生態文明建設中的公眾參與問題及對策
——以廣東韶關為考察對象

梅獻中

（韶關學院 政治與公共事務管理學院,廣東韶關512005）

生態文明建設中的公眾參與問題及對策

——以廣東韶關為考察對象

梅獻中

（韶關學院 政治與公共事務管理學院,廣東韶關512005）

在當前的生態文明建設中,公眾參與存在著被動參與多而主動參與少形式參與多而實質參與少事后參與多而事前事中參與少隨意性參與多而規范性參與少等問題.其原因,既有行政主導傳統文化影響的因素,也有公眾自身利益衡量的考慮,更有法律制度不健全的影響.為此,應當做好法律制度建設,增強參與的主動性,減少被動性；減少形式主義,增加實質內容；前移參與環節,實行全過程參與；避免隨意性,推行規范化；最終實現法治中國美麗中國的美好愿景.

生態文明建設；生態城市；公眾參與；法律制度

近年來,隨著我國法治國家建設進程的推進,公眾參與問題逐漸成為法治國家、法治政府和法治社會建設的一個重要話題,頻繁出現在黨的重要決議和國家的法律法規之中,對公眾參與生態文明建設的理論研究也在逐漸深化。城市是一個國家經濟、科技、文化、政治、司法等文明成果的聚集地,它代表著一個國家文明的發展程度和發展水平,生態城市建設是生態文明建設的一個重要環節,也是生態文明建設的關鍵,對大力推進生態文明建設的中國來說,應當著力解決好生態城市建設問題。生態城市的居住者、建設者、管理者是作為廣大市民的公眾,公眾參與的法律制度保障狀況將直接影響生態城市建設的程度和水平。因而,分析公眾參與生態城市建設存在的問題,探究其原因,進而尋求完善之道,對建設生態城市、生態文明都具有重要的理論意義和實踐價值。本文以廣東省韶關市為例,分析探討近年來公眾參與生態城市建設的新進展和面臨的新問題,并在此基礎上提出一些新對策。

一、公眾參與近年來的新進展

近年來,生態城市建設正在全國各地如火如荼地進行。據相關數據顯示,截至到2012年2月,把生態城市建設作為發展目標的城市已有280多座,生態城市已成為我國建設和諧社會、實現可持續發展的必然選擇［1］。學界認為,所謂生態城市,是指社會、經濟、自然協調發展,物質、能量、信息高效利用,技術、文化與景觀充分融合,人與自然的潛力得到充分發揮,居民身心健康、生態持續和諧的集約型人類聚居地。從廣義上講,生態城市是建立在人類對人與自然關系更深刻認識基礎上的新的文化觀,是按照生態學原則建立起來的社會、經濟、自然協調發展的新型社會關系,是有效的利用環境資源實現可持續發展的新的生產和生活方式。狹義上講,就是按照生態學原理進行城市設計,建立高效、和諧、健康、可持續發展的人類聚居環境［2］。生態城市圖景如此美好,引起了公眾熱切的關注。尤其近年來,在國家建設生態文明社會的精神動員和政策鼓勵下,公眾逐漸表現出高昂的參與熱情。2015年1月1日生效的新《環境保護法》不但將公眾參與作為環境法的一項基本原則,而且明確將“信息公開與公眾參與”規定為單列的一章。該法細化了法律原則,增強了可操作性,彰顯了公眾參與生態文明建設的重要性和迫切性。

