拉丁美洲城鄉關系變遷的經驗與教訓研究

劉娜

（安徽大學社會與政治學院，安徽合肥 230601）

拉丁美洲城鄉關系變遷的經驗與教訓研究

劉娜

（安徽大學社會與政治學院，安徽合肥 230601）

拉美國家的城市化走在我國之前，其在城鄉關系發展的過程中積累了一定的經驗，也存在若干弊病。其經驗表現在：通過制定社會政策，發揮政府主導作用；創新扶貧措施并改善就業狀況；正規與非正規就業并舉，為農村流動人口提供就業渠道；有效拓寬農村人口向城市流動通道。其教訓主要是：城市化發展與農業發展相脫節；城鄉人口遷移呈現出無序與混亂的現象；城鎮體系不合理；大多數農村流動人口未能真正實現市民化；公共服務較為薄弱。探討拉美國家城鄉關系變遷的經驗及存在的問題，能夠為我國城鄉關系的良性發展提供有益的借鑒，促進我國城鄉關系的進一步協調，實現城鄉一體化。

拉丁美洲；城鄉關系；城市化

伴隨拉美城市化進程的不斷推進，該地區各國為應對城鄉關系變遷過程中遇到的問題與挑戰，采取了若干應對措施，在縮小城鄉差距、解決農村流動人口的就業問題、促進城鄉關系協調發展等方面積累了一定的經驗和教訓。

一、拉美城鄉關系變遷的經驗

（一）通過制定社會政策，發揮政府主導作用

絕大部分拉美國家屬于“中等收入”國家，這些國家停留在中等收入水平已達半個世紀，是世界上滯留時間最長的地區和國家。收入分配不公等社會問題及其社會政策的失誤是導致拉美國家陷入“中等收入陷阱”、經濟和社會發展不協調的原因之一。[1]為促進經濟發展，縮小城鄉之間及城市不同群體間的貧富差距，拉美各國政府采取了相應措施并取得了較顯著的成果。這些措施主要有加強稅收手段在收入分配中的作用，通過稅收政策來影響和改善收入分配，加大轉移支付力度，完善社會保障制度建設等。社會保障制度在拉美國家建立時間較早，體系比較完善，對校正初次分配不公發揮了一定作用。[2]對分配不公的治理，在一定程度上改善了該地區的收入分配，縮小了城鄉之間的差距。這表明政府在城鄉社會發展中通過相應制度、政策的制定來發揮其主導作用，對于促進城鄉關系的進一步協調具有重要意義。

（二）創新扶貧措施并改善就業狀況

從20世紀70年代起，拉美過度城市化已初露端倪，人口從農村向城市轉移的規模巨大且速度過快，其實質是由城鄉人口轉移引發的城市勞動力供給速度大于城市就業崗位的創造速度，這導致了非正規就業的迅速膨脹。[3]盡管近年來該地區就業人數稍有增加，但新增就業崗位質量低下、勞動條件較差、新增就業崗位存在不規范現象、工人實際工資水平下降等仍是目前該地區面臨的問題，這也導致了城市貧困問題的加劇。[4]

拉美地區城市貧困人口多且所占比重較大是社會不公平的一個重要表現。拉美各國為減少城市貧困人口而對減貧措施進行了創新，如積極促進就業，增加服務業就業比重，采取對窮人有利的就業政策，為他們提供就業方面的教育和培訓等。拉美國家還首創和推廣“有條件現金轉移”計劃，該計劃的短期目標是反貧困，其長期目標是對貧困家庭子女進行人力資本投資，這既有利于減少收入貧困，同時對于切斷貧困代際傳遞也具有重要作用。[5]扶貧措施的實行有利于改善農村流動人口的生活條件，提高其就業能力并擴大就業機會，對于縮小城鄉差距也具有重要作用。

（三）正規與非正規就業并舉，為農村流動人口提供就業渠道

就業崗位的提供是農村人口流向城市的首要條件，就業崗位的創造可以為他們提供更多的就業機會。拉美地區農村流動人口在城市中的就業大多屬于非正規就業，雖然非正規就業較之正規就業來說相對低端，就業不穩定且待遇較差，但是正規就業與非正規就業并舉也在一定程度上解決了進入城市的農村勞動力的就業問題，為促進農村流動人口的就業提供了一個重要的渠道，同時還為加強城鄉互動和減輕農村貧困提供了一定的動力和支持。[6]拉美的非正規部門十分龐大，這既是過度城市化導致的問題之一，也為穩定和擴大就業做出了貢獻。[7]如果沒有非正規就業，單純依靠國家提供的正規就業崗位無法安置涌入城市的大量農村人口，也不能保障他們基本生活。從這一角度來看，正規就業與非正規就業并舉為農村流動人口的就業提供了重要渠道，且可以有效彌合城鄉差距。

