保障房建設與運營中的困境與出路
——來自河南的調查

劉俊英

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

保障房建設與運營中的困境與出路
——來自河南的調查

劉俊英

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

保障房的要義是政府利用公共資源補貼中低收入住房困難群體，以滿足中低階層社會成員的居住需求。但是在具體建設與運營過程中出現了的違規與偏差，偏離了保障房的初衷。對河南省保障房具體執行情況進行考察，分析目前出現的問題及由此產生的諸多困境，結合國家“十二·五”規劃中的保障房總體要求，提出解決問題與擺脫困境的出路。

保障房；問題；困境；路徑

隨著近年來多層次住房體系的不斷完善，保障性住房的形式也更加多樣化。目前，我國住房保障體系主要包括四類住房: 經濟適用房、廉租房、限價房和公共租賃房。自從“ 十二五” 規劃把公租房建設作為約束性指標列入國民經濟發展規劃以來，各級政府都把保障性住房工作列為改善民生的重要目標[1]28。然而，出乎政府與民眾意料的是，隨著各類保障性住房市場供給的增加，中國許多地方都相繼出現不同程度的“開工率不高”、“保障房保富人”、公租房租戶“惜租”等不良現象。課題組帶著這一問題對河南省保障房建設及其運營情況進行了調查分析。

一、河南省保障房建設概況

保障房供給，是指由政府出面、用以財政為代表的公共資源補貼無力購買或租賃商品房的中低收入群體，解決其生存不可或缺的居住問題[2]113。國家為解決中低收入群體的基本生活所需住房問題建立若干制度，從而形成了保障房制度，它的本質是政府運用國家和社會力量滿足住房弱勢群體的基本住房需求[3]1。河南省委、省政府非常重視保障性安居工程建設，已連續五年把開展保障性安居工程建設列為“十項民生工程”之一，作為加強和改善宏觀調控、促進經濟發展的重要舉措，作為重大的民生工程和重大的發展工程，省委省政府把它放在優化投資結構、擴大消費需求、拉動相關產業發展的戰略地位來安排。保障性住房建設對于正在大力實施中原經濟區戰略的河南來說，意義重大。河南省人多地少，城鎮化水平不高，省委省政府從經濟社會發展的大局提出 “十二五”期間要吸納160萬以上農村人口進城的目標，明確把住房拉動作為促進經濟結構調整和實現河南經濟發展的重要前提，把解決困難家庭住房問題作為改善民生提高城鎮化水平的重要抓手，“十二五”期間要開工建設210萬套保障性住房。

二、河南省保障房建設與運營中的新情況新問題

(一)土地與資金困境

保障房建設的首要問題是土地問題。河南省經濟總體并不發達，但城市中的閑置多余土地并不多，保障房建設土地供給不足，這對于當地政府來說是一個難題。究其原因，首先，地方政府建設保障房的經濟動因不足。城市中土地緊缺，空閑或未開發的土地市場價格較高，政府并不想輕易用此來建造低利潤的保障房。其次，城市中的空閑土地多被地產商瓜分或占有，造成政府與市場及政府各部門間相互扯皮。再者，為了繼續享用“土地財政”，地方政府并不會自愿拿出土地來建設低利潤的保障房。

河南省保障房還面臨資金困境。盡管中央政府在資金上大力支持保障房及相關領域的建設，但要求地方政府必須配套大筆專項資金，再者，地方政府仍需通過社會融資的方式彌補資金缺口。雖然中央提出要多渠道籌措資金，比如要從城市土地出讓金中拿出一部分來投入保障房供給。但從河南省的反應和保障房實際建設狀況來看，地方上的資金缺口仍然很大。缺口產生的原因：一是地方政府不愿拿出錢來進行保障房建設；二是融資壓力大，融資成本高，融資手段少。保障性住房實行政府定價、限價，利潤微薄甚至沒有利潤，缺乏吸引社會力量參與的激勵機制；接近8%的融資成本，加上非信貸類融資手段受期限長、手續繁雜、隱形配額等因素影響，所能應用的空間較為有限[1]28。

(二)政策執行上的諸多困境

保障房政策最頭疼的問題就是中央政策傳達到地方之后，地方政府缺少應有的政治熱情和動力去執行和推動該項政策，經常借口延后和阻礙其執行。以保障房的選址、招標和建設政策執行情況來說，就面臨諸多困難：第一，選址的困境，在河南省如鄭州、洛陽、開封等市，政府一般不會在黃金地段為保障房選址，而多在郊區，因此帶來交通和上學不便等后續問題，也面臨就業保障和社會基本服務缺乏的困難，保障房住戶入住的同時，某種程度上就意味著失業，因此很多住戶放棄入住，出現不同程度的租戶“惜租”現象。第二，住房的建設施工需要面向社會公開競標，但保障房的低利潤使得參與競標者較少。第三，保障房建設還要考慮諸如建筑工地環保問題，這也對環保監管部門的工作提出了更高的執行要求。