韶關是廣東省的北大門、重要的生態屏障,全市森林覆蓋率高達73%,在全省經濟發展布局中,被廣東省政府定位為生態功能區。在地理位置上,韶關是廣東最北的地級山區城市,它曾經也有過工業上的輝煌,有色金屬、煤炭等礦產資源豐富,廣東70%的煤產自韶關,這里曾是廣東的重工業能源基地。2011年,由于多年過度的開采利用,韶關市被國務院列入“全國第三批資源枯竭型城市”。按照新形勢下生態文明建設的要求,韶關現在處于轉型的重要階段。在2010年11月實施主體功能區規劃生態發展區會議上,韶關市的乳源、始興兩縣被授予廣東省南嶺山地森林生態及生物多樣性功能區試點縣,而韶關在南嶺生態區全省11個縣（市）中共占5席之地。建設南嶺生態區的戰略構想,既是著眼于國家、廣東省發展戰略全局和長遠發展,積極探索經濟與生態協調發展新模式的需要,也是從實際出發,走出一條科學發展、綠色崛起的路子,為未來贏得更多的發展機會、更大的發展空間的要求。2013 年,廣東省委省政府做出了《關于進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》,開展全面推進新一輪綠化廣東大行動。韶關各界認為,把握住良好的生態環境是韶關最大的優勢,要守住廣東最重要的綠色生態屏障,加快推進南嶺山地森林及生物多樣性功能區建設,打造“廣東綠色生態第一市”［3］。

建設“廣東綠色生態第一市”,也就意味著把韶關建設為一個生態城市。在經濟發展轉型壓力和新的發展戰略指引下,為建設生態城市,近年來以韶關市環境保護局為主導、有關部門協同配合的情況下,相繼開展了一些富有創意的生態文明建設活動:創建省、市級“綠色學校”、“綠色社區”活動；創建省、市“生態示范村”活動；創建國家衛生城市活動；開展“環保為民,幸福你我”為主題的環保大接訪活動；制作、宣傳生態標語；舉辦“珠江流域韶關水環境綜合整治攝影大賽”；編寫環保讀本進行宣傳和培訓,如《生態韶關》以及《生態文明建設干部讀本》、《韶關市生態文明建設宣傳郵冊》,舉辦了10余期生態文明建設培訓班等。此外,還專門投資籌建了青少年生態文明建設教育基地,經常舉行環保宣誓動員等教育展覽活動［4］。除了環保局外,其他有關部門也結合部門實際,開辟公眾參與生態文明建設的路徑。如市社會組織管理局根據中央和廣東省關于扶持社會組織發展的意見,積極為環保社會組織的設立提供便利。據統計,截止到2013年4月12 日,全市共有一般社會團體214家,其中有環保業務內容的組織不斷增多,如放生文化協會、生態文化協會、節能循環經濟協會和環境科學學會等。影響力比較大的放生文化協會于2010年5月成立,是中國第一個經政府部門批準成立的放生協會,該協會每年定期舉辦與放生有關的活動,產生了很大的社會影響力。

經過幾年來的努力,通過大力開展生態城市活動,普及了生態保護知識,使全社會樹立了建設生態文明的理想和信念,取得了不小的成績。截至到2011年,全市共有2個鄉鎮被命名為“國家級生態鎮”；4個鎮、1個行政村、7個自然村、4個生態園被命名為“省級生態示范鎮（村、園）”；43個自然村被命名為“市級生態示范村”；建立了中小學生態文明建設教育基地；創建了市級以上“綠色學校（幼兒園）”84間,取得了良好的建設效果［5］。

二、公眾參與面臨的新問題

在看到公眾參與生態城市建設取得顯著成績的同時,也應當看到背后存在的問題,有些問題還較為突出。這些問題的存在制約了生態城市和生態文明建設的深層次發展,對其重視不但對韶關市是必要的,而且對廣東省乃至我國其他城市同樣具有警示和借鑒意義。這些公眾參與存在的問題主要表現在:

