社區警務背景下警察權權威基礎的構建

張江偉

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

社區警務背景下警察權權威基礎的構建

張江偉

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

社區警務背景下警察權理論與權威理論結合研究，依據社區警務要求警察與社會公眾密切互動這一客觀事實，提出警察權權威是包括警察在內的社會全體成員所共同維系的這一論點。分析社區警務背景下警察權的屬性，進而據此挖掘警察權權威的三大基礎來源，分別是來源于政治權威的權力基礎，來源于服務社會的價值基礎，來源于法律的實踐基礎。進一步提出社區警務背景下構建開放共享警察權權威的路徑。

社區警務；警察權；權威；基礎

一、社區警務及其在我國的發展

社區警務又稱警務社會化，強調警務工作依靠社會資源，與社會公眾形成伙伴關系，以警察指導下的社區自治為基礎，共同發現和應對違法犯罪等社會問題，要求警務工作更多的得到社會公眾的認可。社區警務扎根于社區，將警務工作視為一種公共服務產品，以服務為導向。社區警務興起于20世紀70年代的歐美國家，目前已經成為世界各國普遍采用的警務發展戰略。其主要特征有警務工作社區化，警民關系伙伴化，警務對策前置化和警察形象柔性化等。

自2002年公安部在杭州召開全國公安派出所會議以后，我國正式全面開展社區警務戰略。為了進一步加強社區警務建設，2002年8月5日公安部、民政部聯合下發《關于加強社區警務建設的意見》，2006年9月公安部下發《關于實施社區和農村警務戰略的決定》。2007年10月，胡錦濤同志更是在中國共產黨第十七次全國代表大會報告中指出：“健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動，改革和加強城鄉社區警務工作，依法防范和打擊違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。”2012年11月，胡錦濤同志在中國共產黨第十八次全國代表大會報告中進一步指出：“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是指出在社會治理上“以網格化管理、社會化服務為方向”。這一系列文件精神和重要論述為我國社區警務戰略實施指明了方向，也啟發了我們對于社區警務戰略背景下的警務變革研究。傳統的警務理論中涉及權威的研究大多主要是針對警察的權威或者警察執法的權威，對警察權的權威研究處于空白，而在社區警務變革的當下對于警察權的權威構建，為構建新型的警察權提供理論認識基礎十分迫切和必要。

二、社區警務背景下警察權屬性和特征的重構

（一）傳統警察權的屬性在社區警務背景下面臨的挑戰。

對于我國警察權屬性的界定，有許多學者在不同的論著當中均對警察權的屬性進行過詳細的論述。有的側重闡述其階級屬性，有的主要闡述其司法屬性和軍事屬性，不一而論。有代表性的是向黨教授認為警察權具有四種屬性：即政治屬性、行政屬性、司法屬性和軍事屬性，以政治屬性為核心、以行政屬性為基礎、以司法屬性為附屬和以軍事屬性為保障[1]。

傳統的警察權屬性界定雖然反映了作為統治階級意志的公權力警察權的特征，但是在社區警務背景下卻沒有涵蓋警察權與社會的互動的新特征。它要求警察權是以暴力為后盾，直接推行國家意志，實現其政治屬性。而社區警務戰略是要求警察權更多的是滿足社會的需求，回應社會的關切，從而以警察的社會價值實現其政治屬性。國家意志與社會需求有著某種程度的天然沖突，因此傳統的警察權屬性界定已經不能適應社區警務潮流下的警務工作要求。

（二）基于社區警務背景下的警察權特征和屬性重構。

認識警察權應當從認識警察開始。羅伯特·雷納認為警察是社會中各種勢力之間關系的調解者，一個“街頭角落的政治家”。赫爾曼認為就其職能的本質而言，警察是自由社會的異端。政治學認為人們把用來維護法律保障國家內部治安的政治工具叫做警察。正是警察，強使人民按照社會要求和人性法則過生活。正是警察有責任關心人民安全，防止人民失蹤，保障人民生活安寧和方便，經常消除人們私欲所造成的工作障礙。警察自己遵守法律，不允許自己一意孤行、胡作非為。警察的存在不是為限制公民享受合理的自由，如果沒有這種自由，社會生活對公民來說就是不堪忍受的。警察應該注意制止個別人任意胡為，防止他們破壞公共秩序[2]。