拉美各國政府還積極應對“過度城市化”帶來的就業壓力，采取了促進女性勞動參與率等一系列舉措，使得就業率有所提高。拉美國家除積極鼓勵并促進女性勞動力進入勞動力市場之外，還制定包括為失業人員提供職業培訓等積極的政策，以提高低收入者的技術水平，并積極擴大青年人的就業渠道，促進該地區就業率的提高。[8]拉美地區由農村流動到城市的勞動力中有相當一部分是婦女及受教育程度相對較高的青年人，拉美地區采取以上措施在一定程度上提高了該地區農村流動人口的就業能力，為其在城市地區得以生存和立足提供了有力的支持，這些對加強城鄉互動、促進城鄉的緊密聯系也具有積極的促進作用。

（四）有效拓寬農村人口向城市流動通道

貧民區是進入城市的農村流動人口的棲息之地，這些農村流動人口大多沒有能力在城市地區獲得正規住房。從這一角度看來，貧民區為其提供了廉價的住所，使他們依靠貧民區得以在城市中立足和生存下去。拉美國家還針對住房問題做了相應的努力。在半個多世紀以來的城市化進程中，該地區大量農村人口逐漸涌入城市，給城市地區的住房建設帶來了較大的壓力，導致“住宅赤字”嚴重，與“過度城市化”形成巨大反差。此外，其“住宅自有率”遠遠高于發達國家，且“非正規住宅”比重較大，住房問題給城市發展帶來了較大的壓力。對此，拉美地區有些國家對低收入家庭普遍實行“直接住房補貼”政策。[9]此政策的實施在一定程度上緩解了居住在貧民區的農村流動人口的生存壓力。

二、拉美城鄉關系變遷的教訓

（一）城市化發展與農業發展相脫節

發達國家的城市化大都建立在農業進步的基礎之上，農業發展與城市化之間形成了互利的良性循環。與發達國家在農業生產力大幅度提高的基礎上自然產生的城市化不同，拉美國家的城市化是在本國農業還沒有取得突破性進展、農業生產力還未達到相應高度的情況下由外力推動的。而在農業相對停滯的基礎上所進行的拉美國家城市化不僅使農村在發展中日益貧困，也導致了城市的貧困和危機。農村勞動力流入城市而將一些勞動能力較弱的老人和兒童留在農村，使得農業發展所需的勞動力嚴重不足，導致拉美城市化發展與農業發展嚴重脫節。農業發展不足會導致農村的貧困及農業對城市發展的支持較弱等問題，農村的貧困會促使農村勞動力遷移到城市，他們試圖獲得更好的就業機會來增加收入，這又在一定程度上加劇了城市貧困并阻礙了城鄉關系的協調發展。[10]

（二）城鄉人口遷移呈現出無序與混亂的現象

拉美政府在投資方面一度有大城市偏向，曾通過工業政策和投資導向在推動大城市的發展方面起到了較為重要的作用。經濟活動在大城市的集中使得大城市對勞動力的需求大大增加，吸引移民前來尋找生存和發展機會，形成了對人口遷移的“拉力”，這是人口在大城市過于集中的直接原因之一。部分拉美國家采取了重視工業和城市發展、輕視農業和農村發展的政策，造成農業生產衰退以及農民的處境艱難等問題。從20世紀30年代至20世紀80年代，拉美國家實行了進口替代的發展戰略，對工業化的作用估計過高而忽視了農業的發展，大量的投資偏向于工業和城市地區，使得農業和農村地區由于缺乏必要的資金投入而發展后勁不足。[11]重工輕農的政策導致了如農業生產衰退及糧食產量不足等一系列問題。此外，鄉村人口總量的增長對土地形成較大的壓力，為獲得更好的就業待遇以及較完善的基礎設施和公共服務等，更多的農村人口加入到了遷往城市的潮流中。人口的城鄉遷移在一定程度上是城市“拉力”和農村“推力”共同作用的結果。

在城市不能提供足夠的就業機會時，大量農業人口過早地離開農業和農村地區而盲目涌入城市地區，帶來了如城市的失業與就業不足現象嚴重、非正規就業群體的數量龐大等一系列的社會問題。而對于農村地區來說，大量的勞動力從農村遷移到城市地區致使農業發展所需的農村勞動力不足。農村人口遷移到城市以后不能獲得所期望的各種資源，也不利于農村人口的脫貧和農村地區經濟的發展。農

村移民大規模且無序地涌入城市不僅造成了城市化過程的混亂，而且進一步加劇了城鄉發展的不平衡。

（三）城鎮體系不合理

拉美國家大城市化與超大城市化的特點較突出，如1950年該地區人口在100萬及以上的大城市只有7個，2000年達到了49個。這49個城市的人口數量在1950年為2840萬，而到2000年卻達到1.65億，占當年拉美總人口的31.4%和城市人口總數的42.2%。該地區的超大城市在1980年以后的人口增長已有所減緩，個別大城市還出現人口負增長現象，但是同期又出現3個大城市進入超大城市的行列。拉美這種“大城市化”的特點還表現在其各國的“首要城市”所占的城市人口比例較高，如秘魯的利馬要比第二大城市阿雷基帕大10倍，阿根廷的布宜諾斯艾利斯比科爾多瓦大10倍。如果一個國家的城市人口過分集中于一個城市，勢必會加劇該國家內部各地區之間發展的失衡，也會給此類城市自身的治理帶來諸多難題。[12]