(一)公眾被動參與多,主動參與少

受長期以來行政主導文化傳統的影響,公眾對包括環境保護在內的社會公益事業,還存在著依賴政府的心理習慣,對政府及其所屬部門行政行為的服從、配合,固然有利于法律政策的推行和社會公共利益的維護,但相沿成習后卻逐漸沉淀為被動、等待的價值與行為取向,這顯然會影響到對生態城市、生態文明建設參與的主動性和有效性。雖然政府機關雷厲風行,主動舉辦各種各樣豐富多彩的宣傳教育和城市創建活動,公眾的參與依然是被動的,甚至有時還是消極的。受市場經濟“經濟人”利益選擇的影響,若非自身利益受到直接的觸及,公眾很少以積極的行動驅動環保公益事業的進行。加上專業知識的欠缺和參與能力的不足,有時即使有參與的愿望也無參與的成效,半途而廢常成為一種難以避免的現象。在韶關甚至在全國多地出現的城市“創衛”活動中,為迎接檢查社會各界在政府機關的號召下突擊搞衛生,檢查通過后很快恢復以往常態的現象,就是一個突出的例子。

(二)形式參與多,實質參與少

所謂形式參與多,主要是公眾表現出對環保科普知識的了解學習和綠色學校、綠色社區等創建活動,對生態標語的書寫制作,以及放生活動的積極參加等。而對于環境發展規劃、工業項目的引進論證,以及大氣、水、土壤污染和生態破壞原因的深層次問題,尚缺乏在環境影響評價方面的關注與參與,缺乏對聽證會、座談會、論證會等法定程序的介入與表達。事實上,后者的影響更為長遠,公眾參與的意義與價值更大。由于缺乏相應的程序設計和制度保障,公眾實質參與的不足必將影響參與的長遠效能。

公眾實質參與的不足還受政府部門官僚作風的影響。學界認為,公眾的檢舉和意見引起重視、積極采納了的參與才算真正有效的參與。但據觀察,部分韶關市民就算向有關部門舉報了環境污染和破壞行為,也不能得到滿意的答復。瀏覽“韶關市網絡問政平臺”發現,市民舉報的環境問題90%都是身邊的噪音、油煙和水污染等環境問題,而且很多提問都說已經向政府部門投訴多次都無人理會。這些提問大部分都是“待回復”狀態,就算是有回復了,公眾滿意度也不高。如網友“劉樹生”提問“仁化縣長江鎮大村低坪等幾個燒炭廠長期毒氣排放村民舉報無人監管”,仁化縣委辦到該地進行調查辦理后,提問下方的社會公眾滿意度顯示只有46%的公眾表示答復滿意,47%的表示不滿意。對網友“林”提出的“請盡快清理鴻洲花園正門河邊的沉船”問題,處理結果滿意度竟然只有11%。而且這些關于環境污染提問點擊數只有50-80多次,相對于其他提問的100多次點擊數是比較低的。

(三)事后參與多,事前事中參與少

事后參與多,是指一般到了環境污染或生態破壞事件發生后,公眾才真正參與到問題的追查、原因的追溯和責任的追究之中；而對于環境污染和生態破壞的行為,如果沒有直接影響到切身利益,公眾很少真正關心,對事前的環境影響評價、事中的過程監督和事后的評價,不僅熱心不夠,而且也缺乏參與的制度保障。例如,重金屬污染是華南礦產資源豐富地區比較突出的一個環境問題,2005年發生的廣東北江韶關段鎘嚴重超標事件,曾引起社會的廣泛關注和討論。2012年2月份以來,廣東韶關仁化縣董塘鎮陸續查出159名兒童血鉛超標,一人輕度血鉛中毒,8家企業因此被查處。廣東省環保廳對韶關采取了嚴格的區域限批措施,要求環境違法現象在沒有徹底整治之前,所有申報項目不予批準。這些事件產生了很大的社會影響,同時也說明了包括政府部門在內的社會各界對環境違法行為事前監督不力、事中跟蹤不夠、事后評價欠缺的現實。這個問題正像環保部負責人所指出的那樣:公眾參與主要方式集中在末端參與,即在環境遭到污染和生態遭到破壞之后,公眾受到污染影響之后才參與到環境保護之中,相應的對保證環境參與權、表達權的全過程參與較少,且參與活動往往受到局限,缺乏公眾參與的有效性和廣泛性［6］。這無疑是需要改變的。

