政府盡責：解決留守兒童問題的重要支點

張愛芹，王以第，潘慶忠

（濰坊醫學院，山東濰坊 261053）

【職工問題研究】

政府盡責：解決留守兒童問題的重要支點

張愛芹，王以第，潘慶忠

（濰坊醫學院，山東濰坊 261053）

留守兒童問題是改革開放后伴隨著農民工的出現而產生的一個新問題。解決留守兒童問題，政府盡責是重要支點。當前，政府在解決留守兒童問題中存在著責任缺失，主要表現為制度設計還不完善、財政投入不力、管理服務不到位等。解決留守兒童問題，需要各級政府的強力合作推動，以強化政府責任為支點，建立起以政府為主導的解決留守兒童問題的立體化保障體系。各級政府要穩步推進戶籍制度改革，為父母、孩子在城鎮共同生活掃除體制障礙；擴大基本公共服務覆蓋面，為隨遷子女織就“安全網”；加快農村社會經濟發展，為父母在家鄉就業生活提供現實幫助；加強農村教育投入和社會治安管理，為留守兒童提供良好教育條件，撐起安全保護傘。

政府責任；留守兒童；服務型政府；農業現代化

留守兒童問題是改革開放后伴隨著農民工的出現而產生的一個新問題。留守兒童，是指父母雙方或一方為了改善家庭生活、提高經濟收入、進城打工而留守在農村所在地的年滿14周歲以下的兒童。全國婦聯2013年5月發布的《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童數量的37.7%，占全國兒童的21.88%。[1]也就是說，農村現有超過三分之一、全國有超過五分之一的兒童不能在父母的呵護下健康成長。由于和父母長期分離，留守兒童在生活照顧、教育過程、心理成長等方面受到不同程度的影響。留守兒童已成為進城務工人員合理流動的最大羈絆，成為廣大農村居民亟盼政府解決的重要問題。

解決留守兒童問題，需要政府、社會、學校、愛心組織等各種力量的共同努力，其中最關鍵和核心的力量就是政府的盡責，這是解決留守兒童問題的重要支點。

一、解決留守兒童問題，政府責無旁貸

留守兒童問題涉及到農村千家萬戶和數以萬計的兒童，不僅關系到孩子的未來、家庭的未來，而且關系到農村和國家的未來。逐步解決留守兒童問題既是現階段社會主義新農村建設的重要任務，也是各級黨委政府義不容辭的責任。2013年中央1號文件，即《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》指出，各級黨委、政府和社會各界要高度重視農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題，加強生產扶持、社會救助、人文關懷，切實保障他們的基本權益和人身安全。李克強總理在2014年政府工作報告中強調：要“高度重視農村留守兒童、婦女、老人和‘空心村’問題”。留守兒童問題首次寫入政府工作報告，既說明解決農村留守兒童問題的重要性和迫切性，也說明解決留守兒童問題，政府要勇于擔當，承擔起主要責任。

（一）解決留守兒童問題是政府的應盡職責

我國的國家性質決定了我們的政府必然是“一個以公民本位、社會本位為治理理念，以民主為政治前提，以法制為政治保障，以責任為管理內核，以服務公眾和社會為核心職能”[2]的服務型政府。

政府的服務職能主要包括兩大類：即社會性公共服務和維護性公共服務。社會性公共服務一般包括政府保障公民基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障等領域的公共服

務；維護性的公共服務，包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。隨著社會的發展，人們對政府公共服務的需求越來越高，政府的公共服務職能也會隨之變化。根據馬斯洛的需要層次論，與全面建成小康社會的新要求相適應，我們要建立的服務型政府應當向社會提供的公共服務包括生存性公共服務、安全性公共服務、發展性公共服務三個層次。[3]

解決留守兒童的基本生活，使他們生活有助，屬于政府的生存性公共服務范疇；保護留守兒童的安全，使他們安全有護，屬于安全性公共服務；使留守兒童接受良好的教育、醫療保障，使他們學有所教、病有所醫，則屬于發展性公共服務。因此，無論是從政府基本職能，還是從公民的需求層次看，解決留守兒童的教育、生活、安全、心理健康等問題，保障其教育、生活、安全等公民權利都是政府義不容辭的責任。

（二）留守兒童問題的公共性決定了政府責任的必然性

留守兒童問題是一個多維的復雜的問題。就內容來說，涉及留守兒童的教育、生活、安全、心理、健康等各個方面。就影響來說，它不僅是一個家庭、一個村莊、一個地區、一個省份的事，還關系到整個農村是否穩定、農業是否發展、農民是否幸福的問題，繼而關系到整個國家的可持續健康發展的問題。因此，留守兒童問題是一個公共性的社會問題，理應由擔任公共職責的政府主導解決。

