特大城市“鎮管社區”治理模式創新分析和路徑選擇——以顧村大型居住社區“新家園”為例

劉 濤

（杭州電子科技大學，浙江 杭州 310018）

大型居住社區是保障性安居和改善民生的一項重大工程，是十八屆中央委員會第三次全體會議研究和通過的全面深化改革的若干重大問題之一。[1]在快速的城市化進程中，中共上海市委、市人民政府深化改革，大力發展大型居住社區，為保障和改善民生做了大量工作。2009年，上海啟動了第一批15個大型居住社區，主要分布在寶山顧村、嘉定江橋、松江泗涇、閔行浦江、原南匯周康航、浦東曹路和三林、青浦華新等地。[2]

顧村的新家園社區是上海六大保障性住房基地之一，是上海市首個建成并交付使用的大型居住社區。2012年運行以來，新家園已入住居民10 763戶、2.7萬余人，大部分是來自楊浦、閘北、虹口、普陀等中心城區的動遷戶及經濟適用房用戶。顧村的新家園社區是在顧村鎮域內的城市化社區，顧村鎮政府是管理主體，是由原本是“農村的”鎮政府管理的“城市的”大型居住社區，是典型的“鎮管社區”。[3-4]

“鎮管社區”的概念在學界一直沒有明確的定義。從“鎮管社區”的發展歷史和現狀來看，“鎮管社區”是具有農村性質的鎮來管理具有城市特質的大型社區。換言之，在鎮建制現有的行政架構下，對鎮域內的城市化社區，采用有別于傳統農村管理方法，實施與城市社區相匹配的新型社會治理模式，在行政管理架構、公共服務手段、財政支持、社區自治和公共治理等方面形成配套，共同構建和諧社區。[5]

一、顧村新家園“鎮管社區”在創新管理過程中遇到的問題

顧村新家園作為上海市第一個投入使用的大型居住社區，是上海六大保障性住房基地之一。[6]同時也是“鎮管社區”的創新試點，在2012年正式開始運行以來，新家園在顧村鎮政府的領導下，深入改革，不斷創新，開創社區治理新格局和新模式，在短時間內取得了較大的成績。但是，新家園社區在“鎮管社區”的探索、實踐和創新的過程中，遇到了較多的問題。概括來說，主要包含以下六方面的問題。

（一）社區規劃問題

新家園社區在規劃之初，原本是基本農業保護區，并在市郊，沒有完善的基礎配套設施，社區規劃認識不足，導致大量導入人口入住社區后，導致周邊的交通、醫院、學校和商業配套公共服務配套設施無法滿足居民的需求。

1.社區規劃信息公開問題。社區規劃不公開和不透明，導致民眾產生不滿的情緒。在新家園的規劃建設過程中，導入的民眾無法詳細了解政府關于社區建設的政策和流程，整個過程對于民眾來說不夠公開和不夠透明，民眾只是簡單知道要搬到哪里，自己能夠住多大面積的房子，但是沒有途徑了解到整個社區的規劃、社區的配套和社區發展的詳細規劃信息。

2.規劃過程中利益不平衡問題。新家園社區是上海市政府的保障性民生工程，在社區規劃建設過程中，沒有注重導入區和導出區的利益協調問題，如導出區的相關配套資金因轉移到導入區，但是資金卻不到位，導致兩者的利益不協調，應該在規劃時詳細規定二者的利益協調問題。另外，拆遷導致的當地企業和當地居民就業問題。新家園社區的建設需要大面積的土地，從而使當地的一些企業失去了原來的土地資源，當地農民失去了就業機會。

（二）配套基礎設施問題

1.配套基礎設施不同步問題。新家園是以“大集團對口大基地”為模式的保障性住房民生項目，基地原址為農田保護區，基礎設施建設基本是從零開始，白手起家，面廣量大，周期長。新家園社區處于“邊建設、邊配套、邊入住、邊管理”，前期入住居民的日常生活受到了一定程度上的影響。現行使用的標準與規劃上的配套設施的設計標準有一定的落差，同時，基礎設施配套建設跟不上保障房建設計劃，與社區居民的期望仍有距離。