(四)隨意參與多,規范參與少

公眾參與需要的不僅是一腔熱情,也不僅是政府部門的主動號召和動員,更重要的是要有一套規范的法律制度和正當程序加以保障。目前,雖然《環境保護法》對公眾參與有專章的規定,環保部出臺有 《關于推進環境保護公眾參與指導意見》、《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》兩個規范性法律文件,但公眾具體如何參與,哪些人可以參與,以及參與的權利保障和法律后果等,尚不明確。在程序方面,公眾參與得到正當法律程序的保障顯然是十分重要的。所謂正當程序,其基本涵義在于行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準,具體包含避免偏私、行政參與和行政公開三項內容。該原則直接體現了現代法治國家對行政權力公正行使的最低限度、也是最基本的要求,從根本上承載了現代行政程序的基本價值追求——程序正義,是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現的重要保障。其中的行政參與原則,是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程,表達自己的意見,并對行政權力運行結果的形成發揮有效作用。如果行政相對人在行政程序中始終保持沉默,沒有機會闡明自己的觀點,那么這種參與就是毫無意義的［7］。公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當過程,正當過程又主要通過程序來體現［8］。公開、公平、公正的程序是確保環境政策制定、環境行政執法和環境行政訴訟獲得公眾認可與支持的不二法門。

前文所述公眾參與韶關生態城市、生態文明建設的諸多精彩活動,大多是由行政部門發起的。發起者之所以選擇此種方式而非彼種方式,通常情況下既無需法律的授權,也無需上級的批準,只要認為能夠促進環保和生態城市建設,在行政機關的職責范圍內,均可主動開展,這本身也體現了行政權的主動性特征。與此相應的,公眾參與的方式方法在缺乏法律明文規定的情況下,具體到每項行政部門開展的活動中,也是隨意的、不規范的,參與的效果也就難盡如人意了。

以上幾點是筆者結合韶關實際所分析的公眾參與生態城市建設存在的不足,盡管不夠全面,但基本上揭示了當前存在的突出問題。韶關的例子自然有其特殊性,但所揭示的問題卻可能具有普遍性,對其他城市和地區而言,未嘗沒有借鑒的意義和反省的地方。

三、解決公眾參與問題的新思路

思想是行為的先導,提出問題就是要解決問題。在當前國家大力推進生態文明建設的時代背景下,公眾參與已經十分重要,探索法律制度上的完善之道已是題中應有之義。針對上述問題,筆者認為在完善公眾參與法律制度建設上,以下幾點值得認真考慮:

(一)增強主動性,減少被動性

公眾參與之所以主動性不夠,原因固然很多,但與行政部門的激勵機制缺失和信息公開不夠有很大關系。缺乏激勵機制,公眾基于理性經濟人利益衡量的考慮,對環境保護這個公共利益往往缺乏參與的動力和激情；信息公開不夠,公眾即使有參與的愿望和熱情,也無法通過具體的事件和平臺加以體現和表達。因此,為使公眾參與生態文明建設取得更好的效果,政府應當改變工作思路,創新工作方式,建立激勵基金,增加資金投入,擴大公眾參與的渠道、途徑和方式,鼓勵公眾積極投身環境保護事業,引導環保社會組織發揮作用,扶持第三方力量參與環境污染和生態修復治理。信息公開是公眾參與的基本前提,盲目的公眾參與只能流于形式,“不明真相”的公眾無法提出建設性的意見或訴求。近年來多發的環境“鄰避”現象多是由于信息溝通不暢,訴求得不到及時、充分的滿足所致。新修訂的《環境保護法》對信息公開與公眾參與一并作出規定,意在解決以往信息公開不夠,影響公眾參與效能的問題。對此,應當建立健全信息公開的法律制度,明確拒絕公開、公開不足、公開遲延等方面的具體責任［9］。