1．社區警務背景下的警察權的基礎屬性。在社區警務背景下，警察權是警察職權的法律固化，是一種公共服務產品，是一種維護社會秩序和保障人們生命財產安全的社會需求。警察權包括并反映了警察與國家的關系，警察與社會的關系，以及警察與公眾的關系。因此警察權天然具有法律屬性、政治屬性和社會屬性。鑒于我國社區警務背景下警察權運行的實踐，警察權運行的宗旨是全心全意為人民服務；警察權運行的任務是維護國家安全和鞏固共產黨的執政地位；警察權的設定和運行是以法律作為準則予以保障的。因此，社區警務背景下的警察權屬性是以社會屬性為基礎，以政治屬性為目的，以法律屬性為保障。以社會屬性為基礎，即要求警察權是服務于社會，提供警務產品，滿足社會對于警察的期望和需求，以保障社會秩序為主要內容。以法律屬性為保障，即要求警察權必須依法律制度化予以保障運行，警察權的設定和運行必須來源于現行法律的授權。以政治屬性為目的，即警察權是以保障和鞏固政權為終極目的。

2．社區警務背景下的警察權特征。社區警務背景下警察權具有兩方面特征，一是警察權具有暴力性，體現在警察權可以使用武力，可以限制公民人身自由等權力內容上面，警察權的暴力性指向的是違法犯罪等社會異化問題，價值指向為秩序的維護。二是警察權具有服務性，體現在警察權對于人口的管理，對于公民處于危險情形的救助等權屬上，對象指向的是社會全體成員，而價值指向為對自由的保障。暴力為后盾的強制對警察權來講固然是很重要的，但是，如果警察權只建立在暴力基礎上就不能保證權力的持續穩定和有效。為了維持社會秩序的長久穩定，警察權還應當樹立自己的權威基礎。這一基礎就是警察權是為社會服務的，滿足社會需求，即使警察權具有暴力性，有侵犯公民權的風險，其本質特征指向也是為了實現警察權維護社會秩序的服務性。因此，警察權的暴力性特征是其手段特征，服務性特征是其本質特征。

三、社區警務背景下權威之于警察權的理論架構

從詞源上理解權威，即權威，拉丁文autoritas，含有權力、尊嚴、力量和影響的意思，是指最有威望、最有支配作用的力量。某一個人、某種觀點體系或某種組織，由于其活動內容的價值、功績或品德被社會所公認，都具有權威的意義[3]。

權威一個政治學、社會學和心理學的概念。學界從不同角度對其進行理論研究。權威是人類社會最為古老的社會現象之一，同時也是社會行為中最為重要的一個因素。權威的存在是人類社會的一種客觀現象，是一種特殊的社會關系，是維系社會秩序的有機環節和必要機制。權威既是制度產物，又是觀念現象。權威涉及正統與服從，與共識有著內在的關聯，其內核是合法的權力和令人信從的威信。一方面權威具有使人服從的強制性權力，另一方面它具有的公信力又令人們自愿服從。在偉大的歷史變革時期，社會整體系統的結構、價值和功能正發生著前所未有變遷，有些社會領域進入了失范和無序的狀態。怎樣通過制度和觀念的互動對社會關系進行有效的整合以形成一種發展性的社會秩序，成為人們基本愿望。而人類的理性和經驗證明司法權威作為一種社會最高的整合機制，通過對權利的維護及給政治統治提供合法性資源，可以將各種利益沖突和社會矛盾在法治的框架內解決形成一種法律秩序[4]。權威往往構成對個人自治的威脅，權威要求人們的服從，使個人權利處于其強大力量的支配之下。人們也不得不承認,權威對于維持社會秩序、實現社會正義是必不可少的[5]。權威的功能看成是在理由與人之間起協調作用；后者把權威的作用理解為在多方競爭對手之間起公斷作用[6]。

