構建社會組織與社區居委會的長效合作機制

摘要：推進社區治理現代化需要社會組織與社區居委會的全面良性互動與深度合作。從現實情況看，總體上處在由一般松散型合作向深度合作過渡階段，尚未達到理想狀態。原因在于：國家政策層面缺少常態化的合作機制導向，在頂層設計上存在先天不足。社區與社會組織缺乏動力以及街道辦事處沒有搭建好雙方合作的平臺。解決的辦法：一是搞好頂層制度設計；二是社區居委會與社會組織都要具有開放、尊重、包容、合作意識和內生動力；三是街道辦事處通過公益創投等形式為社會組織與社區居委會合作搭建平臺。

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0038-04

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.03.007

收稿日期：2015-01-20

基金項目：山東省社科基金。

作者簡介：王義（1966-），男，中共青島市委黨校科研部副主任、教授。

在中國城市社區，社會組織和社區居民委員會（簡稱居委會）是社區建設與發展離不開的兩個極為重要的社會組織，二者角色和功能存在明顯差異。在現代社區治理模式建構中，如何將兩類不同社會組織有機整合，實現同頻共振和效能疊加，是我們必須面對的重要課題，本文對此做初步探索。

一、構建社會組織與社區居委會長效合作機制的重要性

（一）提升社區服務水平的必然要求。隨著我國全面深化改革和全面建成小康社會的步伐加快，社區居民的需求越來越多元化，而且由一般的物質性需求向精神需求轉化。社區居民需求的新變化要求社區提供更高水平的服務。這給社區居委會提出了挑戰，作為社區居民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，社區居委會人手少、專業化水平不高，資源有限，難以滿足居民急劇增長的各種需求，迫切需要社會組織的幫助，以彌補自身的缺陷和不足。對社會組織來說，服務社區居民是其天然的使命和責任。與社區居委會相比，社會組織尤其是那些草根型社會組織具有數量眾多、種類齊全、專業性較強的特點和優勢。其不足在于：沒有社區居委會與居民聯系廣泛，居民對社會組織的信任度遠遠不如社區居委會。社會組織扎根社區，為社區居民提供服務，需要社區居委會的支持、配合，比如由其提供場地、活動空間、入戶調查、組織人員等各項基礎性工作。可以說，在社區服務層面上，社會組織與社區居委會形成了誰也離不開誰的緊密合作關系，雙方的優勢互補可以極大地提升整個社區為民服務水平。

（二）社區治理轉型發展的需要。由社區建設到社區發展是未來我國社區建設的基本方向。社區發展與社區建設的不同之處在于：前者更強調多元合作機制的構建，強調社會力量和市場力量的有效利用。經過15年的發展，我國社區建設已經走到了十字路口，自上而下的行政化強力推進模式弱化了社區本質屬性，社區公共性沒有得到充分體現。由社區建設向社區發展轉型勢在必行。社區發展需要用治理的理念構建多元合作模式。一方面，社區居委會處理好與其他組織的關系，專心于居民自治事務，另一方面，社會組織在社區居委會的支持下，提供社區居民需要的專業化服務，二者相得益彰，共同構建我國城市社區內涵式發展之路。

（三）社會組織培育成長的需要。社會組織，特別是草根性社會組織與社區就如同魚和水的關系，離開水，魚無法生存。草根型社會組織通過在社區作公益項目而將觸角滲入到社區之中，獲得了造血功能，為其成長發展創造了極為重要的條件。同時，通過與社區居委會合作，積極參與社區事務，社會組織獲得了積聚社會資本的平臺，可以不斷壯大自身實力，優化治理結構，實現治理水平全面升級。

