法治化與現代化:城鄉基層綜合治理的取向與路徑

袁方成,余禮信

(1.華中師范大學政治學研究院,湖北武漢 430079;2.武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢 430072)

城鄉基層是國家治理的末端,一頭連著城市,另一頭系著農村,因而是社會穩定的重要基礎。加強社會綜合治理的作用源頭在城鄉基層,創新社會綜合治理的動力源泉也在城鄉基層。推進國家治理體系和治理能力現代化需要以法治作為基本原則,把城鄉基層作為前沿陣地,探索綜合治理與法治的內在關聯,將城鄉基層各項社會事務納入法治的軌道并規范運行,提高城鄉基層綜合治理能力,激發社會活力。因此,如何應對城鄉基層治理的組織結構、運行機制、體系功能、運作規范和實效等方面存在的突出問題,促進城鄉基層綜合治理的有序發展和基層的長治久安,是當前亟待解決的一個重大現實問題。

1 當前城鄉基層綜合治理面臨的困境

我國的城鄉基層綜合治理,體現出“綜合治理”與“法治”相統一的城鄉一體化現代治理架構。一方面,綜合治理的范疇已由社會治安延伸到社會綜合治理,國家通過頂層設計高度重視對社會經濟資源的全面整合;另一方面,綜合治理又是一個復雜的系統工程,它涉及到權力結構、組織原則、法律制度等方方面面,需要完善的治理體制機制、科學合理的政策方案等相匹配。然而,由于改革的深入,利益格局的調整,城鄉社會民情的復雜化,基層矛盾糾紛有明顯增長的趨勢,并呈現出復雜化、多元化、群體化等特征,傳統的治理理念、體系格局與方式手段已經難以應對基層社會的矛盾糾紛。因此,迫切需要推動城鄉基層綜合治理的改革與轉型,破解一系列體制機制與實踐性困境。

1.1 體制性障礙

在體制層面,城鄉基層綜合治理的體制性障礙還未得到有效破解,存在權責不明、資源缺失等體制性桎梏。現代國家治理要求政府改革不合理的行政體制,釋放社會和市場的活力,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,部分政府權力需要交還給社會。但在現實政治結構與管理體制中,“政府不該管的管得太多,而該管的卻沒有管好”[1]。組織機構的設置、政策的實施以及法律制度的制定,均是自上而下的運作模式。對黨和國家而言,這是黨領導人民進行社會主義建設和維護社會穩定所必需的,有利于黨和政府更好地防范各種不穩定因素,統籌國家治理與社會發展。但從基層社會自主發展來看,由于決策權與管理權統歸黨和政府、社會權力服從于政治權力,勢必導致基層社會主體權力的收縮。更為嚴重的是,政治權一旦取代經濟權與社會權,政社不分,權責不分,就會造成基層自治性不足,資源上收、責任下沉,基層政府及行政化的社會自治組織會利用手中的權力攝取資源、侵犯民眾利益,造成民眾對基層體制的不滿,上訪維權,不利于社會穩定。

1.2 機制缺失

在機制層面,城鄉基層綜合治理體系各層級之間,治理主體與客體之間缺乏有效的連接與對話機制。就治理的各個層級而言,城鄉基層綜合治理的法定主體應是縣政府(或區政府)、鄉鎮政府(或街道辦事處)、村委會(或居委會)三級,但是在實際操作中,容易出現分工不明、職能錯位、責任不清,主體間缺乏互動,更多的是執行政令,無法形成有機的聯動治理機制。2011年在廣東汕尾市發生的“烏坎事件”,究其原因一方面是沒有明確基層管理的“自由邊界”[2],另一方面是各層級政府間溝通不及時、信息不對稱、職責不明確。就治理的不同領域來說,基層政府、社會組織和市場主體或是各行其是,出了問題難以及時溝通、配合處理,或是分工不明,無法確定相應的矛盾處理原則與方案。城鎮化進程中,在巨大的經濟收益面前,政府運作往往容易主動地被“公司化”,“以招商引資為第一要務,外來投資成為最高客戶,農民訴求被忽略”[3]。如此一來,有些基層政府人員與投資商串通一氣,侵占農村土地,掠奪農村資源;商民矛盾發生時,部分政府人員自然地偏向投資商,引起官民矛盾激化。就治理的主體與客體而言,治理主體的主觀性與隨意性較強,難以在相關調查與總結的基礎上形成一套規則化、程序化的方案,主客體間缺乏相互溝通的平臺,信息溝通渠道不暢。