(二)減少形式主義,增加實質內容

實質意義上的公眾參與,不是通過幾場豐富多彩的環保宣傳教育、文藝演出或者放生活動能夠展現的,雖然這些活動也很有必要。它更需要通過重點領域、關鍵環節加以體現和保障。這包括環境法規和政策的制定、環境決策的產生、環境監督的過程、環境影響評價、環境宣傳教育等重要領域。這些領域不但是公眾關注度高、影響面廣、與公眾生產生活息息相關的方面,而且對環境保護和生態文明建設往往具有重要而深遠的影響。推進環境法規和政策制定的公眾參與將有助于使出臺的環境政策更加科學合理；推進環境決策的公眾參與,建立環境決策民意調查制度,健全專家論證會制度有利于提高環境決策民主化和科學化水平；推進環境監督的公眾參與,建立環境保護檢查員制度和監督員制度,有利于發揮群眾監督力量,成為環境執法隊伍的有力后備和擴充；推進環境影響評價的公眾參與將很大程度上保障重大環保建設項目和規劃項目的順利進行,降低社會風險,減小環境群體性事件發生的可能性,確保項目順利推進和社會穩定和諧；推進環境宣傳教育的公眾參與,引導環保社會組織積極參與環境宣傳教育和知識普及,有利于在全社會營造關心、支持、參與環境保護的文化氛圍,樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念［8］。這些方面,都需要各地結合本地實際,制定具體的制度規范加以推進和落實。

(三)前移參與環節,實行全過程參與

公眾的環境權益涉及到知情權、參與權、表達權和監督權,它是一個完整的體系,無法割裂開來。這需要樹立全過程思想,對之進行全程性的思想重視與制度保障。

從國家環境立法的歷程看,公眾參與是一個逐漸發展完善的制度。2002年我國制定的 《環境影響評價法》首次規定了公眾參與條款。2003年《行政許可法》也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規定了聽證制度。2014年的《環境保護法》除了第5條明確環境保護的公眾參與原則外,更是新設立了“信息公開與公眾參與”專章,就公眾知情權、政府與重點排污單位信息公開、建設項目環境影響報告書的公開與征求意見以及公眾對違法行為的舉報和環境公益訴訟做出了明確規定。公眾參與環境管理不僅是環境保護的需要,同時也是一個國家是否重視和保護公眾權利的一個重要標志,它與國家的政治民主化進程是緊密聯系在一起的。從各國公眾參與決策過程的立法與實踐看,公眾在參與環境與開發決策活動中享有知情權、建言權、意見得到慎重考慮權以及司法救濟等四項權利［10］。《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出,要健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度,構建全民參與的社會行動體系。在建設項目立項、實施、后評價等環節,有序增強公眾參與程度。具體而言,在落實公眾全過程參與的問題上,可從以下幾點推進和落實:一是公眾的環境知情權,能公開的要盡量公開,而且要以具體的法律制度加以保障。二是公眾的環境參與權,包括環境法規和政策的制定、環境決策的產生、環境影響評價,以及生態治理修復結果的評價等。三是公眾的環境表達權,要允許并敞開渠道確保公眾的異議、陳述、申辯和檢舉、控告、訴訟等權利,并且應將公眾表達的訴求給予及時、認真的回復。四是公眾的環境監督權,包括立法監督、執法監督、司法監督、政策監督、標準監督等,通過全方位的制度安排,使公眾的全過程參與權落到實處。