二、實踐進展及存在的主要問題

我國社區建設與社會組織培育發展并不同步。社區建設起步于上個世紀80年代初期，發生在中國改革由農村向城市轉移的歷史背景下。傳統單位制逐步解體，政府企業將自身承擔的社會服務職能逐步剝離，社會成員由單位人走向社會人，加上大量農村富余勞動力無序地流向城市，使城市社區內在價值凸現。1986年，國家民政部部要求在城市中開展社區服務，“從而將社區概念引入城市管理” ［1］1989年12月26日，《中華人民共和國城市居民委員會法》（1990年1月1日生效）頒布。該法規定了居民委員會的組織性質、人口規模、機構設置、職責任務、組織形式、產生方式、工作經費和成員補貼來源等，標志著新的居委會制度正式確立。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》（中辦發〔2000〕23號）后，為配合社區建設的全面推進，各地按照便于居民自治、便于整合資源、便于服務居民等原則，對原來規模比較小的居民委員會、家委員會以及城鄉結合部的村民委員會等進行了科學合理地調整、劃分或改造，建立了新型社區居民委員會 ［2］。此舉進一步奠定了社區居委會在社區建設中的重要地位。隨后，我國社區建設快速推進，江漢模式、沈陽模式、青島模式等相繼涌現。相比較而言，社會組織以合法身份參與社區治理就比較滯后，八年以后，即1998年10月25日，《中華人民共和國社會團體登記管理條例》和《中華人民共和國民辦非企業單位登記》發布，國家賦予了社團和民非這兩類社會組織合法性地位。社團和民非這兩類社會組織（當時被稱為民間組織）進入發展的快車道，一些社會組織以多種方式介入社區建設。2006年《國務院關于加強和改進社區服務工作意見》提出“要充分發揮政府、社區居委會、民間組織、駐區單位、企業及居民個人在社會服務中作用”，要求“培育社區服務民間組織”，民間組織正式成為社區服務的重要主體之一。以此為開端，社會組織參與社區服務的廣度和深度得到有效拓展，與社區居委會互動頻率和范圍都發生了重大變化。一些草根型社區社會組織也日益活躍，開展了鄰里互助、四點半課堂、青少年夏令營等各種服務活動。正是在這一時期，全國各地積極探索社會組織參與社區建設的路徑和方法，上海、深圳、廣州、杭州、南京等城市走在全國前面，創造出了很多新的經驗和模式。2011年，《國務院辦公廳關于印發社區服務體系建設規劃2011-2015年》，2013年《民政部、財政部關于加快推進社區社會工作服務的意見》民發（2013）178號發布，標志著我國社會組織參與社區服務進入新的歷史發展階段。

依據社會組織與社區居委會合作的范圍、程度為標準，社會組織與社區居委會合作有三個層次，或者說經歷了三個歷史階段：

第一階段：松散型合作。這是雙方合作的最初級水平。起因是社會轉型過程中，社區服務需求急劇增加，居民要求日益多樣化。社區居委會單憑自身力量難以滿足。一些社會組織開始小規模地嘗試性進入社區，在養老、助殘、青少年服務、流動人口管理、特殊群體服務等方面發揮作用。社區居委會為其提供基本條件，如辦公與活動場所、人員信息提供、入戶調研等。這種合作的主要特點有四：一是雙方合作的范圍和層次有限，往往集中于某個或某幾個重要領域；二是非制度化的保障方式，人際關系起了很大作用。三是不可持續性。往往是一個項目結束以后，社會組織就撤離社區，雙方的合作關系即告結束。四是雙方合作主動權在居委會手中，合作走多遠往往取決于社區居委會的態度，社會組織從屬角色較為明顯。

第二階段：緊密型合作。與第一階段所不同的是，社會組織發揮的作用日益突出，社區居委會與社會組織緊密互動，雙方形成良性互動關系，有些社會組織因為提供的服務深受居民歡迎，并得到居委會的高度認同，從而在社區扎根，與社區形成較為互補的共同體。在政府支持下，社會組織提供的專業化化具有較長的周期與可持續性。社區居委會開始將社會組織納入社區治理體系之中，在特定領域雙方形成緊密合作關系。社區居委會主動為社會組織提供一切便利條件，社會組織主動為社區居委會分擔解憂。像南京的“三社聯動”模式、青島新苑社區的社區協調理事會等都屬于深度合作的典型。

第三階段：全面型合作。社會化組織全面融入社區，社會組織不僅是社區居委會的合作伙伴，而且成為社區營造的主力軍，在彌補社區公共性缺失方面發揮了重要重要。另一方面，社會組織也具有與居委會平等地位，有的社會組織不僅具有與社區居委會談判對話的資格，而且社會組織成為社區居委會考核的重要主體之一，社區居委會對社會組織依賴度在不斷提升。社會組織不僅提供專業化服務，而且參與社治區決策等社區治理的重要環節和過程，社區治理的多元機制逐步形成。

這三個階段比較真實反映了我國社會組織與社區居委會合作的發展歷程。從全國范圍看，各地發展很不均衡，有的已經進入第三階段，有的還徘徊在第一階段。總體而言，我國社會組織與社區合作尚處在由第一個階段向第二個階段過渡階段，能夠達到第三個層次的鳳毛麟角。之所以出現這樣的結果，原因是多方面的。

首先，國家政策層面缺少常態化的合作機制導向，頂層設計上存在先天不足。就理論而言，社會組織融入社區不僅有利于社會組織成長，而且對于建立現代社區治理模式具有重大意義。但要達到這個效果，政府的大力推動為必要條件，通過強制性制度變遷，促進社會組織與社區居委會的良性互動。我國地方各級政府雖然做了積極探索，但整個國家層面的制度設計沒有及時跟上實踐發展需求。一方面，向社會組織購買服務的制度規范長期缺失，僅僅停留在在地方分散化探索階段，整個國家缺乏統一的制度規定性，社會組織缺少輸血造血功能，在專業人才短缺以及經費不足等因素制約下，社會組織扎根社區有心無力；另一方面，被各界所詬病的社區行政化傾向沒有找到根本性的解決辦法，有的地方雖然搞了一些改革，如設立三個中心、居站分社或者街道與居委會組織結構與功能變革，但依然沒有徹底解決居委會的自治功能歸位問題，社區居委會與社會組織合作缺少強有力的體制機制保障。直到2013年，國家才提出建立社區、社會組織、社工專業人才聯動機制，并陸續出臺了一些配套政策。