1.3 政策碎片化

就國家治理層面而言,國家權力貌似強大,但實際上其運作處于碎片化狀態,該整合的沒有整合,該制約的沒有制約[1]。具體到當前我國的基層政府,更是一個現代官僚機構,制度化程度嚴重不夠[3]。趙樹凱認為,制度化不足的癥結可分為三個層面:公司化的運行邏輯、運動化的工作機制、碎片化的權威結構。公司化的政府運行邏輯,使得基層政府忽視提供公共服務與公共物品的職能而過多地追求經濟發展,創收地方財政,過度介入市場運行,因而缺乏對基層社會公共需要的回應力。運動式的政府工作機制,忽視了經濟社會發展的客觀性以及民間社會的力量,單純地依賴行政力量自上而下地推動,違背了約定俗成的基層治理規則以及常態化的行為模式。美國著名的政治學家李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(Policy Making in China)中提出,這種體制運作中的“碎片化權威”(fragmented authority)的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃導致制度化不足,而改革過程中的決策權下放則加劇了這一問題[3]。這種“碎片化”主要表現在兩個方面:一是“價值”的碎片化,下級對于上級“口服心不服”,選擇性地執行政策;二是“體制”的碎片化,上行下效,層次轉發,最后一了百了。從形式上看是上下一條線的呼應,實際政策的出臺與執行卻存在體制性割裂。

2 城鄉基層綜合治理的總體框架

黨的十八屆四中全會提出,依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。它要求從憲法、法治、立法、依法執政等多方面推進國家治理現代化和法治化,為城鄉基層各項治理體制機制提供了具體的實踐路徑。當前,城鄉基層綜合治理已由維護社會治安擴展到經濟社會各領域,是作為應對轉型期社會城鄉基層綜合問題的基本策略,其本質是對中國城鄉基層社會整體結構性轉型在國家治理層面的回應。在推進城鄉基層綜合治理體系建設過程中,基層綜合治理以一種特殊的國家治理方式呈現出來,意味著綜合運用各種機構、規則、方法以形成合力,共同實現“治”的目標。

由此,基層綜合治理的總體思路表現為以探索平衡“活力與秩序”“維穩與維權”“民主與法治”“深化改革與依法治國”四大關系為著力點,圍繞城鄉基層綜合治理“信息平臺建設”和“體制機制創新”這兩大關鍵問題,探討民主、權力、權利、組織和制度等治理要素的內在整合,構建“現代”與“法治”相統一的新型城鄉基層綜合治理體系(見圖1)。

圖1 我國城鄉基層綜合治理的總體框架

2.1 活力與秩序

傳統中國基層社會的治理,依賴于鄉紳階層和官僚系統對社會公共活動的封閉式單向管理,依托于儒家傳統的臣民思想,人治色彩濃厚。同時,政府的剛性統治也造成了社會缺乏活力。百姓不問國事,公共事務專屬于士紳階層,社會力量被壓制,處于“萬馬齊喑”的狀況。十一屆三中全會從頂層對政治權力結構進行了調整,村民自治制度與社區居民自治制度應運而生,大大地激活了社會力量。這種自治有別于傳統社會自治,它是在政治改革背景下的基層群眾自治,通過釋放基層社會活力,充分挖掘群眾自治精神與能量,實現三個“自我”和四個“民主”,但是村民自治與社區居民自治在運行過程中也存在不少問題。現代城鄉基層的綜合治理,需要處理好政治權力與社會力量之間的關系,通過制度將二者的關系固定化、程序化。需要研究構建與城鄉市場化、多元化、復雜化相適應的城鄉基層組織架構、運行管理機制以及信息化支撐,在推進社會有序發展中保持城鄉基層活力。