(四)避免隨意性,推行規范化

要避免公眾參與中的隨意性,實現規范化,其最終目標,就是要依法治理,使生態文明建設走法治之路。此處的“法”,既包括立法和行政機關通過的法律、法規和規章,也包括環境標準與合法有效的環境政策。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。要依法保障公民權利,加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度,保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯,保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實,實現公民權利保障法治化。健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。具體在生態文明建設領域,按照《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》的要求,結合當前實際,應當從以下幾個方面著手:第一,健全法律法規。應全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容,加強法律法規間的銜接。同時通過及時立法彌補現存在立法空白,確保公眾參與的制度體系完備、周密。第二,完善標準體系。加快環境標準的升級步伐,并及時將之公之于眾,便于公眾了解、掌握,給公眾參與監督增添新的利器。第三,健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任,并依法公示。第四,完善生態環境監管制度。建立有公眾參與的嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。第五,嚴守資源環境生態紅線。將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內,并使公眾參與到環境生態紅線的監督之中。第六,完善經濟政策。健全價格、財稅、金融等政策,激勵、引導各類主體積極參與到生態文明建設中。第七,推行市場化機制。積極推進環境污染第三方治理,引入社會力量投入環境污染治理。第三方力量既是一個參與者,也是獨立的行動者,第三方的參與可以減輕政府的壓力,發揮其專業技術和資金優勢,通過政府和社會的良性互動,實現生態城市和生態文明建設的目標。

總之,要想建設美麗中國,使藍天常在、青山常在、綠水常在,建設好生態城市,實現生態文明社會的建設目標,就必須建立健全公眾參與的法律政策機制,確保公眾參與中的各項權利,通過環境法治化之路,最終實現法治中國、美麗中國的美好理想。

［1］鎮建.生態城市城鎮化進程中的必然選擇［N］.中國建設報,2012-07-20（3）.

［2］生態城市:中國城鎮化進程中的必然選擇［EB/OL］.［2015-05-27］.http://www.chinagb.net/.

［3］谷立輝,黃德山.韶關:打造廣東綠色生態第一市［N］.南方日報,2013-09-22（3）.

［4］鄧筱 .2008年韶關市環境信訪情況［J］.韶關環境信息,2009（1）:5-6.

［5］楊韶紅.我市生態文明建設工作取得新進展［J］.生態韶關,2011（3）:3-5.

［6］推動環保公眾參與,創新環境治理模式——解讀關于推進環境保護公眾參與的指導意見［EB/OL］.［2015-02-28］.http://news. xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_126818187.htm.

［7］周佑勇.行政法原論［M］.北京:中國方正出版社,2005:77-79.

［8］季衛東.法治秩序的建構［M］.北京:商務印書館,2014:13.

［9］中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見［EB/OL］.［2015-05-05］.http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115 187518_3.htm.

［10］汪勁.環境法學［M］.北京:北京大學出版社,2014:116-119.

Study on the Public Participation Construction of in the Current Ecological Civilization:Guangdong Shaoguan as the Object

MEI Xian-zhong
（Department of Politics and Public affairs Management,Shaoguan University, Shaoguan 512005,Guangdong,China）

In the current construction of ecological civilization,there is a passive participation of public participation and more active participation less；forms of participation,less involvement in real terms；later participate more in advance less a matter of participation；arbitrary participation,less normative participation.The reason,both factors that affect administrative tradition,there are public interest considerations weigh more unsound legal system constraints.To this,the initiative should be increased to reduce the passive resistance；reduce formalism,increased substance；forward engagement process,the whole process of participation；avoid arbitrariness,strengthen standardization,and ultimately the rule of law in China,a beautiful China's bright future.

ecological civilization construction；ecological city；public participation；institutional norms

F29

A

1007-5348(2015)09-0026-06

2015-06-28

韶關市哲學社會科學共建項目“公眾參與韶關市環境保護存在的問題與對策研究”（GJ201402）；韶關市哲學社會科學規劃項目“公眾參與韶關生態城市建設的現狀、問題及對策研究”（Z2014011）

梅獻中（1969-）,男,河南周口人,韶關學院政治與公共事務管理學院副教授,碩士；研究方向:環境法學、行政法學。

（責任編輯:陳景增）