職能定位的關(guān)鍵

文‖ 上海理工大學(xué)管理學(xué)院MPA研究生 周倩怡

十八屆三中全會之后，黨中央提出了全面深化改革的決定。在此之際，各級國資委的定位問題又一次站上了風(fēng)口浪尖。國務(wù)院國資委成立之初，其定位為國務(wù)院“特設(shè)直屬機構(gòu)”，這個“特設(shè)”有何特殊之處，為何國資委與國務(wù)院其他直屬機構(gòu)不同，有很多學(xué)者其實并不清楚，導(dǎo)致目前，學(xué)界仍對各級國資委的定位不準(zhǔn)確。厘清國資委的定位就顯得很重要。

區(qū)縣國資委職責(zé)描述

區(qū)縣國資委的主要職責(zé)描述為：各區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會為區(qū)政府直屬的特設(shè)機構(gòu)，代表區(qū)政府履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國有資產(chǎn)。依照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律和行政法規(guī)，對全區(qū)經(jīng)營性、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理，維護所有者權(quán)益；組織制訂符合本區(qū)功能定位和發(fā)展要求的國有資產(chǎn)總體布局規(guī)劃；開展國有資產(chǎn)預(yù)算管理工作、國有產(chǎn)權(quán)代表管理工作；依法參與國家投資的分配和回收投資的再分配，組織實施國有資產(chǎn)收益收繳和支出管理；負(fù)責(zé)本區(qū)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計分析、資產(chǎn)評估的立項和核準(zhǔn)、備案等基礎(chǔ)性管理工作；負(fù)責(zé)本區(qū)國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作；有序推進(jìn)本區(qū)國有企業(yè)改革，負(fù)責(zé)管理本區(qū)國有企業(yè)改革、改制、改組過程中產(chǎn)權(quán)變動、資產(chǎn)處置等工作；調(diào)查處理本區(qū)國有資產(chǎn)損失，產(chǎn)權(quán)糾紛；指導(dǎo)本區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司開展資產(chǎn)經(jīng)營工作；組織實施本區(qū)企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)委托經(jīng)營工作，指導(dǎo)、監(jiān)督授權(quán)單位的國有資產(chǎn)管理；組織實施本區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)委托監(jiān)管工作，指導(dǎo)、監(jiān)督委托單位的國有資產(chǎn)管理；對本區(qū)集體資產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)管理；承辦區(qū)委、區(qū)政府和上級主管部門交辦的其他事項。

可見，市級、區(qū)級國資委的主要職責(zé)，都提及國資委根據(jù)政府授權(quán)，代表政府履行出資人職責(zé)，不過，“承辦區(qū)委、區(qū)政府和上級主管部門交辦的其他事項”的兜底條款，為國資委的職責(zé)埋下了承擔(dān)行政職責(zé)的伏筆。

法律地位

在成立國務(wù)院國資委之初，其實政策已經(jīng)明確了國資委的法律地位和職責(zé)，即履行出資人職責(zé)。如2003年的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第七條明確指出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，堅持政企分開，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！?009年的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六條規(guī)定“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)。”

但《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第二十五條又規(guī)定“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定組織協(xié)調(diào)所出資企業(yè)中的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的兼并破產(chǎn)工作，并配合有關(guān)部門做好企業(yè)下崗職工安置等工作。”結(jié)合主要職責(zé)，國資委不僅要通過獨資公司調(diào)控國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，而且也要通過在獨資公司先行試點各項改革措施，推動國有企業(yè)的改制重組。同時，國資委還要監(jiān)督獨資公司、控股公司國有資產(chǎn)保值增值情況，參與企業(yè)的關(guān)閉破產(chǎn)，配合政府安置企業(yè)下崗職工，甚至還要協(xié)助安全監(jiān)察部門對企業(yè)的安全生產(chǎn)進(jìn)行督促、檢查。另外，國資委也負(fù)責(zé)對獨資公司國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等工作，并有權(quán)對違法違規(guī)行為進(jìn)行檢查和懲處。可見，國資委對其所屬的國有獨資公司所做的工作更偏向于公司董事，處理具體事務(wù)。

在實踐中，各級政府也偏向于將有關(guān)國有企業(yè)的事項交由各級國資委承擔(dān)，立法中“履行出資人的其他職責(zé)和承辦本級政府交辦的其他事項”的規(guī)定，無疑為地方政府授權(quán)國資委行使公共監(jiān)管職能留下了余地。政府常將與國有企業(yè)有關(guān)的事歸口到國資監(jiān)管機構(gòu)管理或牽頭管理，如社會維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、防汛防臺、黨組織關(guān)系管理等。因此，各學(xué)界才會對國資委定位有文章開頭這樣的不同觀點，對國資委到底是履行出資人職責(zé)，還是承擔(dān)公共行政監(jiān)管職責(zé)，沒有一致的觀點。

厘清國資委的定位

國資委的出資人職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)本身并不矛盾，國資委作為出資人代表機構(gòu)，具有出資人地位,股東職權(quán)就是其應(yīng)有的權(quán)能，股東為確保自己的利益不受損失，在公司、企業(yè)正常運行中,自發(fā)地就會時刻監(jiān)督著資產(chǎn)流向、利潤生成。作為“股東”、“出資人”,國資委的主要職權(quán)為：頂層規(guī)則制定權(quán)、高層人事權(quán)、重大事項決策權(quán)、審批權(quán)、資產(chǎn)受益權(quán)和公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。《中華人民共和國公司法》第四條規(guī)定“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利?！钡谌龡l規(guī)定“股東有權(quán)查閱、復(fù)制公司章程、股東會會議記錄、董事會會議決議、監(jiān)事會會議決議和財務(wù)會計報告。股東可以要求查閱公司會計賬簿。”

為維護出資人的權(quán)益，國資委必須做出頂層設(shè)計，制定一系列貫徹國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的規(guī)章制度，對國有企業(yè)違反國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)管，上級國資委必須有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督下一級國資委的工作等等。否則，國家出資人的權(quán)益就難以維護。所以，國資委具有出資人職責(zé)，履行其主要職責(zé)。事實上，國資委只有具有這些股東權(quán)利，才能履行出資人職責(zé) 。

另一方面，國資委的行政職能應(yīng)淡化，不應(yīng)作為政府“國資系統(tǒng)大口”承擔(dān)公共管理職責(zé)。否則國資委工作人員勢必將很多時間、精力用于處理行政公務(wù)上、用于統(tǒng)計匯總工作上、用于完成上級領(lǐng)導(dǎo)交辦的但和國資國企監(jiān)管關(guān)系不大的事情上。

而為防止國有資產(chǎn)流失，國資委對國有企業(yè)進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督，需要建立一整套考核機制、股權(quán)變動程序、投資備案或核準(zhǔn)制度等等，做到監(jiān)督國有企業(yè)，但不干預(yù)其正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。在目前對國資委無法準(zhǔn)確定位的背景下，或許可以在國資委內(nèi)部，只需將行政職能區(qū)分，對政府、同級部門和對企業(yè)有不同的人來處理相關(guān)事務(wù)，如對政府部門可以由普通的公務(wù)員“通才”來打交道，而對國有企業(yè)，由財務(wù)、審計、法律等“專才”來監(jiān)管。這樣的分工，有利于發(fā)揮人才的優(yōu)勢，集中精力，即完成政府交辦的任務(wù)，又有利于完成國資委本身的職責(zé)。