2.2 維穩與維權

中國特色的“維穩政治”已逐步脫離“社會治安綜合治理”和政法體制的總體框架,走向了“全面維穩”的階段[4]。政府在處理維穩和維權方面存在“一手硬、一手軟”的偏向,抓維穩精心部署,談維權空洞乏力,其思想認識和工作部署上的偏頗不僅使得維權影響維穩甚至導致兩者的對立[5]。根據一般的維穩理論,維穩與維權之間存在一定的矛盾與張力,前者在于維護現存狀態,后者要求有所改變。實際上,這種矛盾與張力是可控的,甚至可消解的。城鄉基層維穩之所以產生的根源在于“基層治理過程中我國公民的各項權利目前仍存在不同程度的缺失甚至被公權力公然侵害的發展態勢”[6]。誠然,“穩定壓倒一切”是國家治理的核心價值和評價公共治理的主要標準。但是,維權是維穩的前提和基礎,維權的過程就是維穩的過程,維穩只有建立在對民眾的基本權利得到確認與保護的基礎上,才可能是穩固而長久的。如果為了維穩不惜侵害民眾的基本權利,這樣的穩定只能是暫時而脆弱的[7]。因此,現代城鄉基層的綜合治理,需將壓抑性的群眾能量轉化為實質性的公民參與,營造一個開放、多元、包容與協商的權力框架與決策機制[8]。通過完善法律法規,為公民維權和政府維穩構建統一的制度通道,“要從法治上對其權力運行予以合理規范,還要從法治上為其權利實現提供有效保障”[9]。

2.3 民主與法治

民主、法治已成為一種普適性價值追求,民主是政治制度的根本內容,法治是實現民主治理的根本保障。“缺乏民主的法治,容易走向集權與專制,而沒有法治的民主,則容易走向混亂和無序。”[10]民主與法治的背面是專制與人治,民主與法治意味著包容、有序,隱藏著某種規則、規范,而專制與人治則意味著封閉、無序,彰顯的是指令、命令等剛性的政治權力。當前基層社會綜合治理中,首先必須堅持人民當家作主,發展中國特色民主政治。十八屆三中全會決定提出“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化,建設社會主義法治國家,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[11]。主張以民為本,讓民作主,以實現和維護人民利益為根本,依法保障人民群眾享有的政治權利和政治自由。其次,“在任何公共治理中,制度的因素與人的因素都必然發生重要作用”[12],但“無規矩不成方圓”,基層綜合治理需要破除許多公共治理活動中的文件政治、命令、指示、講話、“潛規則”等,將行之有效的經驗、規則上升為法律規范,堅定不移地實施法治。

2.4 深化改革與依法治國

十八屆三中全會明確提出全面深化改革的戰略思想,其總目標在于建立健全中國特色社會主義制度和實現國家治理現代化。而這一總目標的實現,離不開依法治國的全面跟進,離不開法治中國的建設,依法治國乃是全面深化改革的前提和保障。具體到城鄉基層,就是“加快形成科學有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序”,這就需要“完善基層社會政策體系、構建公民權利保障體系、優化基本公共服務體系、強化社會組織培育體系、建立社會行為規范體系、創新社區治理體系、鞏固公共治安體系、搭建信息共享平臺、健全社會風險預警與應對機制”[13]。雖然依法治國自十五大以來已成為黨的執政方略,但城鄉基層的綜合治理中,法治觀念依舊淡薄,特別是在新農村建設、城鎮化、城市社區建設中,有法不依、執法不嚴、違法行政等現象屢見不鮮。因此,現代城鄉基層綜合治理,必須以法治引領基層改革方向和改革思維方式,同時加強基層黨組織的領導能力建設。

3 城鄉基層綜合治理的發展取向

當前城鄉基層綜合治理在一定程度上體現出“人治”型治理模式的特質,需要黨和政府在民主、公平、法治與國家治理績效之間尋求均衡,對城鄉基層資源進行總體性整合。十八屆三中全會中所提出的推進國家治理體系和治理能力現代化的任務與目標,同樣要求在實踐過程中改革陳舊落后的體制機制與法律法規,構建和完善與時代相契合的新型體制機制,更加完善各方面的制度,將城鄉基層綜合治理引向民主化、制度化、規范化、程序化之路。