權威是社會秩序最有效的保障。在社區警務背景下樹立警察權權威是高效實現警察權權能的有效途徑，能提升警務工作的效能，完善警務產品。樹立警察權權威的直接意義在解決警察權之于社會的有效性問題。基于社區警務背景下警察權具有法律屬性、社會屬性和政治屬性三大屬性。警察權權威來源于法律屬性的實踐正當性，來源于社會屬性的價值正當性，來源于政治屬性的國家政權權威。進而形成了我國社區警務背景下警察權權威的基礎。主要有三方面，一是來源于政權權威的權力基礎；二是來源于服務社會的價值基礎，警察權服務服務社會主要通過保障自由，即保障社會主體權利來實現，而保障人權是最基本的價值要求；三是來源于法律的實踐基礎，來源于現行法律對警察權的設定和運行的實踐。因此我國警察權權威應該包括兩方面的內核，一是權力權威，另一方面來自價值基礎社會性權威，這兩種內核統一于法律實踐。這就構成我社區警務背景下的警察權權威基礎的結構。

四、基于社區警務背景下我國警察權權威的基礎和挑戰

推行社區警務強化了警察與社會的關系，增加了部分的警察權服務社會的權能，但是警察權威卻并未因此而得到提升，反而卻面臨前所未有的沖擊和挑戰。在日常警務工作中，警察時常面臨言語挑釁，口頭謾罵甚至暴力襲擊的威脅。對于形成這些現象的原因，我們認為簡單的從警察與社會公眾的關系去分析是不夠的，還應當從其背后所反映的社會關系上去分析。警察權威的流失的背后也反映了警察權權威的流失，即警察權權能不能完全適應社會發展的要求，完全適應警務社會化革命的潮流。主要體現在社會公眾對警察權認同和服從感削弱，警察權對于社會的價值不能滿足社會公眾的期待。這是警察權威流失的根源和癥結。重塑社區警務背景下的警察權權威，就必須分析其確立的基礎和面臨的挑戰。

2.2 Sanger測序驗證結果 對PCR產物進行Sanger測序，先證者OCA2基因(NM_000275)存在復合雜合突變：OCA2基因c.406C>T(R136*)雜合復合OCA2基因c.1922C>T(S641L)雜合。其中OCA2基因c.406C>T(R136*)突變位點遺傳自父親，OCA2基因c.1922C>T(S641L)突變位點遺傳自母親，與二代測序技術結果一致(圖1)。

（一）警察權權威的權力基礎及其面臨的挑戰。

警察權權威的政治基礎主要體現在警察權是國家意志的體現，是國家政治權力的重要組成部分，警察權權威來源于國家政治權威。具體表現為國家政治權威越強，警察權權威也就越強；國家政治權威越弱，警察權權威也就越弱。另一方面，警察權權威又對國家政治權威有重要影響，即強大警察權權威有助于國家政治權威的強化，警察權權威弱化也會削弱國家政治權威。警察權權威是政治權威嵌入到警務社會關系的表現。這是警察權固有屬性。

警察權權威是對國家政治權威的依附，這種依附就使警察權權威面臨國家政治權威所面臨的挑戰，而且是最前沿、最直接的挑戰。國家政治權威面臨的挑戰主要體現在警察權權面臨的挑戰。國家權力強調的是秩序優先的價值追求，而個人卻始終強調自由優先的價值追求，因此國家權力與個人自治之間存在著天然的沖突，這些沖突就集中反映在對警察權權威的挑戰上面。現代國家均在探索嘗試調和這一沖突，但成效并不明顯。當下的時代是一個個人主義盛行以致泛濫的時代，同時又是政治權威無處不在卻又空前乏力的時代。可以說這是一個政治權威與個人自由雙雙走向沒落的時代。公民的個人權利和個人自由沒有隨著政治權威的沒落而水漲船高，相反社會與經濟問題的日漸復雜讓政府的干涉有增無減，社會分化的加深和行政干預的擴張使公民的個人自由面臨著更多地限制[7]。因此，警察權權威的政治基礎面臨的挑戰主要是由于秩序與自由的天然沖突而導致國家權威的相對沒落而導致警察權權威的削弱。