2.交通問題。軌道交通7號線已經南北貫穿新家園社區，部分公交已經開通和延伸，但是仍然不能滿足社區居民的多元化需求。從社區到地鐵口的短途公交車的缺失，居民經常會坐地鐵口的摩的，有一定的安全隱患；另外，社區到區中心、中心區域和商業中心的公交車較少，并且公交車的間隔時間較長，為社區居民出行帶來一定的不方便。

3.商業配套問題。由于大量人口集中導入，新家園社區周邊的商業配套形成真空，培養商業配套需要一個過程，各種商業配套跟不上。但是現在的問題是，大量的人口已經導入，居民的“柴米油鹽醬醋茶”開門七件事則無法高質量地滿足，更談不上居民生活質量的保障。如新家園社區附近的飯店很少，甚至走很久都沒有一家餐廳，中高檔的便利店和餐廳更是少見，大型購物商場更是缺失。

（三）配套公共服務問題

1.教育問題。新家園幼兒園在2012年9月已經開始招生；雖然新家園社區的幼兒園已經投入使用，但是相配套的小學和中學都還未投入建設和使用，針對入戶時間和報名時間不一致的問題，社區居委聯合服務中心做好統計工作，同時安排分流至周邊學校的方式安置學生上學，方便學生就近就學。造成孩子們上下學的不便，增加了家長們的負擔，給社區居民造成了較大的心理影響，影響到家長的情緒。

2.就醫問題。新家園已有社區衛生服務站和衛生服務中心，但是沒有較大規模的藥房和較小規模的藥店，給社區居民購買非處方藥帶來較大不便。社區衛生服務站在新家園社區聯合服務中心二樓，這給一些年齡大，腿腳不靈便的老年人及殘障人士帶來不便。

3.就業和社會保障問題。新家園多數居民屬于中低收入群體，大部分居民沒有專業技能，屬于就業的弱勢群體，社區附近的現有產業結構又很難滿足大規模導入人群的就業需求；另外，新家園社區遠離市區，路途遠，交通花費時間較多，就業信息來源少，這給需要找工作的居民帶來一些困難。據統計，社區內孤寡老人、獨居老人、失業人員和困難人員等弱勢群體人員占入住人員的10%左右，解決這部分人的就業和社會保障問題，壓力較大。

（四）資金缺口問題

1.資金缺口大，資金保障機制不完善。新家園社區的建設和維護資金缺口較大，資金保障長效機制還不健全，隨著導入人口的快速增加，鎮里對新家園社區投入的財力越來越多，財政壓力越來越大，造成了“小馬拉大車”的局面。此外資金不能按時到位，拖欠時間過長。

2.公共配套建設資金缺口大。新家園社區的公共建設配套設施開辦裝修費用和全年日常運行費用較多，而一次性橫向財力結算資金卻較少，公共配套建設資金缺口較大，給公共配套建設帶來一定難度。

3.商業配套資金缺口大。由于新家園社區本身的特殊性，需要運用行政的手段對商業配套進行干預，造成了鎮財政壓力較大。如在推進商業配套建設時，需要鎮政府獨自承擔所有商業建設，這給鎮政府帶來較大的資金壓力。

（五）社區綜合治理能力問題

1.多方管理職能部門的協調問題。“鎮管社區”本身就是新事物、新的挑戰，新家園社區的機構設置、管理權限、工作職能都不明確和統一。上海市、寶山區和顧村鎮的各個職能部門如何去合作和協調，成為新家園社區綜合治理的軟肋。新家園社區是社會的縮影，在社區中有多方的問題，需要管理職能部門進行協調。如房管、市政、公安、城管、工商、社保、民政、民宗、稅務、老齡委、教育、人保、人口、司法、體育、衛生、文廣、殘聯、文明辦、綜合辦等部門，這么多部門，如何協調？如何溝通？更好地合作服務與新家園社區，這是政府各職能部門面臨的現實問題。