3.1 制度與規范:治理體系和機制的法治化建構

習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調,“各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內活動。各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律”[14]。一直以來,城鄉基層綜合治理工作的展開與推進,長期制約于黨政一體的主導格局之中。因此,城鄉基層綜合治理體系改革的重點之一,就是在制度層面進一步厘清并以制度規范黨委領導、政府主導、多方參與之間的利益協調關系。

當前涉及城鄉基層綜合治理領域的制度、機制和政策,均體現出綜合治理概念的“綜合性、廣泛性”運用,然而“落地”后更多地卻只是突出地表現在治安工作方面。改革開放初期,基于當時政治和社會危機,綜合治理的內容集中于社會治安問題;改革開放后,由于社會問題與治安問題紛繁復雜且多發,法治仍讓位于“運動式”“控制式”舊治理技術和方式。直到1991年全國人大通過《關于加強社會治安綜合治理的決定》后,才把社會治安綜合治理以法律的形式固定下來。治安之所以需要綜合治理,必然基于解決現實社會問題的需要,也是制度形成和發展的邏輯起點。然而,現有制度難以滿足社會公眾安全和其他各項權利的需求。黨的十五大確立了依法治國基本方略,以法治為原則的綜合治理工作開始調整方向,逐步適應時代的要求與社會的發展需要。隨后,平安建設從地方性實踐走向以中央目標追求確認的一項制度,并在十六屆五中全會上升為國家層面的重大戰略。

美國學者羅斯科·龐德認為,法律的基礎正是因為權威的存在[15]3。長期以來,權威的存在對于城鄉基層綜合治理的實踐工作,發揮著化解矛盾糾紛和維護社會治安的功能。然而,其中個人權威所發揮的作用往往甚于制度權威,對糾紛的解決側重于結果而忽視了解決過程的公正性和平等性,這不僅是單向度的行政化的運作慣性與思維模式在綜合治理領域的延續,也是基于制度資源薄弱的現實情況而作出的選擇。鑒于此,只有建構起體現法律至高無上權威的“法治型”綜合治理體制,才能真正實現制度權威和個人權威的理性和合理的銜接。

3.2 主導與協同:治理主體和資源的總體性整合

全面推進城鄉基層治理法治化,是十八屆四中全會提出的指導新形勢下全面推進依法治國的綱領性、統領性的新要求,也是依法治理、綜合治理等治理性概念的落腳點。究其實質而言,正是基于社會轉型期間治理資源匱乏的現狀,以及基層治理的行政化與自治化問題[16],在新的改革探索中,黨和國家致力于激活和利用傳統本土資源以及創新性的現代治理資源,力圖整合基層治理中的各類優勢資源,通過重構國家和基層治理體系,來應對急劇轉型過程中的各類社會危機。

依法治理與綜合治理,都是城鄉基層治理體系中不可或缺的構成要素,二者針對的具體面向有所不同,但都深刻地反映出黨和國家力圖通過改革和創新社會治理方式,對中國本土資源整合的高度重視與決心。一般而論,現代社會政府的主要職能是“公共服務”,面對多元開放的社會應更多地通過對話、協商和合作化解社會矛盾。然而,服務型政府的限度、協商合作的主導權也是不可忽略的、如何把握放權、分權與集權、權威之間的度量[17],將社會資源有序凝聚于政府社會治理框架內,成為當前基層政府社會綜合治理實踐中的難點。從社會轉型與變遷所帶來的一系列社會矛盾與不穩定因素來看,單純地強調“服務”,難以維護社會穩定,強調“自由”而忽視“秩序”必然造成市場動蕩。社會復雜多樣的矛盾和摩擦,需要強有力的政府通過法定程序、法治方式和手段來調解,協調處于分化中的社會民眾的個體權利和群體利益。

