治理體系和治理能力現代化背景下社會組織發展的路徑探究：基于社會資本理論的視角

摘要：從傳統國家管理向現代國家治理體系和治理能力方向轉型，要求從國家單方面支配

社會，過渡到國家和社會的有效互動。治理理論下的國家治理倡導治理主體的多元化，其中社會組織參與國家治理，可使其發揮重要作用。運用社會資本理論從信任、互惠和網絡關系方面構筑新型政社關系，以此了解社會組織發展中的社會資本整合的困境，探索社會組織發展路徑，完善社會治理體系，提升社會協同治理能力。

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0042-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.008

收稿日期：2014-10-15

一、社會組織參與治理中社會資本的功能分析

“治理”（governance）起源于拉丁文和希臘語系，原意是操縱、引導和控制 ［1］。長期以來它與“統治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中，直到20世紀90年代，西方政治學和經濟學家賦予治理以新的涵義。治理理論的主要創始人之一的羅森瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》中將治理定義“為一系列活動領域里的管理機制，他們雖未得到正式授權，卻能發揮作用。”那么，何為社會組織參與治理呢？在這里，我們首先要區別和治理相關的另一個概念：管理。雖是一字之差，但它們內涵卻相去甚遠。二者的主要區別在以下幾個方面：第一，主體的界定。傳統的管理強調政府作為公共權力唯一合法主體，是行政活動和社會管理的中心；與此相對，治理突出治理主體的多元化。即認為政府不是社會管理活動唯一的合法性來源，各類社會組織如志愿團體、NGO等都可以參與決策和管理。第二，權力運行維度。管理通常是單向的、垂直的、剛性的運作；而治理則是多維度的、復合的、變通的協作。第三，評價標準和產生的效果。傳統管理追求的是行政的高效和政治體系的鞏固，但由于其政策和執行的剛性，有效性難以保證；治理是在各種制度關系中運用權力引導、控制和規范各種社會主體的活動，實現公共利益最大化，從而提高了政府的合法性，激發了社會活力，擴大了民主，增加了有效性。從管理到治理的轉變，不僅僅是概念的更新，更是理念內涵的升級。聯合國全球治理委員會對治理的定義是“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”可以看出，“治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門” ［2］。日益繁瑣的公共事務涉及多方利益相關者的共同利益，政府部門已不能獨善其身，包辦社會也力不從心。對于社會的治理，不僅需要公共部門的積極作為，而且需要社會組織等多元主體共同參與，最終形成彼此信任、資源共享和風險共擔的網絡系統，提高處理公共事務的效率。無疑，談到社會組織參與社會治理最合適的理論恐怕要數社會資本理論了。因為社會治理是一個多方主體共同參與的過程，各方彼此能夠相互信任與合作，從而形成有效的社會網絡，社會資本所討論的就是這樣的社會網絡合作的問題。

對于社會資本的研究熱潮肇始于近現代，社會資本可以看作是社會科學領域的一種新的范式，逐漸被運用到經濟學、社會學和政治學等領域。對于社會資本的研究從上世紀20年代開始已幾近百年。1916年，社區改革倡導者利達·漢尼范在《美國政治社會科學學術年鑒》首次使用社會資本的概念來分析社區參與和社會紐帶的重要性。社會資本當代意義的闡述者首先是法國社會學家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）。1980年，在《社會科學研究》雜志上發表的題為《社會資本隨筆》的短文，明確提出了社會資本的概念，把其理解為“實際或潛在的資源集合，這些資源與擁有相互熟識和認可的、或多或少制度化的關系的持久網絡相聯系。” ［3］詹弗斯·科爾曼（James S.Coleman）是另一位確立社會資本現代意義的社會學家，他認為，“社會資本的定義由功能而來，它不是某種單獨的實體，而是具有各種形式的不同實體；其共同特征有兩個：它們由構成社會結構的各個要素組成，它們為結構內部的個人行動提供便利。” ［4］他同時指出了社會資本的三個特性：社會資本具有不可轉讓性；社會資本的公共物品屬性，如信任、規范、信息網絡等；社會資本與其他形式的資本（主要是貨幣資本和人力資本）地位同等重要。然而真正將社會資本推向學術研究頂峰的是哈佛大學教授羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam），他突出了以“社會”為中心的社會資本的內涵。他認為“在一個繼承了大量社會資本的共同體內，資源的合作更容易出現，這些社會資本包括互惠的規范和公民參與的網絡；這里所說的社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范和網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。” ［5］此外，弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）、亞歷杭德羅·波提斯（Alejandro Portes）、麥克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）、林南（Nan Lin）、邊燕杰等也都針對個人如何利用社會資本進行資源投入與回報進行了論述。