（二）警察權權威的價值基礎及其面臨的挑戰。

警察權權威的價值基礎是指警察權是以服務社會，滿足社會需求為價值取向的，即警察權就應當創造社會價值。警察權實現這一價值的手段是通過保障社會主體的自由，以保障社會主體的權利為內容，最基本的要求是保障人權。這是社區警務背景下警察權的價值追求。在社區警務背景下，警察權之于社會應當是一種公共服務產品，我們可以把其稱之為警務產品。預防和打擊犯罪，維護社會治安秩序，戶籍管理和交通管理等等均可以稱之為警務產品。警察權權威的價值基礎是社區警務背景下警察權最終的價值指向。即警察權權威是以保障權利為出發點和落腳點，而不是來自于強制力為后盾的。強制力是為保障權利服務的手段，不是權威的來源。

警察權權威價值基礎面臨的挑戰，一是社會需求的動態多元性，而警察權卻具有確定性、固定性和相對穩定性，有時不能適應社會的期待。即體現在警務產品不能滿足社會的需求。警務社會化帶來了警察權功能的泛化。警察權所要調整和規范的社會關系越來越多。但是警察權的設置卻沒有適應社會的發展。導致了警察權功能的不足。二是警察權權威與個體利益權威的沖突。社會生活權威往往是反映生產力和生產關系的權威。隨著市場經濟的不斷發展，社會形成了以利益至上的權威體系。警務產品的服務社會的公共性與利益的私有性之間的差異導致警察權權威面臨利益權威的挑戰。

（三）警察權權威的實踐基礎及其面臨的挑戰。

警察權權威的實踐基礎是警察權權威的權力基礎和價值基礎統一表現在設定警察權及運行的法律實踐上。表現在法律對警察職權制度化和法律化為警察權。實踐基礎是權力基礎與價值基礎的統一。具體而言，就是設定警察權及其運行的實踐法律應當反映國家權力意志和警察權的社會價值追求。警察權的實踐基礎包括警察權的法定，警察權運行程序法定。

警察權權威的實踐基礎面臨的挑戰主要是國家意志與社會價值追求的沖突，具體表現在國家權力與社會權利之間的沖突。警察權權威的實踐基礎表現為法律對于警察權及其運行的規制。法律是國家權力與社會權利相博弈的結果。這一博弈的結果導致產生了良法或者惡法，進而形成了法律自身的局限性和滯后性。從而使警察權權威的實踐基礎面臨挑戰。而社區警務就是以國家權力為手段保障社會權利的目的的警務策略，從而調和權利與權力的沖突。同時，法律在實踐過程中，存在未被嚴格遵循得風險，也導致了警察權權威實踐基礎的削弱。

五、社區警務背景下構建警察權權威的路徑

社區警務戰略背景下，要求警察與社會建立密切的聯系，與社會公眾一道解決社會問題。構建社區警務背景下的警察權權威的策略也必須注重警察與社會保持的密切的關系。社區警務背景下，警察權是一種警務產品，同時還反映了一種社會關系。警察權權威是對這種社會關系的超越，要求包括警察在內的全體社會成員對警察權認同和服從。警察權權威需要警察和社會公眾共同維護。因此警察權權威是開放的，不僅表現為公眾對警察權的一種認同和服從的關系，還表現為警察對警察權的認同和服從。警察和公眾共同對警察權的認同和服從構成了警察權權威。警察權權威是開放的，是由全體社會成員共享的，以此達到全體社會成員對于警察權的認同和服從。這就是社區警務背景下警察與社會開放共享的警察權權威構建路徑。具體內容如下：

（一）確立警察權之于警察的權威。

作為執行警察權唯一適格主體，警察對警察權擁有排他性獨占權。然而前文已經論述警察權權威確是在警察和全體社會成員開放共享的，并不因為警察對警察權的獨占性而獨占。反而，警察權權威為警察的權威確定了基礎和劃定了邊界。換言之即警察權威來源于警察權的權威，警察權威不能超越警察權的權威。因此，構建警察與警察權的關系包含以下兩方面內容：

1．警察必須依照法律規定行使警察權。一方面表現為警察應當依據法律設定的警察權內容來行使警察權，不能自行創制警察權，也不能逃避警察權職責。另一面表現為警察權的運行程序必須遵循法律的規定，變現為警察權運行的程序正當性。

2．警察行使警察權應以權利保障為價值導向。前文已經論述警察權具有服務性和暴力性的雙重特性。在社區警務背景下，警察權權威不是來源于警察權的暴力性特征，而是來源于其服務性特征。警察行使警察權過程中，應當意識到警察權是一種為社會主體提供權利保障的服務。雖然在手段上，警察權往往表現為暴力性。在暴力性警察權的運行過程當中應當具有謙抑性特征，遵循正當程序原則和比例原則。

