機關積極與黨委、政府、有關主管部門、工程招標單位及社會各界溝通聯系，宣傳推廣行賄犯罪檔案查詢工作。自2012年2月行賄犯罪檔案查詢系統實現全國聯網至2014年底，全國檢察機關共受理查詢434萬次，涉及單位579萬家(次)、個人791萬人(次)。被查出存在行賄犯罪記錄的單位和個人受到了不同程度的處置，初步實現了打擊商業賄賂、降低廉政風險，凈化市場環境、促進社會信用體系建設的目的。申請查詢主體也由行業主管部門、政府采購部門、工程招標方發展到企業、個人主動要求“自證清白”，請求檢察機關查詢其自身情況并出具其無行賄犯罪記錄的證明。

二、行賄犯罪檔案查詢工作存在的問題

(一)行賄犯罪信息10年的查詢期限太長，而且過于僵化

最高人民檢察院《關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》第二十三條明確規定:“行賄犯罪信息的查詢期限為10年”，這就意味著任何單位或個人的行賄犯罪信息一經被錄入行賄犯罪檔案查詢系統檔案庫，在10年期間，即使行賄人改過自新、合法經營，或者行賄單位整章健制完成，在招投標、資質評估、市場準入等方面仍要受到“黑名單”的影響。一些企業因存在行賄犯罪記錄，已經多次喪失投標資格，甚至在實行企業準入資格備案登記制度的省份已經喪失當地市場準入資格，給企業經營活動帶來巨大影響。一些發生過行賄犯罪案件的企業，盡管已經對有關責任人員進行了黨政紀處分、通報案件開展警示教育，并認真落實了《檢察建議書》的要求，加強了預防工作，卻仍要在相當長時期內受到行賄犯罪記錄的不良影響。這在一定程度上影響企業的生存發展，也違背了預防和挽救的精神。

此外，這種以10年為懲戒期限，不管罪刑輕重，對所有行賄犯罪責任主體一刀切的做法也違背罪責相適應的基本法律精神。比如，行賄500萬元和行賄5萬元的責任主體，在行賄犯罪檔案查詢問題中承擔的是相同的懲罰，這無論是在法理上還是情理上，都是不太恰當的。

(二)行賄犯罪檔案查詢工作的非強制性，客觀上造成了新的不公平

行賄犯罪檔案查詢制度的目的之一，是為了保障市場主體有一個公平競爭的良好環境。但由于行賄犯罪檔案查詢是依據申請進行查詢，而不是依據職權統一開展的。檢察機關只有在有關單位和個人提出查詢申請時，才啟動這項工作。也就是說行賄犯罪檔案查詢不具有強制性，這就無形中造成了一定的不公平。比如，甲、乙兩個單位都有行賄犯罪記錄，分別參加丙、丁兩個工程投標，丙工程的建設方查詢到甲有行賄犯罪記錄，取締了其投標資格。丁工程的建設方根本就沒有到檢察機關申請過查詢，乙順利通過。甲、乙兩個單位作為都有不良記錄的市場主體，但在市場競爭時，遭遇卻各不相同，造成了相同行為受到不同評價的結果。

(三)行賄犯罪檔案查詢結果，在一些地方成為地方保護和當地企業排斥競爭對手的手段

根據現行查詢規定，檢察機關“不參與、不干預”有關主管部門和單位對有行賄犯罪記錄的單位和個人的具體處置，只對查詢結果的應用情況進行跟蹤、了解。據此，查詢結果的應用具有任意性，這就成為地方保護行為和當地企業排斥競爭對手的手段。調查發現，一些存在行賄犯罪記錄而又具有較強市場競爭力的企業在外省市投標時，在綜合評分領先的情況下，遭遇競爭對手惡意舉報，導致企業信譽審核無法通過，最終被淘汰。由于查詢結果應用的任意性，一些地方部門為了保護本地企業，完全可能根據本、外地企業有無行賄犯罪記錄的情況，自主決定是否應用查詢結果對投標人做出評價。

(四)對存在犯罪記錄企業的處置缺乏規范性

根據檢察機關對查詢結果應用的“不參與、不干預”原則，對存在犯罪記錄的企業的處置由招標單位或行業主管部門決定，導致全國各地處置措施的多種多樣。首先，這種情況給企業應當承擔什么樣的不利后果造成不確定性，企業無法根據自己的行為判斷應當承擔的后果，喪失了法的指引和預測作用。其次，有些主管(監管)部門或招標單位往往對行賄犯罪發生的時間、數額等情況不加區別，實行一票否決，使企業在生產經營過程中處于非常不利的境地，特別是對有行賄犯罪記錄，但發案時間已久、已經整改到位，并采取預防措施的企業來說，過于嚴苛，也有失公平。再次，有些主管(監管)部門或招標單位對存在行賄犯罪記錄的企業不采取處置措施，喪失了行賄犯罪檔案查詢工作應有的意義。

三、建立完善科學有效的查詢結果應用和退出機制

(一)行賄犯罪檔案查詢退出機制的概念

行賄犯罪檔案查詢退出機制，是指對被錄入行賄犯罪檔案庫的單位或個人制定一個相對合理的懲戒期，附加一定的整改條件，在期限屆滿并整改完成后，將其行賄犯罪信息予以封存的工作方式，以促使其早日回到誠實守信、合法經營的道路，同時體現法律的教育指引、為經濟發展保駕護航的作用。