2.社區管理隊伍建設問題。新家園社區的工作人員相關待遇保障有待提高。如新家園社區聯合服務中心的工作人員中只有社區聯合服務中心主任一個人有編制，其他工作人員都沒有編制。沒有編制的工作人員的定位問題，是國家正式工作人員，還是臨時工作人員？相比較上海其它地區的工資水平，社區工作人員的薪酬和福利處于較低的水平，工作人員的薪酬和福利保障有待提高。由于編制問題，薪酬待遇問題，這些問題導致社區管理崗位沒有吸引力，不能吸引優秀的專業化、年輕化的人才，導致社區管理人員的素質和數量都有待提高。

3.社區的綜合治理問題。新家園社區隨著導入人口數量不斷增多，人口結構復雜，不穩定因素相應增多，而社區的綜合治理能力還需不斷提高。如工作人員遇到一些棘手的問題：部分居民在裝修是把承重墻拆除，還有些居民破墻開店，進行違法經營，甚至還有居民養殖牲畜的現象，還有物業管理問題成為難點，物業費收繳率不高，導致社區垃圾清理困難，造成物業服務管理困難。還有亂貼小廣告以及社區安保問題等等。在短時間內遇到較多問題，社區工作人員所負荷的壓力較重，社區的綜合治理能力與現實需要之間存在著一定的差距。

4.社區共治和自治的問題。新家園社區的社區共治和自治剛剛起步，仍有較多的問題，需進一步創新。現在新家園社區只有社區聯合服務中心和居委會的共治平臺，社區共治體制和機構有待完善；共治信息平臺的缺失，社區居民的問題無法及時與管理工作人員進行溝通，造成信息不通暢；自治的創新和專業化問題；如個別居民的自身管理水平有待提高，亂丟垃圾和不文明現象；志愿者服務團隊的專業化水平有待提高，新家園社區的志愿者服務團隊的主要成員年齡偏大，年輕人的數量較少，另外志愿者團隊的專業化水平較低和規范化管理的缺失。

（六）社區居民的多元性和文化休克問題

1.導入人口呈現多元化的特征，其社會結構較為復雜。新家園社區是以保障性住房為主，是政府的民生工程。新家園社區居民來自上海各個地方，導入的人口有60%左右的居民來自楊浦、閘北、虹口、普陀、靜安、黃埔等中心城區的動遷戶，及36%左右的居民是經濟適用房用戶，另外還有4%左右的居民為本鎮動遷戶。社區居民有來自城市的居民，也有來自農村的居民，也有經濟較為困難的居民，人口具有多元化的特點。新家園社區居民大都是中低收入群體，并且居民人群以中老年為主，社會結構較為復雜。

2.舊有的社會網絡被打破，新的社會網絡還沒有建立。新家園社區居民從導出區到環境全新的導入區，熟悉的和信任的“熟人社會”[7]消失了，而呈現在大家面前的是陌生的和懷疑的“陌生人社會”，原來社會關系網絡被打破，而真正新的社會關系網絡還沒有建立起來，人們還處于相互熟悉的過程，這種熟悉過程需要時間來慢慢培養。

3.造成文化休克。新家園社區居民人口呈現了多元化，社會結構較為復雜，舊有的社會結構被打破，而新的社會結構還沒有建立，社區處于一個“陌生人社會”的狀態，加上新的環境，基礎配套設施的不完善，社區文化生活建設的滯后，社區居民的文化習俗的不同，失去了長時間以來的交際圈，造成了社區內人與人的情感交流和人際交往的不通暢，在文化融合過程中，會造成“文化休克”現象，甚至會導致文化沖突，一定程度上加大社會風險和社會矛盾發生的概率，從而影響構建和諧社區和建設新家園。