（二）構建警察權之于社會公眾的權威。

1．警察權的設定應當反映社會需求。作為警務產品的警察權，其設定應當以社會需求為導向，回應社會期待。警察權之所以有價值是社會主體能夠從警察權權能當中受益，滿足社會主體的某種需求。要讓社會主體對警察權發自內心的認同和服從，就應當警察權的設定上與社會保持良好的互動，以社會需求導向設定警察權。

2．公開警察權的運行過程。警察權的運行應當公開接受社會的評判，以反映警察權運行的效果。公眾要了解警察權的運行，達到信任，從而促進警察與公眾的關系。

3．創造公眾參與警察權運行的空間。警務社會化背景下，警務工作需要社會的協作，共同應對社會問題。創造公眾參與警察權運行的空間，不僅可以調動公眾的積極性，而且建立了警察與公眾協作應對社會問題的機制和平臺。提升公眾對于警察權的認可和服從。

4．注重社會評價和感受在警察權運行的運用。警察權保障的對象是社會權利，同時產生犯罪等社會異化問題的根源在社會。對于警察權權能效果最真實、準確和客觀的評價也應該來自于社會。運動這些評價，可以使我們改進警察權運行，改進警務工作，提高社會公眾的滿意度。

（三）強化警察權權威的實現。

確立警察權權威在實踐中對提高警務工作的效能，提升警務權運行的水平，提升警察權對于社會的價值的實現過程，主要可以從兩方面理解。

1．社會公眾可以通過警察權權威滿足其社會需求。開放的警察權權威導致了警察權內容的設定反映了社會需求；警察權的運行以權利保障為導向。從而充分反映了社會需求和關切，公眾通過認可和服從警察權可以獲得更大的利益。同時，由于警察對警察權的權威認定有使社會公眾獲得了極大的安全感。

2．警察可以通過警察權權威實現警察權權能。警察通過權利保障價值取向的警察權權威樹立了警察權威，以警察權威實現了其對社會秩序最有效的維護，進而實現警察的政治屬性。

六、結語

實施社區警務戰略是將作為國家權力組成部分的警察權力融入到社會中去，是緩解國家與社會緊張關系的有效措施。社區警務背景下樹立警察權權威是有效實現警察權權能的路徑，而樹立開放共享的警察權權威不但能融洽警察與社會之間的關系，而且能調和警察權內部自由與秩序的沖突。

[1]向 黨.中國警務改革戰略[M].中國人民公安大學出版社，2010:121-123.

[2]霍爾巴赫.自然政治論[M].商務印書館，1994:323.

[3]胡曲園.哲學大辭典.馬克思主義哲學卷[Z].上海辭書出版社，1990∶194.

[4]邵 莉,季金華.權威的社會價值與合法性——對恩格斯、帕森斯和科爾曼之權威理論的解讀[J].南京社會科學，2002,(3):47.

[5]李桂林.拉茲的法律權威論.[J].華東政法學院學報，2003,(5):85.

[6]田健偉.權威立于自由之上:社會契約論與政治權威的重建.[D].浙江大學碩士學位論文，2013.

[7]田健偉.權威立于自由之上:社會契約論與政治權威的重建.[D].浙江大學碩士學位論文，2013.

The Construction of Police Authority Basis under the Background of Community Policing

ZHANG Jiang-Wei

Combining with the theories of police right and the authority right,basing on the fact that the police interacted closely with the public in the community policing,this paper suggests that the police authority rightsmeans to the rightsmaintained by all socialmembers and the police.The author analyzes its attributes and the 3 basic sources:political authority basis,social service value basis and law practices, suggests the path to set up an open and sharing police authority under the background of the community policing.

Community Policing;Police Authority;Authority;Basis

DF035.31

：A

：1674-5612（2015）01-0135-06

（責任編輯：吳良培）

2014-12-15

張江偉，（1988- ），男，重慶萬州人，重慶市永川區公安局民警，四川警察學院2014級警務碩士生，研究方向：國內安全保衛，社區警務。