公共性是政府的基本屬性，它內在地包含著解決留守兒童問題的教育、社會保障、社會安全等問題。只有明確政府在解決留守兒童問題中的責任，并認真履行政府職責，才能解除農民工后顧之憂，增加農村居民生活滿意度，提高農村居民的幸福指數。

（三）解決留守兒童問題是促進農業現代化和農村改革發展的重要任務

促進農業現代化和農村改革發展是我國全面建成小康社會的重要任務。要實現農業現代化，就必須加大農村改革力度，提高農民的素質，培育造就一代新型農民。這就要從娃娃抓起，加強對包括留守兒童在內的農村兒童的教育、培養，關注他們的需求、健康、安全，使他們得到全面發展。這樣做，一可以為實現農業現代化提供后備人才保障，二可以解除農村居民后顧之憂，煥發他們的勞動熱情，調動他們建設社會主義新農村的積極性和創造性，進而推進農業現代化的進程。從這個意義上說，重視和解決留守兒童問題，也是實現農業現代化和促進農村改革的重大任務。

二、政府在解決留守兒童問題中的責任缺失

隨著改革開放進程的深化，留守兒童問題日益凸顯，逐漸引起政府的重視。政府從多方面努力，出臺了一系列政策法規和措施，對解決留守兒童問題起到了一定的作用。但從總體情況看，還有不盡如人意的地方，迫切需要深化改革逐步加以解決。

（一）制度設計還不完善

為了解決留守兒童問題，政府相繼出臺了一系列政策法規。如：2003年國務院辦公廳轉發了教育部、中央編辦、公安部、發展改革委、財政部、勞動保障部《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》；2004年頒布了《中共中央、國務院關于加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》；2006年頒布了《中華人民共和國義務教育法》和《中華人民共和國未成年人保護法》等。以上政策和法律法規的制定與執行，為確保留守兒童的教育與安全等問題，起到了一定的制度保障作用。

但仔細分析不難發現，其中專門針對留守兒童問題的法律法規卻難覓蹤跡。現實中，留守兒童問題成為游離于制度之外的一個邊緣問題，再加上地方政府在解決留守兒童問題方面的職責意識不夠強，政策硬性規定較少，在實際操作過程中政府嚴重缺位或虛位現象依然存在。

（二）財政投入不力

改革開放以來，為加快我國發展，縮小與發達國家的差距，我國實行向東南沿海地區傾斜的“非均衡發展戰略”，大量的資金、物力、人力投入沿海和城市，我國在計劃經濟體制下形成的“二元經濟結構”更加凸顯，城鄉差距、區域差距進一步拉大。為了縮小城鄉差距，從2004年始中央政府每年發布1號文件，對解決“三農”問題提出系列方針政策，十六屆五中全會更進一步提出建設社會主義新農村的重大任務，各級政府也不斷加大對“三農”的投入。但從總體情況看，政府對農村的財政投入仍顯不足，農村基礎設施建設嚴重滯后，學校教育硬件建設依然薄弱，在一定程度上限制了學校在農村留守兒童教育管理方面的功能發揮；醫療衛生設施簡陋，留守兒童健康得不到切實保障；家庭收入低，部分留守兒童營養缺乏；農村治安狀況惡化，留守人身兒童的安全得不到應有的保障。

（三）管理服務不到位

對留守兒童問題，各級政府雖采取了一些措施，加強對留守兒童的教育與管理，但從各地情況看，管理服務不規范問題仍普遍存在。主要表現是缺乏專門的管理服務留守兒童的政府機構。有的地方成立了政府牽頭的由教育、婦聯、團委等組織參與的協調機構，但在實際操作中，由于缺乏專職負責人員而出現缺位空轉現象。再加上有些地方政府重經濟發展輕社會治理，導致留守兒童失教、失保等問題更為突出。[4]

三、以強化政府責任為支點，多措并舉綜合解決留守兒童問題

讓留守兒童不再留守，讓“小候鳥”能在父母身邊健康成長，涉及到戶籍、社會保障、財政投入等諸多方面。既需要中央政府的頂層設計，更需要地方政府承擔起解決留守兒童問題的現實責任。給“小候鳥”筑巢，解決留守兒童問題，需要各級政府強力合作推動，以強化政府責任為支點，建立起以政府為主導的解決留守兒童問題的立體化保障體系，使留守兒童“學有所教、健康有保、安全有護、生活有助”。

（一）加快推進戶籍制度改革，為父母、孩子在城鎮共同生活掃除體制障礙

中國特色的“二元戶籍”制度是造成留守兒童問題的體制因素和難以逾越的藩籬。破解這一難題，解決留守兒童不再留守的問題，必須打破城鄉二元戶籍結構，實施城鄉一體化戶籍制度，而這一任務必須依靠政府完成。

2014年7月30日，國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉統一的戶口登記制度。這標志我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。為解決我國長期以來存在的城鄉二元戶籍結構，拆除制約勞動力自由流動的藩籬確立了時間表和路線圖，也為解決留守兒童問題開啟了“現實之門”。