二、顧村“鎮管社區”馨家園社區治理創新的路徑選擇

在新家園投入使用的較短時間內，各級政府和職能部門做了大量的工作，創新“鎮管社區”治理模式，同時在“鎮管社區”治理過程中也遇到了諸多問題，針對以上問題，通過在新家園社區的長時間的調研，聽取了政府、市場和社會相關人員的意見后，從實際出發，提出以下有針對性和可操作性的對策建議，更好地創新社區治理，構建和諧社會。概括起來，主要包括政府、市場和社會三個層面。

（一）政府層面

1.規劃建設方面

首先，從科學規劃開始。根據考慮“鎮管社區”的特點，政府要通盤考慮，從整體上進行把握，提高規劃建設的新認識，考慮到配套基礎建設和配套公共服務設施建設，深化和完善各類相關規劃，探索“鎮管社區”科學規劃。不但要考慮到社區的選擇、樓盤、交通、就醫、就學和購物等問題，還要考慮到社區內精細化的規劃，如道路、車庫、社區安保和文化體育活動場地等問題，如這些問題沒有考慮到，社區建設好后，再進行規劃設計的概率就非常之小。因結合“鎮管社區”的實際情況和社會需求，從規劃理論出發，結合建設實踐和運行機制，進行科學的和前瞻性的規劃。[8]

其次，在規劃過程中公開信息。在“鎮管社區”規劃過程中，面向社會，及時公開相關信息，讓導入區和導出區的民眾對自己切身關心的問題有認識。在公開信息后，要有與公眾互動，對于公眾提出的相關問題和建議要及時解決，讓老百姓參與其中，這樣的話，老百姓會感受到公平，得到政府的尊重，在拆遷和動遷的過程中，老百姓的積極性會大大提高，從而減低了社會風險。

最后，平衡好各方的利益。在規劃中，不僅要考慮到導出群體的利益，讓他們有房子可以居住，而且要保證導入地區的當地居民的利益，對于征收的土地要給予合理的補償，并對他們的就業問題進行一定的政策支持，不能讓他們在失去土地的同時，再失去他們的工作。對于導入地區當地企業的拆遷問題，企業的拆遷不但對于企業是一種損失，而且對當地居民的就業也產生一定的沖擊。所以在“鎮管社區”規劃過程中，一定要平衡好各方的利益。

2.配套設施方面

首先，配套基礎設施。解決交通問題，在軌道交通7號線的基礎上，增加公交線路，提高公交線網的調整力度，增加早晚高峰公交，增加到市中心的公交班次，減少公交的間隔時間。解決商業配套，通過政府購買和再次招商的形式，引進服務于老百姓切身需求的購物問題和飲食問題。解決社區綠化問題，管理部門聯合物業對社區的綠化進行修整，加強養護工作，滿足社區居民的多元化需求。解決手機信號問題，聯系移動通信公司，加強社區周圍的信號問題，解決居民的手機信號問題。

其次，配套公共服務設施。解決居民的就學問題，建設九年一貫制學校和相關技術學校，盡量早開工，并積極做好學校的教師招聘工作、校舍裝修工作、相關設備配套工作。解決就醫問題，招聘高水平的衛生技術人員來社區衛生站工作，切實為“鎮管社區”居民服務，同時建設綜合性醫院，歡迎人口導出區進行對口支援。解決文化服務和體育娛樂問題，建設文化活動中心和體育娛樂的場所，開展形式多元的文化體育活動，促進居民間的文化交流與整合，滿足不同年齡階段和不同背景的居民盡快融入新的社區環境中。

最后，資金配套問題。解決資金保障機制不完善的問題，“小馬拉大車”是“鎮管社區”資金機制的特點，要根據社區建設的規劃設計和實際情況，上海市和區政府制定資金配套保障機制，解決鎮政府財政壓力。解決公共配套建設資金，根據社區規劃，要與鎮政府一次性結算清楚橫向財力結算資金。解決商業配套資金，根據“鎮管社區”的保障性特點和商業配套的實際情況，上海市政府應投入傾斜性配套資金。解決物業配套資金，上海市政府因通過補貼物業的方式來解決。

