“超配”干部如何消化

□張墨寧

2015年1月6日，中組部通報了專項整治超職數配備干部的最新進展：“截至目前，全國超職數配備的4萬余名副處級以上領導職數中，已消化1.58萬名，完成近40%。”

一年前的2014年1月，中央組織部、中央編辦和國家公務員局聯合印發《關于嚴禁超職數配備干部的通知》，提出了整改超配領導職數的時間表，并明確黨委（黨組）為消化整改的第一責任人。

同時，《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》近日下發，將對縣以下機關公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，在職務之外為基層公務員開辟了一條職級晉升通道。

與以往治理干部職數配備不同的是，此次整改，不僅立足于干部冗余，更是為重塑政風、執政現代化進行基礎性的吏治改革。

超配是如何產生的

選人用人一直是巡視組關注的重點，早在2014年2月發布的巡視整改報告中，干部超職數配備問題就已經被列為普遍性問題。10個省份均存在超職數配備干部問題，而且多個省份將消化超配干部的時限安排到了2016年、2017年。

超職數配備干部不僅意味著財政支出和行政成本的增加，還改變了公務員隊伍的梯形結構，行政秩序和效能由此受到影響，同時，它不僅是一個管理無序的問題，還表明權力體系的內控機制的失效。

依據《地方各地人民政府機構設置和編制管理條例》，領導職數 “按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的有關規定確定”，確定的原則就是編制部門制定的“三定方案”。然而，“三定方案”卻無法起到把關作用，歷次機構改革只撤并部門，而不削減領導干部，使新部門成為干部輸入地；一些地方成立臨時性機構，但臨時性任務結束后，“領導小組辦公室”和領導職務，并沒有隨之撤銷。

副職配備超標則進一步提供了空間。2009年中組部、中編辦出臺的相關規范文件，要求省級、副省級、地市級政府副秘書長職數“按不超過其同級政府領導班子副職的職數來掌握”，但“政府領導班子副職”數量很多時候自由裁量權偏大，比如很多地方實行“1正12副”。2010年之后，中組部明確要求限制黨委常委職數，市級黨委常委職數一般為9至11名，縣級黨委常委職數一般為7至9名。地方應對的辦法則是：限制副職，就提副秘書長、助理，領導職位滿編，就拿巡視員、調研員“頂上”，提級缺崗，就成立更多的臨時機構。

清理、反彈的惡性循環背后，是領導干部“能上不能下，能進不能出”的制度困境。削減冗余便異化為重新安排位置的內部洗牌，在一個封閉性的流通體系中，“消化”只不過是權力自身的微調與重組。

運動式“消化”

最近，去年第二輪中央巡視的13個巡視點均曬出了巡視整改報告，被點名超配的省份也相繼公布了消化的“成果”。

從各地發布的整改報告來看，對于超配干部，一般采取取消兼職、調崗、免職等方式“消化”，整治過程中也不乏一些辭官不辭薪、撤官不撤權的“假消化”現象。根據媒體報道，湖北省武穴市教育局嚴重超標，為消除超編現象，規定“50歲的人退二線”；鄭州中牟縣超職數配備干部280多名，按上級部門要求，必須在2016年底前把超職數配備的干部全部消化。為此，縣委組織部副部長約談各縣直機關局的50歲左右的局長、書記和副局長，要求被約談者寫申請，自愿免去現職，保留職級待遇，退居二線，工資照拿。

提前退休能夠騰出的指標勢必有限，數據降下去并不是制度目標，清理超配背后的違規任用，才是理順選人用人機制的關鍵。如何避免運動式“消化”必然造成反彈的輪回，需要進一步探索領導干部退出機制。

干部退出機制

領導干部退出的路徑方式，主要是依據《公務員法》及相關法規規定。根據《公務員法》及相關規定，我國領導干部目前的退出方式主要有：退休、辭職、辭退、免職、降職、降級、撤職、開除等幾種形式。上世紀90年代，領導干部退出機制就已經進入了法規層面，1993年《國家公務員暫行條例》出臺，對公務員辭職辭退、退休分別進行了規定，并首次以法規的形式做出了“開除”公務員的規定。2006年開始實施的《中華人民共和國公務員法》，從法律規范上確立了公務員退出機制，其中對公務員辭職、辭退等做出了更加嚴格、詳細的規定，并首次以法律形式將“引咎辭職”、“責令辭職”引入公務員管理，但正常退出機制并不通暢。

從規定的操作性來看，公務員辭職的限制較多，對于一些被開除、被辭退領導干部的去向和安置問題也不明確，而且目前辭退的領導干部多是在行為上有明顯違規違紀的人員，對于那些不犯大錯，工作能力又欠缺的領導干部卻沒有能夠辭退的依據。有學者分析指出，組織部門在對現職領導干部進行日常調整時，對“不適宜現職”的領導干部不好界定。對那些與崗位“水土不服”的官員，尤其是對一些工作“不在狀態”的“懶官”、“庸官”，組織部門很難把握讓他們適時退出的“火候”與“尺度”。

而且，領導干部“問責”退出在很大程度上還存在著形式化現象。長期以來，領導干部的辭職形式主要是上級黨委政府責令下級領導干部辭職，而下級領導干部自愿辭職和主動引咎辭職者并不多見。在一些重大事故或事件中，不少領導干部雖然存在著明顯不稱職，甚至嚴重失職、瀆職的問題，但他們卻通過各種關系力圖保位，甚至還有一些領導干部推三阻四，亂找“替罪羊”。即使是因問責而退出的干部，也會在很短的時間內在另一個地方或部門“復出”。

良性退出機制的缺失增加了領導干部在有明確“兜底”的活動空間下惡性追逐權力的傾向，而主政官員在干部任用選拔上的獨大則為吏治腐敗提供了溫床。當官職的數量成為一種稀缺資源，尋求利益最大化的方式之一便是增加供給。如果用人背后的附加利益不破除，選官程序不明確，超配干部可能陷入反復“消化”的怪圈。