通過以上對社會資本發展的回顧，我們會發現社會組織參與社會治理與社會資本理論之間存在很強的關聯性：首先，社會治理要求國家與社會、公民與國家以及公民與社會之間是相互信任的。傳統管理語境下，國家、社會和公民基本上是處于平行運行的狀態，國家全作為、社會難作為、公民不作為，即使相互之間存在些許的合作也是淺嘗輒止，誰都不敢越雷池一步，這種合作的局部性和滯后性也影響了社會整體的發育和社會資本的積累。因此，只有這三大主體之間秉承合作共贏的態度，以誠對待彼此，社會治理才能事半功倍。這種相互之間的信任就是社會資本理論的基礎。其次，有序的組織參與、互惠的社會規范能夠給予社會組織充分的激勵去參與社會治理。社會資本理論最基本的原則就是互惠原則。互惠是社會資本循環、再生和增值的必經環節。互惠在某種程度上遵循資本法則，也是有投入和產出的。行為主體之間合作程度越高，彼此依賴感就越強，社會資本積累越多。政府與社會組織作為社會行為體，只有精誠合作，互通有無，才能治理有道。最后，社會事務的公共性、復雜性和多變性使得社會運行不能只依賴于政府，各種社會組織都應參與其中，社會組織參與治理可以增加社會資本的存量。

二、社會組織參與治理中整合社會資本的困境

社會資本作為一種解釋現代社會運行的新的變量，在社會治理中發揮著重要的關系集成和網絡聯動的作用，培育社會資本可以說是社會治理的一劑良方。社會組織參與治理同樣也面臨著缺失社會資本支撐的問題，而如何對待社會組織同樣關系到社會資本的形成和社會資本總量的積累。具體問題主要表現為以下幾個方面：

（一）社會組織在參與治理過程中較難獲得社會其他主體的認同

1.體現在政府對社會組織的態度上。可以這樣說，改革開放前期，政府與社會組織之間的關系是一種防范性的管理關系，既不鼓勵，也不遏制，政府與社會涇渭分明，就很難形成政府與社會的互動，缺乏社會資本培育的土壤。一方面，政府在行政法規上對社會組織的性質、地位、權利、責任進行了明確規定，包括《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》、《外國商會管理暫行規定》等，其中1998年修改實行的《社會團體登記管理條例》是我國社會組織管理的核心制度，同時它也造就了社會組織“分級登記、雙重管理”的管理體制，成為影響社會組織發展的根本桎梏。一個社會組織要想成立，必須經過相關的業務主管部門批準，再到民政部門登記注冊，這實際上為社會組織戴上了雙重枷鎖。很多組織因找不到政府部門或是具有政府背景的機構掛靠而無法登記，業務主管部門本身審批就很嚴格和繁瑣，民政部門又對上游部門的審批材料要求齊全，社會組織夾在其中苦不堪言。當下我國社會組織存在相當數量的“黑戶”，而這些“黑戶”多數是些草根組織，艱難地在體制外的夾縫中苦苦支撐。未經注冊的山東壽光義工，竟被當地民政局以“非法團體”為由解散，這對公民的愛心無疑是一種打擊。另一方面，還存在一些非正式的制度影響社會組織發育。通常情況下政府及其官員更鼓勵那些致力于濟困助學和公益類的社會組織，而對政治性團體等一些“敏感性團體”則是采取“防”“管”的態度。

2.體現在公民對社會組織的態度上。普通公民對社會組織的認知度、信任度不高，也使社會組織在發展中面臨各種困境 ［6］。這其中既有社會組織本身運作不規范引發的信任危機，例如由于部分社會組織掛靠行政事業單位，人員與行政機構混在一起，主要管理人員由行政機構的人員擔任，導致代行行政職能強制企業加入協會、學會等社團并收取會費，或借用行政權力強制服務并收費或只收費不服務，并且在提供服務過程中，自行設立項目、標準收費或攤派費用，這樣的運作模式必然會將社會組織架空為尋租和謀私利的隱蔽所，加入其中的組織或個人也只會有“身在曹營心在漢”的無奈，深諳其道，也就無從信任。除了社會組織本身問題引發的危機外，當然也有相關突發社會熱點事件引發的信任危機，例如由“郭美美事件”引發的中國紅十字會全民信任危機，不僅有損社會公益，沖擊公益組織的形象和正常運作，也是對社會資本的沖擊。