3.3 開放與創新:治理改革和發展的現代化取向

綜合治理體系是一項系統工作,牽涉到不同利益主體的共同行動和協同推進,也有賴于頂層設計和基層實踐不同治理層面、領域的有機銜接與良性互動。傳統意義上的城鄉基層綜合治理體系立足于追求建構一種所謂完備的“維穩體制”,卻往往忽視了市場經濟體制下的社會活力因素,以及無法有效協調自由與秩序的關系。當前中國正處于社會轉型的關鍵時期,必須認真面對和妥善處理好現代國家建構與城鄉基層治理的內在張力:政治參與擴大與政治合法性、政府權威之間的張力;競爭性政治推行與共同利益凝聚之間的張力;城鄉基層綜合治理現代化能力與地方社會秩序構建之間的矛盾。轉型期社會危機的化解,不僅依賴于自上而下的政治和行政體制改革,以增強政治力量權威,加強社會控制,更有賴于社會力量特別是社會組織對社會沖突的自我修復、消解,二者相互依賴、相輔相成。政治和行政體制改革的方向和目標,應是最大限度地包容社會資本與社會力量,增加體制內的制度存量。包容多元社會主體、容納多元社會利益訴求,消解社會沖突與治理危機,是轉型社會城鄉基層綜合治理體系結構調整所面臨的重要方面。基于現代化國家治理體系和治理能力的政策導向,要緩解上述城鄉基層綜合治理的各類矛盾與問題,創新城鄉基層綜合治理體系、方式方法、信息化平臺是必由之路。

4 城鄉基層綜合治理的實踐路徑

城鄉基層綜合治理的有序推進,根本保障在于制度化與法治建設。影響社會綜合治理發展方向與進程的力量主要來自國家與社會的良性互動,而良好的社會基礎則形構了社會綜合治理的動力機制與內生邏輯[18]。因此,面對城鄉基層社會轉型期的實際需求,只有通過法治化,構建現代化城鄉綜合治理體系,才能解決當下綜合治理中社會問題復雜化與應對方式簡單化之間的矛盾,才能實現國家治理體系現代化所要求的立體化防控與制度化調控能力的現代化水平。

4.1 治理權威與規則的協調

當前經濟社會管理任務在規模上的擴大和難度上的增加,需要建立與經濟社會發展相適應的復合多元主體協作共治的經濟社會管理格局,以增強管理體制對多元化的經濟社會發展的容納能力。其中,中國特色的社會多元治理是以黨和政府為核心的協同治理。因此,現代化的基層綜合治理體系需要處理好、協調好黨和政府與多元參與主體之間的互動關系、治理規則、活動范圍以及行動程序。此外,現代化的基層綜合治理需要調整、規范公民權利與公共權力之間的關系。現代性的特征是傳統精英及統治者傳統合法性的弱化,并在意識形態和制度上確立可以說明統治者與被統治者關系的原則,公民權利與國家權力的結構性關系的規范、政治參與的擴大、政治的開放,等等,此乃一個現代國家建構或政治現代化的基本內涵。

對于中國國家治理體系現代化來說,除了如亨廷頓所言的“擁有強大、靈活和配合密切的政治體制;高效率的官僚機構、組織完善的政黨”[19],還有一個公共權力的規范和國家與社會現代關系重構的過程要走。現代化的城鄉基層綜合治理,不僅是制度法治化問題,更是制度變革問題,需要對規則、秩序進行重樹、重構,更加包容地吸納、容納社會能量,簡化精化政府權力與政治行政事務。在城鄉基層綜合治理中,黨和政府的主要職責在于“從制度層面形成與社會治理相對應的規范,同時必須大力培育社會力量,使社會治理結構中群眾自治的要素得到充分的發揮”[20],具體的綜合管理事務應交給社會。

4.2 法治精神的培育與弘揚

法治精神是伴隨依法治國的全面推進而提出來的,是城鄉基層綜合治理的內在靈魂。法治是善治重要的基本要素,其要義在于法律是社會主體的最高行為準則[21]。要在城鄉基層社會最終落實法治國家科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的愿景,城鄉基層綜合治理組織體系內的各個環節、各個治理主體都承擔著重大責任。基層綜合治理中法治文化的培育與弘揚,首先需要在城鄉基層綜合治理工作體系中尋求法律至上、公平正義、誠實守信等價值取向,并建立起調整和規范城鄉基層綜合治理機制的制度權威。沒有法治價值取向的導引,基層綜合治理就有可能偏離方向,治理制度就容易形式化,治理機制就難以形成合“治”,城鄉社會資本與資源就難以有效整合。