(三)保障房身份認定困境

對住房保障對象的識別和范圍的界定是各住房保障層次實現準確對接和提高保障政策有效性的首要前提[4]166。保障房在分配過程中，主要以家庭收入情況作為分配的標準。而我國現階段收入制度不夠透明，不少隱形收入難以查證，非固定收入難以量化，給家庭收入水平認定帶來很大的難度[5]68。現實操作中，一些單位為員工開出虛假收入狀況證明時有發生，即便可以與社保繳納情況進行比對，但由于居民收入來源多樣，單憑收入證明難以反映部分居民的真實收入情況。另外，從審核手段上看， “人戶分離”現象在城市居民中較為普遍，經常出現高收入家庭擠占低收入家庭保障性住房名額的現象，使得部分中低收入家庭的住房需求得不到保障。

(四)保障房市場退出困境

各地建設的保障房大部分將由政府或相關機構持有，允許多長時間退出、如何退出等問題目前還沒有統一的規定。調研中有地市反映，保障房往往是“住得進去，退不出來”[1]29，在被當地政府取消保障資格后，拒不退出，甚至出現訴訟失敗后仍然搶占房屋的現象，管理難度較大。如果保障房退出渠道不暢，將導致國家配置資源的不合理問題，一些不符合政策的居住者持續占用社會資源，而本該享受保障房政策的群眾失去保障權利。

三、保障房困境的突破路徑

(一)拓寬融資渠道，使保障房資金來源多元化

在保障房投資方面，目前河南省主要資金渠道還是來源于地方政府和社會及市場的支持，面對保障房后續資金匱乏的局面，一方面是要申請中央政府繼續加大支持力度和投入，另一方面是社會要拓寬籌資渠道和創新融資方式，以保證保障房政策的順利實施。這方面可以借鑒國外一些先進的做法，采取發行公債、建立住房信托基金等方式籌集保障房建設資金，同時也可以將福利彩票模式引入保障房建設領域，以形成多元化的融資渠道。

(二)完善保障房的分配政策體系

應當指出的是，保障性住房分配政策必須是一個體系，其宗旨是將保障性住房按其特點與功用分配給相應的人群，多層次保障各類人群的住房需求。首先，廉租房與公共租賃房政策為該體系核心，瞄準解決中低收入人群住房目標。應當強調的是，廉租房與公共租賃房均有租的性質，其居住成本相對較低，適合于中低收入人群；其次，完善經濟適用房與限價房的相關政策，著重解決中等收入人群住房改善問題。這兩類住房有一定產權，因而是一種財富，對它的分配應該嚴格限制在中等收入群體；第三，切實保證并推進安置房等其他保障性住房政策的有效實施，解決相關群體的居住問題。

(三)合理界定保障對象，健全保障房供應體系準入制度

在實際操作過程中，界定中低收入者通常采用由單位提供個人收入信息，不少單位往往為“維護”職工利益而為職工開具虛假收入證明，使得保障房資源的分配發生錯配。因此，可以設計一套綜合收入考量標準體系，較合理考量一個家庭的住房需求及其收入情況，再結合當地實際情況以及家庭人員的個體差異，來制定相應保障標準。政府應設專門機構負責具體建立房地產領域的誠信管理機制，并將這一誠信管理機制納入社會誠信體系。盡快建立健全多層次的住房供應管理體系準入制度，以防保障房的分配引發嚴重的社會不公問題。

(四)健全保障房住房模式，完善市場退出機制

要完善保障房住房制度設計，實現保障房在嚴格審核條件下的有序轉化，引導形成先租后買、梯度消費的住房模式，既可以滿足群眾在不同經濟狀況和階段的住房需求，同時政府也可以減輕管護壓力和收回部分資金，周轉建設保障性住房，覆蓋更多的困難群眾。其次，還要建立保障房的預售制度、建立社會資金參與的退出機制以及擴大貼息范圍或者通過配建適當的商業等方式，提高保障房利潤率水平，吸引保險、信托和銀行等金融領域資金參與保障房建設。

[1] 李伏安.保障房運營難點及政策建議：基于河南保障性安居工程建設的調研報告[J].中國金融家，2012(06).

[2] 黎 民,陳峙臻.保障房供給中的“負保障”現象及其消除：兼議我國“十二五”期間的保障房供給[J].武漢大學學報，2012(01).

[3] 劉文哲.我國保障房制度的政策分析：一個國家作用的研究視角[D].上海：華東政法大學，2013.

[4] 何元斌.保障性住房政策的經驗借鑒與我國的發展模式選擇[J].經濟問題探索,2010(06).

[5] 張自然，王 瑤.保障房信息不對稱問題及對策[J].宏觀經濟管理，2014(06).

[責任編輯 樂 知]

Problems and Solutions of Security Housing Construction and Operation: a Survey from Henan

LIU Junying

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The essence of security housing is the government using public resources to subsidize the low-income population, in order to meet the housing needs of the lower income members in society. But now there have been some specific violations and deviations in the process of construction and operation, deviated from the original intention of the security housing. Investigating concrete implementation of the security housing in Henan province, this paper analyzes the current problems and many difficulties resulting from the process. Then, combined with the general requirements of security housing in national “12.5 Plan”, the author proposed some suggestion of solving the problem.

security housing; problem; dilemma; path

2014-12-05

河南省政府決策招標課題“河南保障房問題研究”(項目編號：2013B056)的階段性成果

劉俊英(1974— )，女，河南商水人，河南大學哲學與公共管理學院經濟學教授，碩士生導師，博士，主要從事公共經濟管理與區域發展政策研究。

F293.3

A

1671-8127(2015)01-0029-03