其次，社區居委會與社會組織合作行動的動力不足。從社區居委會看，存在三怕，一是怕麻煩，不如自己干省事；二是怕出事擔責任；三是怕利益受損。如有的社區居委會主任聲稱，如果服務都交給社會組織，要居委會干什么？有的社區居委會對社會組織信任度不高，認為社會組織“無利不起早”，到社區為居民服務存在牟利的嫌疑。同樣，社會組織對社區居委會也有顧慮，比如，有的社會組織領導認為社區居委會是帶有行政化色彩的準政府組織，打交害怕遇到“玻璃門”和“彈簧門”，擔心增加運營成本。有的社會組織干脆拋開社區居委會獨自行事，直接聯系居民或者服務對象；有的社會組織不與社區居委會領導進行細致的溝通，一味借助街道或者上級部門領導干預，直接給社區居委會下指示，要求給其提供各種便利條件，引發社區居委會反感，影響雙方合作。

最后，街道辦事處沒有搭建好合作平臺。街道辦事處作為區政府派出機構，如果不能為社區與社會組織合作建立有效平臺，那么，社區居委會與社會組織合作很難開展。這是因為社區資源非常有限，如果沒有政府的財力、物力、人力、信息資源的投入，社區居委會難以為社會組織提供可持續合作的物質條件。社會組織離開政府支持，也往往成為無根之蓬，不能很快融入社區。所以，街道辦事處搭建平臺，社區居委會與社會組織共同唱戲，是實現二者合作共贏的基本前提。現實情況是，街道辦事處除了擔負招商引資發展經濟的繁重任務，還要應付來自區市各個部門交辦的各種任務，無法投入更多的資源和精力去推動社區與社會組織深度融合。

三、構建長效合作機制的對策

隨著黨的十八屆三中全會國家治理現代化目標的提出，社區治理現代化作為社會治理現代化的基礎性工程地位愈益突出，“社會治理的重心必須落到城鄉社區”， ［3］社區治理轉型成為國家整體戰略的有機組成部分。這就要求社區居委會與社會組織不斷拓展合作的空間和范圍，提升合作績效，構建立體的網絡化的社區服務與社區治理體系和長效機制。

（一）國家要做好頂層制度設計。主要包括：推動社區組織居委會去行政化改革；督促地方政府抓緊落實政府購買社會服務的有關政策和規定；制定和出臺社區治理現代化的指標體系，引導社區居委會與社會組織競相合作；鼓勵社會組織負責人競選社區居委會的領導；鼓勵社區建立以社區黨組織為核心的具有高度包容性和開放型的治理結構；大力推進現代社會組織體制建設，全面提升社會組織治理與服務水平；積極落實社工人才隊伍建設規劃；及時總結地方政府實踐經驗，上升為政策、法律，使之具有普遍指導意義和推廣價值，等等。

（二）社區居委會要轉變觀念，積極開放社區資源，善于借助社會組織的力量去解決面對的各種難題。社區居委會要主動接納而不是排斥社會組織，將社會組織作為正能量對待，努力激發社會組織活力，使之更好地本社區居民提供公益服務。社區居委會必須樹立大社區的概念，不能糾纏于自身的局部的小利益，而要從大社區建設格局出發，主動讓渡服務空間給社會組織，為社會組織融入社區創造各種有利條件。社區居委會要在黨委和政府領導下，構建多元的社區治理機制，吸收社會組織參與社區決策和執行、監督的全部過程。

（三）社會組織要有融入社區的意識，將扎根社區作為自身發展和成長的主要途徑。一是根據政府購買社會服務的總體要求，做好調查研究，了解社區需求、社區居民需求，搞好服務項目設計，以服務項目為載體介入社區；二是尊重社區居委會，主動與社區居委會合作，強化溝通協助，多方爭取社區居委會的支持；三是以優質服務贏得社區居民和社區居委會的贊同、認同，為在社區的長期可持續合作奠定基礎。

（四）基層政府要搭建平臺，通過政策激勵和制度設計，引導社會組織與社區居委會構建協商合作長效機制。包括：建立雙向考評機制。目前比較流行的做法是社區居委會對社會組織提供給居民服務提供評價，但后者對前者的評價很少。杭州明德則實現了制度創新，該組織不僅為社區提供服務，而且參與街道對居委會的考核，在總分1000分考核占了400分，比重很大，對推動社區居委會轉變觀念，主動尋求與社會組織合作創造了條件。積極開展公益創投，吸引社會組織參與社區公益服務。簡政放權，為社區居委會減負，減少街道區機關對社區的行政指令；制定和完善社區準入制度，出臺社區服務清單，建立“費隨事走”的機制。