其次,需要增強政府與社會民眾的法治文化認同,即綜合治理主體對公平正義觀念、社會秩序與社會規則、公民觀念、制度機制以及合作治理等的共識與認可。這一認同是消解政治合法性危機、經濟社會矛盾沖突、人與人之間糾紛的文化前提,是基層綜合治理體系建立與維護的觀念共識。因此,法治文化認同應當深深地扎根于所有的城鄉基層綜合治理參與力量之中,規范權力運行。再次,需要將法治思維和方式內化為城鄉基層綜合治理體系的行為準則,并發揮應有價值去引領、影響到城鄉基層綜合治理的實踐工作中去。“法治不僅僅是用來治理國家的一種手段,而是要成為全國舉國上下在生活中普遍遵循的規則,普遍實現的一種生活方式。”[20]在全體公民中確立法治的觀念并將其演變為一種文化生活方式,有利于當代中國法治建設。因此,城鄉基層綜合治理不能忽視法治文化建設,只有用法治文化取代長期存在于人們頭腦中的人治文化,使綜合治理獲得一種法治文化上的支持,良好的基層秩序才能真正變為現實。

1.戀愛動機不純，原因多樣化。當代大學生的戀愛原因不似以往單純，呈現出越來越復雜化、多樣化的趨勢，主要有：緩解學習生活壓力、空虛寂寞、好奇心驅使、跟風從眾心理、虛榮攀比心理等。調查結果顯示，為緩解學習生活壓力占12 %，空虛寂寞占18 %，好奇心驅使占15 %，跟風從眾占32 %，虛榮攀比占15 %，其他占8 %。以上數據表示，美好而純潔的愛情中若夾雜著不純粹的動機，戀愛危機出現的機率將大大提高。

4.3 治理體制機制的多元與調適

面對多樣復雜的社會環境,綜合治理體制與機制也應更加多元、靈活、高效與統一協調。要通過法律制度規定減少行政組織層級,優化基礎行政管理體制,合理劃分基層政府及其部門權力,精簡政府,實現政令暢通與高效政府;要加大力度培育有特色的基層社會組織,加強社會組織管理與引導,增強其社會服務功能,規則化、程序化地把社會組織吸納入綜合治理體系內。要正確處理好基層政府與社會組織之間的關系,明確各自權責、細化分工。在強化政府基礎性管理與服務角色和監督職能的基礎上,通過購買、轉包、政策支持、資金補助等形式,積極放權給社會組織,逐步將各類公益性、局域性社會服務交給社會組織來承擔,使之成為政府管理和服務的有力助手,在平等、獨立和相互信任的基礎上加強溝通和協調,共同推動城鄉基層社會的綜合善治。還要加強部門間、組織間、行業間的溝通協調,建立跨部門、跨領域的綜合治理一體化機制。

4.4 治理平臺的現代化與信息化

要構建合理合法的政府購買服務的城鄉基層綜合治理服務平臺。對于城鄉基層社會及其民眾而言,政府、市場、社會的合作治理體系最終必須進入日常生活,演化為日常生活邏輯,并對公共管理和公共服務構成顯著的推動作用。在城鄉基層綜合治理體系下,構建政府購買服務的服務基點、信息平臺與監督機制,設計政府、市場與社會合作治理的網絡化管理方式和數字化運行手段,在社會認知、管理體制、運行機制等多層面為政府購買服務提供環境與條件。

與此同時,要在改善民生的基礎上創新城鄉基層綜合治理現代化機制,以開放性思維和方式引領現代化基層綜合治理體系建設。多渠道整合城鄉基層社會組織力量和完善社會公共服務體系,以制度理性優化基層的社會秩序。由于社會資源占用的多元化,造成權力的多元和分散,如何緩和基層綜合治理權力面臨越來越嚴重的挑戰和壓力。因而需要豐富公共資源配置和公共服務提供的方式方法與信息資料,形成資源共享,權力共容、信息共通的格局,包容更多元的社會參與力量、激發社會活力,創新社會治理組織體系,實現多元參與力量有組織、秩序化的合作共治。

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