（二）社會組織參與治理欠缺行動依據和有效激勵

普遍互惠準則可以說是社會資本的試金石。在《獨自打保齡球》一書中，羅伯特·帕特南認為，普遍互惠準則就是，就算我不認識你，就算我得不到絲毫立竿見影的回報，我也會毫不猶豫的幫助你，因為我堅信，你或者其他人在未來我需要幫助的時候，也會給我一回報。邁克爾·泰勒也認為，在一個互惠系統行動的每一個人，通常都兼具兩個特征，可以稱其為短期的利他和長期的利己，二者結合在一起。“一個普遍互惠的社會好比‘恩惠銀行’，人人把對別人的幫助投資出去，好比存入銀行一樣保險，只用等著預期的收益而不必擔心血本無歸。” ［7］而這種普遍的互惠準則既包括正式的法律規范，也包括道德層面的習俗和慣例。政府雖然頒布了社會組織活動相關的法律法規，但在一些特殊領域仍缺乏加強二者資源互通有無的法律和政策法規，如政府信息共享、救災物資的共用方面都沒有政策和制度的支持。一方面，就一般的社會組織而言，尤其是一些草根民間組織，首先在資金支撐方面確實存在困難。“吃飯發工資需要錢；制作宣傳展板需要錢；每次下去宣講，租車拉設備需要錢；到社區里搞活動，吸引群眾參與發些小禮品需要錢……”這是南京一家服務城市中的流動兒童的協作者組織在公益實踐中的隱痛。此外，在掌握信息方面很難與政府部門媲美，信息極度不對稱。但情況卻是，社會組織更接近群眾，更能了解他們的實際情況和實際需要，也更能將其所需及時送達，社會組織經由此構筑的社會資本相當可觀。另一方面，社會資本賴以存在的傳統載體——血緣親情，也在逐漸消逝。像《人民日報》曾刊登的《從熟人社會到陌生人社會》，也從另一個角度反映出社會轉型期，隨著市場化大潮的涌動，從前熟人社會下的普遍互惠正經受著人情冷漠下的自利的考驗。城市化在推倒破舊鄉村的同時，原本血緣親戚、街坊近鄰下的鄉土情結與和諧關系也隨之變為利益糾纏下的各顧其是。這導致人們無論是在親身參與到社會組織中還是在支持社會組織的活動時，都缺乏有效激勵，這種最原始的社會資本積累方式正面臨現代化的嚴峻考驗。

（三）社會組織與其他社會主體難以形成治理合力

林南認為，社會資本是從嵌入于社會網絡的資源中獲得的，它植根于社會網絡和社會關系中。社會資本的網絡包括組織網絡、制度網路和參與網絡，尤其是政府的制度和法律也屬于網絡范疇 ［8］。網絡關系的強弱主要是由各主體的參與和融合的程度決定的。眼下網絡關系的脆弱性的表現：第一，社會組織與政府以及其他主體之間網絡關系的脆弱。不論是歷史的原因還是環境的因素，當下的社會組織與政府等其他主體還未形成有效聯動。第二，現代社會包含種種機遇和危機，社會組織作為政府的補充力量，在政府作用發揮不到位、市場作用發揮不給力的地方可以大有作為。但由于制度、環境等原因，我國社會組織發育不健全，大部分是單兵作戰，個體力量薄弱，作用力分散，專業性也有待提高。第三，公民社會仍處于發育啟蒙時期，公眾參與度不高，而且當前社會處于一種急躁狀態，人心思利，能真正參加志愿組織和公益活動的人還是未形成規模效應，傳統生活下的社會資本逐漸消逝，而新的社會資本源又很難短時間集聚和形成社會效力。密歇很大學組織行為學教授韋恩·貝克曾說，現代社會正在轉向網絡社會這一新的發展階段，而社會資本是衡量個人社會價值的重要指標。筆者認為，社會資本是一種網絡，人既是作為社會的最基本的行為主體，也是作為網絡中的一環，自身的利好轉變也是一項任重而道遠的使命。

三、培育社會資本暢通社會組織參與治理的路徑選擇

社會組織參與國家治理是現代社會發展的必然趨勢，是構建治理體系和治理能力現代化的重要基礎。社會資本理論為社會組織尋求參與治理之路提供了有益的視角，因此，要積極培育社會資本，發掘和重置各種有效資源，為社會組織參與治理助力。