(二)建立完善行賄犯罪檔案查詢結果應用和退出機制

建立退出機制，既要保證查詢工作的懲戒、教育、預防的效果和作用，又要不使其過于影響企業、個人的生產經營活動。可以參照刑法的罪責刑相適應原則，根據行賄犯罪人的犯罪數額、罪行輕重、社會危害性、再犯可能性大小等因素，設置合理的檔案查詢期限。在此方面，可以參考高檢院、建設部、交通部、水利部關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作試點的經驗，并做相應調整，視行賄犯罪情節的輕重和改過表現設置不同的檔案查詢期限:

1.對判處罰金刑的單位行賄犯罪案件，自判決確定之日起，根據罪刑輕重、危害結果，涉案單位及責任人的犯罪信息查詢期為1－5年。但自執行完畢之日起3年內未發現再次行賄的，其犯罪記錄應當從檔案庫中“封存”。

2.對判處有期徒刑以下刑罰的個人行賄犯罪案件，自判決確定之日起，根據罪刑輕重、危害結果，其犯罪信息查詢期為1－3年或3－10年。但自執行完畢之日起5年內未發現再次行賄的，其犯罪記錄應當從檔案庫中封存。

3.對于被判處無期徒刑以上的個人行賄犯罪案件，其犯罪信息應當永久查詢。行賄犯罪信息應當查詢多長時間合理，暫時還缺乏科學的依據。筆者認為，期限太短，體現不出懲戒作用;期限太長，會使企業背上沉重的歷史包袱，影響其生存發展。此外，犯罪信息的查詢期限，應當根據其整改表現適當減免，以督促其悔過自新，早日回到守法經營的軌道。

四、正確處理行賄犯罪檔案查詢與促進企業發展的關系

檢察機關推行行賄犯罪檔案查詢工作的初衷是遏制賄賂犯罪、促進社會誠信體系建設、改善市場環境，促進企業與市場的良性互動，在實踐中也確實達到了一定的效果。從這種意義上說，推行查詢工作的目的就包含了促進企業發展，所以二者的關系不是對立的，而是統一的。在具體的操作中要處理好以下幾個問題:

(一)提供便捷、高效的查詢服務

查詢工作的推行，確實給企業增加了一道門檻。隨著查詢工作不斷推廣和深化，在招投標、資質評估、政府采購等諸多領域，企業首先要到檢察機關開具行賄犯罪檔案查詢結果告知函，增加了人力、物力和時間成本。對此檢察機關應當積極探索高效便捷的查詢工作方法，力求把企業辦理查詢工作的各項成本壓縮到最低。首先，高檢院已要求全國檢察機關免費辦理查詢工作，費用成本已降到最低。各地檢察機關應當嚴格落實高檢院規定，不得向查詢申請人收費或變相收費。其次，檢察機關應當進一步改善查詢工作方法，爭取在最短期限內辦理查詢工作，如無特殊情況，都應當場受理、當場為企業出具行賄犯罪檔案查詢結果告知函，實現查詢結果立等可取。再次，檢察機關應當盡可能提供各種最便捷的途徑受理查詢工作，減少企業辦理查詢的往返周折。比如，專設查詢工作窗口，公開查詢工作規定，公布查詢申請材料，公布查詢工作辦理地點，公開查詢工作聯系人的電話、傳真、電子郵箱，開通預約查詢渠道等等，確保企業可輕松獲得上述信息，減少往返周折，確保一次性辦理成功。

(二)規范查詢結果的應用和處置措施

檢察機關查詢結果的應用和處置堅持“不參與、不干預”的原則，較好的貫徹了司法權和行政權的權力劃分原則，也避免了檢察人員利用該項職權插手經濟活動。但如前所述，由此也帶來了查詢結果的應用和處置措施的不規范、不統一，并產生了一系列負面影響。為此提出以下幾點建議:

1.應當由高檢院聯合中央有關部門，出臺一個有關查詢結果應用和處置的指導意見，避免各地，甚至各招標、采購等單位各自為政、各行其令的現象，保障行賄犯罪檔案查詢工作的統一性、規范性、嚴肅性，更大限度地發揮查詢工作在凈化全國統一市場環境、推動全社會誠信體系建設方面的作用。

2.對存在犯罪記錄的單位或個人的處置應當遵守罪責相適應原則，根據行賄犯罪的犯罪數額、社會危害等因素確定，同時應當考慮發案時間是否久遠、整改措施是否到位等情況，采取嚴厲程度不等的多種處置措施。如警告、強制繳納廉潔保證金、降低信譽分或資質等級、禁止投標、限制行業準入等措施。除行賄數額巨大或者因行賄犯罪造成特別惡劣影響的以外，不建議對企業采取禁止投標、限制行業準入等極端措施。對于那些雖有行賄犯罪記錄，但切實采取措施開展整改和預防的企業，應當最大限度的為其開放綠燈;對于那些存在行賄犯罪記錄卻沒有查找發案原因、開展整改措施的企業，以及短期內再犯行賄犯罪的企業，不但要采取較嚴厲的處置措施，有關主管部門或行業協會還應對其主要負責人給予一定的懲戒。

3.根據企業的悔過自新、整改表現建立處罰期限的減免機制。對待那些雖有過行賄犯罪記錄，但切實采取措施開展整改和預防的企業，在查詢結果的應用上，有關主管部門或單位應對其采取較為寬松的處置措施。

同時，行賄犯罪企業或個人，在犯罪后的悔過自新、整改落實的情況，可以作為減免犯罪信息查詢期限的依據。可由企業或個人提出申請，其所在地檢察機關聯合行業主管部門對其進行考察并決定是否減免查詢期限，以便其早日重新輕裝上陣，獲得正常的生產經營條件。如果行賄犯罪企業或個人在案發地生產經營時間較長的，由案發地檢察機關聯合行業主管部門對其進行考察并決定是否減免查詢期限。