3.綜合治理能力

首先，多個職能部門的定位和協調。上海市政府、區政府和鎮政府之間應進行統一部署協調，對多個職能部門進行定位，完善“鎮管社區”治理。政府以“鎮管社區”營運管理工作聯席會議為平臺，協調各個職能部門，加強各部門之間的溝通，掌握社區居民的實際困難，第一時間內解決居民的問題。整合條塊管理資源，為社區居民集中辦理各種手續，減少辦理時間。整合治理力量，集中開展破壞承重墻和破墻開店的違法行為。

其次，社區管理隊伍建設。社區管理工作人員的身份問題，從“無身份”的狀況轉變為有身份、有名分，納入到國家事業單位編制或通過考試納入國家公務員編制。提高薪酬和福利，“鎮管社區”管理工作人員的工資水平達到一定水平，設立底線，如稅后不得低于三千元等等。通過提高薪酬和福利來吸引高素質的專業管理人才，如招聘大學畢業生，加速提高社區管理工作人員隊伍的整體素質。通過教育培訓、交流培訓和掛職鍛煉的方式來提高社區管理工作人員的管理水平。

最后，社區治理能力。社區治理機構的創新，在區政府和鎮政府的牽頭下，搭建“區——鎮——社區聯合服務中心——居委會”四級社區治理組織架構，創新社區治理模式，開展社區各項治理工作，及時解決社區居民的困難。創建以“民警——城管——居委會”三級社區治安組織架構，解決社區的安全問題。成立“樓長——塊長——居委會”三級社區自治制度，廣泛收集居民的問題和意見，及時解決居民的問題。

（二）市場層面

1.商業方面

首先，日常的購物。新家園已經有了標準化的菜場——翼家菜場，從市場層面來說，應該在蔬菜品種和質量上下功夫，給社區居民更多更好的選擇。引進便利店，現在新家園社區附近便利店非常少，給社區居民日常生活帶來較多不便。大型超市的缺失，通過政府的牽頭，能夠引進沃爾瑪等大型知名超市，滿足社區居民購物的基本需求。引進連鎖的藥房，有了藥房后，居民在日常生活中可以自由購買一些藥品，最好這些藥房能夠提供社保服務。

其次，大型商業圈。新家園附近缺失大型成熟的商業圈，這是需要一定時間來培育和培養的，政府管理部門應通過傾斜性政策引進大型商業綜合體，形成商業圈，滿足社區居民更高層次的消費需求。政府可以回購一些商業綜合體，然后把這些商業綜合體進行分包經營，這樣的話，不但滿足了社區居民的消費需求，政府收回投資也有保證。

最后，金融服務。解決新家園社區在金融服務等方面的問題，政府應牽頭，通過統一安排，引進各大商業銀行進駐新家園，為社區居民提供多樣的金融服務。如引進中國銀行、中國郵政儲蓄、中國工商銀行、中國建設銀行、交通銀行等，要滿足居民基本需求。提供ATM機，方便社區居民取款。另外，提供社區居民的高層次的金融服務，如網上交易、購買金融產品等等。

2.就業機會的提供

政府聯合企業提供各種就業培訓。新家園居民以中低收入群體為主，政府牽頭，聯合各種企業，為居民舉行各種免費技能培訓，然后頒發技能證書，如居民的技能達到企業的要求，可直接進入企業或推薦給其它相關企業，如技能有待提高，可以重新參與免費技能培訓，直到掌握一門技能為止。

（三）社會層面

1.創新共治和自治機制

首先，完善“鎮管社區”共治機制。通過社區黨建聯建機制，建立“鎮管社區”共治聯合會，提高社區活動平臺，健全政府購買社會組織服務，培育開展社區組織公益項目，鼓勵社會力量創辦文體保健、社區服務、社區維權、養老助殘、教育培訓等公益性社會組織。

其次，完善社區居民自治機制。新家園社區已經建立社區居民自治機制和機構，進一步完善和精細化社區居民自治機制，讓老百姓自己的服務機構做到真正地為民眾服務，服務民眾所需，反映民眾的心聲。搭建自治平臺，不斷拓展自治渠道。