（一）建立互信機制，增強社會組織與其他治理主體的信任

在社會管理制度創新的要求下，重新界定政府與社會組織的權利以及關系邊界，將政府的社會管理和社會組織的志愿服務有機結合，形成官民互動、上下聯動的關系格局。政府首當其沖，最重要的是觀念的轉變，克服本位主義，追求治理體系和治理能力現代化。首先，政府要徹底改變傳統思維下對社會組織的防范心理。政府在進一步承認社會組織社會地位的同時，給予其更多的政策支持，降低準入門檻，對社會組織監管方面由事前審批轉向事中事后監督。其次，政府要優化社會組織發展的制度環境，培育其社會資本發育土壤，既要積極引導，又要規范合理，將政府的政策導向與社會組織的志愿服務結合起來。第三，構建政府與社會組織合作互信關系的評估機制，將其納入到政府部門社會治理體系中。社會組織一方面要規范自身運作，在組織機構、人員配置上做到自主獨立。另一方面也要用事實及時有效應對外界質疑，避免輿論風波造成的信任危機。最后，塑造公民社會的環境和參與精神的公民群體。根據社會資本理論，增進整個社會的社會資本存量，需要社會組織自下而上的配合政府政策。社會組織是公民力量的載體，建立互信機制當然也包括建立公民對社會組織的信任。公民社會的建立是一個漫長而復雜的過程，公民意識的培育也是社會走向文明的必然要求。社會組織的發育壯大過程也是社會資本的膨脹過程，當下對于社會組織而言，要擴大自身的影響力，既要做到自身硬氣，以完善的服務贏得大眾的贊許，也要做好媒體公關，擴大其正面的影響力，避免出現紅十字會事件這樣的悲劇。

（二）完善社會組織參與治理的法規制度和道德規范，建立互惠原則

一方面，要以立法為本，為社會組織參與社會服務提供法律支持，以法律的形式規范政府向社會組織購買公共服務，完善購買方式，吸引更多社會工作機構和社工人才參與。另一方面，政府要盡可能建立有效資源和信息共享機制。社會組織作為體制外力量，與政府在信息方面存在嚴重不對稱。政府應大力支持社會服務、社會福利、公益慈善、養老服務類社會組織發展，并在財政上給予適當補貼；大力鼓勵社區社會組織、經濟類社會組織；限制官辦色彩較濃、直接插手運作的社會組織。在社會信用信息共享方面和資源共享方面構筑官民合作的聯動機制，二者在社會信用信息方面互通有無，政府可以為社會組織提供權威的信息，社會組織也可以協助政府查漏補缺；同時，在資源共享上，可以嘗試建立諸如救災物資等方面的共享機制。一來可以迅速動員社會力量參與抗險救災；二來可以在實際的行動中增進官民信任，培育社會資本。

除了正式制度的約束，互惠應該有內在道德規范的限定，或者說互惠內在地要求有道德的補充。這可以體現為在社會交換中擁有社會資源的一方對缺乏社會資源的一方表現出的仁愛友情。包括對社會組織中人員的激勵問題等非正式制度的構建，比如很多志愿工作者是有固定單位的，當災難來臨，他們不得以離崗救災，耽誤工作，因為救災可能出現司法糾紛，甚至死傷事故。因此，社會在給予社會組織關注的同時，提高志愿組織人員的待遇，建立志愿人員生活補償救濟機制，為社會組織及其人員提供制度和物質保障，培育社會資本，鞏固社會長遠發展。

（三）構筑完備的社會網絡，鞏固堅實的常態化合作關系

一方面要加強官民合作，公私合作，將這種合作關系演化為更高層面上的信任委托關系，拓展社會資本基礎。例如，將各種民間組織納入到政府應急管理體系之中，將以前的官民分治轉變為官民合作，2013年余姚水災，當地政府由于應急反應遲鈍，加之媒體公關缺失，群眾怨聲載道，而一些社會組織像浙江公羊隊等民間組織的積極作為充分凸顯了社會組織在群眾中的威信，從而使得救援能夠有效開展。另一方面要建立政府資源的民間利用機制，政府很多儲備資源在災時有效率的利用，應急倉庫的民間利用等。

社會組織針對自身在資金、人員、信息等的掣肘問題，可以采取“抱團取暖”方法，比如公羊隊在浙江地區的各類民間團體中打造的“長三角應急救援協作伙伴群”，他們之間沒有隸屬關系，真正實現一方有難八方支援。此外，社會資本的培育說到底還是作為個體的人以及作為整體的社會之間的信任關系和公民意識的培育。人作為社會資本網絡中的一環，在網絡的互動中轉變，（下轉第58頁）