（四）大多數農村流動人口未能真正實現市民化

拉美國家快速城市化并不是工業增長自然引起的“化學”反應，而是大量農村人口盲目涌入而造成的城市人口迅速增加。雖然貧民區的存在為這些流動人口提供了廉價的住所，在一定程度上減少了農村勞動力向城市流動的阻礙，使他們得以在城市中立足和生存下去，但是農村人口的大量涌入也給城市帶來了巨大壓力，導致城市人口惡性膨脹和就業機會不足，城市中貧富差距逐漸拉大，以致產生普遍的貧困。這些住宅區大都建筑零亂，沒有正規的基礎設施，醫療、服務體系匱乏，社會環境混亂且較難治理。[13]此外，這些農村流動人口在城市中大多以非正規性就業為主，難以融入城市主流社會之中。他們缺乏穩定的職業與收入，很難實現真正的市民化。高價格的城市住房提高了他們真正融入城市的“門檻”，加之社會保障體制的限制，導致他們無法享受與城市居民同等的待遇而逐漸成為城市地區的“邊緣群體”。[14]由于上述原因，非正規住宅和貧民窟被看作是拉美地區的“城市病”，[15]貧民區大量問題的存在也加劇了城鄉的二元對立。

（五）公共服務較為薄弱

拉美國家雖然在改善公共醫療以及增加經費投入等方面取得了若干成就，但是醫療資源分配不公的問題仍較嚴重。如哥倫比亞仍有40%的人口沒有醫療救助，30%的醫療受益者并不是貧困者。巴西醫療也存在分配不平衡、公共部門和私人部門的比例失調、差距較大。對于拉美國家來說，擴大醫療覆蓋面、注重醫療公平性問題以及建立健全職業保險仍是各國面臨的嚴峻挑戰。在教育方面，拉美也存在著較多的問題，如尼加拉瓜貧困家庭的子女接受中學教育的比例不足15%，拉美國家的教育質量問題普遍受到質疑等。[16]此外，非正規部門的從業人員大多沒有穩定的工作和收入，他們沒有能力繳納社保費且難以被傳統社會保障制度所覆蓋。[17]非正規就業的從業人員有相當一部分是流動到城市的農村人口，而上述問題的存在在一定程度上表明農村流動人口未能獲得所期待的良好的就業待遇、較完善的基礎設施及公共服務，常被阻擋在城市社會保障體系的門檻之外，在城市中處于邊緣地位。

三、結語

當前，我國城鄉發展失衡、城鄉差距較大，這一問題已成為我國社會經濟發展過程中所面臨的一個較為突出的矛盾。統籌城鄉發展是我國在新階段社會發展的必然要求。拉美國家的城市化走在我國之前，雖然其在城市化過程中出現諸多弊病，但也取得了很多有益的經驗，我們仍應該在對自身發展過程中暴露的類似問題保持高度警惕的同時，從拉美國家在促進城鄉關系的協調發展方面所積累的經驗教訓中汲取值得參考學習的地方，以促進我國城鄉關系的進一步協調，實現城鄉一體化。

[1][2][3][5][8][9][12][15][16][17]鄭秉文.拉丁美洲城市化:經驗與教訓[M].北京:當代世界出版社, 2011.96.52-54.36.59.67-68.77-84.25-28.96.92-96.311-312.

[4]拉美地區失業問題嚴重[EB/OL].2004-01-12.http:// pe.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200401/20040100170263. html.

[6][10]孫光英.城市化=貧民窟?拉美經驗必須重視[DB/OL].2013-09-14.http://www.zgxcfx.com/Article/ 59495.html.

[7]鄭秉文.拉美城市化的教訓與中國城市化的問題——“過度城市化”與“淺度城市化”的比較[J].國外理論動態,2011,(7):46-51.

[11]俞金堯.20世紀發展中國家城市化歷史反思——以拉丁美洲和印度為主要對象的分析[J].世界歷史,2011, (3):18-19.

[13]蘇振興.拉美國家的過度城市化,福兮?禍兮?[N].光明日報,2013-04-18(11).

[14]程姝.城鎮化進程中農民工市民化問題研究[D].東北農業大學,2013.

(責任編輯：王友才)

安徽大學拉丁美洲研究所2014年度重點課題“拉丁美洲城鄉關系的變遷、經驗及其啟示研究”（項目編號：LM2014001）資助。

F299.7；F37

A

2095—7416（2015）06—0095—03

2015-09-08

劉娜（1989-），女，河南永城人，安徽大學社會與政治學院社會學專業2014級碩士研究生。