2.志愿者組織的專業化和規范化

首先，專業化和規范化。志愿者組織要得到大家的認可，專業化和規范化是關鍵。明確志愿者組織的使命，厘清志愿者組織與政府、企業和社會的關系，整合社會資源；完善志愿者組織內部結構，建立系統的評估體系，優化完善志愿者組織的功能；完善志愿者組織的人力資源體制，保障志愿者組織隊伍的完整性和穩定性；規范志愿者組織的人事和財務體系，公開志愿者組織的各項人事和財務狀況，贏得社會的信任。

其次，吸引年輕人的加入。新家園現在的志愿者組織的成員絕大部分是中老年人，缺少具有活力和精力的年輕人。志愿者組織通過多樣化的宣傳，動員社區年輕人，吸引具有專業技能的年輕人，為志愿者組織注入新鮮的血液，為志愿者組織的未來夯實基礎。

3.居民本身的自我調適，積極融入新的環境

首先，加強自我修養。新家園社區具有多元的人口和復雜的社會結構，具有不同的文化習俗，容易造成文化沖突和文化休克，社區居民應從自身做起，加強自我修養，以平和的心態來與社區居民相處，多體諒和關心他人，人人為我，我為人人，從我做起，形成良好的社區精神。

其次，社區管理部門和志愿者組織通過各種方式，幫助居民積極融入新的環境，把“陌生人社會”變成“熟人社會”。社區管理部門和志愿者組織通過各種文體活動或其它活動，創造社區居民相互認識交流的平臺，通過文化交流，體育活動和集體活動，加強社區居民相互之間的信任，加強社區的文化認同，重新建立社會關系和社會網絡，從“陌生人社會”變為“熟人社會”。[9]

三、結語

“鎮管社區”是具有“農村特點”的鎮政府來管理具有“城市特點”的大型居住社區。“鎮管社區”即不同于城市中傳統的街道居委會的管理體制，也有別于農村中傳統的鄉鎮村管理體制，是快速城市化過程中出現的特定社會治理模式，是突變式的城市化社區。隨著改革開放的深入，“鎮管社區”的形式、管理體制和特征不斷變化，“鎮管社區”治理模式不是一種固化的模式，隨著城市的不斷發展，社會治理的創新，“鎮管社區”模式會不斷地發展和創新。

在市、區、鎮各級政府的領導下，創新“鎮管社區”治理模式，不斷提高市場的綜合實力，提高居民自身的水平，完善社區共治和自治平臺，打造和諧社區，推動社區從“陌生人的社會”到“熟人的社會”，從“移居”到“宜居”，創建更美麗的家園，居民更幸福，社區更和諧，社會更美好。

[1]新華社.中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].[2013-11-12].中國共產黨新聞網.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1112/c64094-23519137.html.

[2]欒曉娜，謝婧.上海將建15個大型居住社區[EB/OL].[2009-06-13].新民網：http：//news.xinmin.cn/rollnews/2009/06/13/2089825.html.

[3]寶山區政府.寶山區社區工作匯編（打印稿）[Z].內部資料.

[4]李友梅.浦東新區城市化過程中的農民問題研究——以嚴橋鎮及其管理的社區為案例[J].上海大學學報：社會科學版，1999（3）.

[5]俞曉波.快速城市化進程中的“鎮管社區”模式研究——基于浦東的實踐[J].中國行政管理，2012（8）.

[6]中共寶山區顧村鎮委員會、寶山區顧村鎮政府.新家園社區工作調研匯編（打印稿）[Z].內部資料.

[7]費孝通.鄉土中國[M].南京：江蘇文藝出版社，2007.

[8]上海市住宅建設發展中心，上海市郊區經濟促進會課題組.大型居住社區建設管理對策研究[J].上海農村經濟，2012（8）.

[9]李蓉蓉.城市居民社區政治效能感與社區自治[J].中國行政管理，2013（3）.