解決留守兒童不再留守的問題，各級政府必須根據《意見》精神，堅持積極穩妥、規范有序，以人為本、尊重群眾意愿，因地制宜、區別對待，統籌配套、提供基本保障的原則，加快推進戶籍制度改革，給予常年在城里務工、希望在城市落戶的農民工以合法的市民身份，這樣才能使留守兒童的父母在城市為子女筑起安全之家，讓留守兒童由孤獨兒童變成隨身兒童、快樂兒童、幸福兒童。

（二）擴大基本公共服務覆蓋面，為隨遷子女織就“安全網”

與戶籍制度改革相呼應，輸入地政府要解決隨遷子女的社會保障問題。要采取切實措施，擴大基本公共服務覆蓋面，使包括農民工和其隨遷子女在內的全體人民共享改革發展成果，切實保障農業轉移人口及其子女平等享有受教育權利。將隨遷子女義務教育納入政府教育發展規劃和財政保障范疇，實行義務教育學生統一登記制度，按學生實際數量而不是家庭戶籍進行義務教育資源的配置，按統一標準劃撥教育經費，避免財政撥款不均、進城兒童分享城里兒童教育資源的現象；同時，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育的政策以及接受義務教育后參加升學考試的實施辦法。

同時，要加快社會保障體制改革，逐步推進城鄉一體化保障機制。具體政策措施包括：及時把進城落戶農民和隨遷兒童納入城鎮社會保障體系，使長期在城市務工的人員及隨遷子女享有同當地城鎮戶口人員同質的社會保障待遇，解除他們的后顧之憂。[5]

（三）加快農村社會經濟發展，為農民在家鄉就業生活提供幫助

留守兒童問題之所以產生和存在，根本原因是城鄉二元經濟結構導致的。要解決留守兒童問題，最根本的措施是輸出地政府加快農村經濟的發展，為農民在當地提供就業崗位和就業機會，這是解決留守兒童問題的治本之策。

為此，除了中央政府應加大對老少邊窮農村地區的財政支持，為發展地方經濟提供充足的財力支持和技術幫助之外，地方政府首先要采取切實措施，充分挖掘地方發展經濟的潛力和資源，定期對農民進行技術技能培訓，不斷提高其就業本領。因地制宜，大力發展鄉鎮企業，支持農民宜商則商、宜農則農、宜工則工，讓農民在當地或快樂地經營農業，或從事商業活動，或到企業打工。還要加大對回鄉就業創業人員的支持力度，充分運用他們從城市打工經歷中學到的新技術、新技能，帶動地方經濟發展，從根本上解決農民回鄉留得住的問題。

同時，要加快城鎮化建設，實現就近城鎮化。小城鎮建設具有成本低、連接城市鄉村、交通方便等優勢，各地政府應根據當地的條件，加快小城鎮建設，為農村剩余勞動力就近就業創造便利條件，做到“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城”，實現就地市民

化，并使之享有與當地市民同等、同質的就業、醫療、社保等社會服務。父母的工作、就業、社保問題解決了，留守兒童問題也就迎刃而解了。

（四）加強農村教育投入，為留守兒童提供良好的教育條件

百年大計，教育為本。教育大計，教師為本。留守兒童多的地區大都是老少邊窮地區，地方相對閉塞，教育資源相對匱乏，師資相對短缺，教育水平低下。要從根本上解決留守兒童的教育問題，使留守兒童接受和其他兒童一樣的優質教育，就必須加大對農村教育的投入，使教育資源配置均等化。

一是中央財政和地方財政在教育資源配置中重點向邊遠地區、貧困地區、革命老區、民族地區等傾斜，進一步加強校園基礎設施建設，努力夯實義務教育均衡發展的硬件基礎，為留守兒童接受良好的教育、解決住宿等問題提供基本物質保障。二是進一步加強信息化資源共建共享，大力推進“數字教育資源全覆蓋”，將數字教育資源輸送到農村學校，讓農村學生也能享受到優質教育。三是各地政府要注重提高農村教師待遇，著力解決農村教師留得住、安心教的問題。同時，還要加強對農村教師的培養培訓力度，不斷提高農村教師隊伍的整體素質。建立義務教育教師、管理人員合理流動、交流的長效機制，從根本上解決留守兒童的教育師資問題。

（五）加強農村社會治安管理，為留守兒童撐起安全保護傘

近幾年來，頻繁發生的留守兒童受傷害案件，令人觸目驚心。保障留守兒童的生命健康安全刻不容緩。在留守兒童問題上，各級政府都應該守土有責，并做到無縫對接。為此，應成立省—縣—鎮—村職責明確、分工協作的立體化專門機構，負責和保障包括留守兒童在內的未成年人的健康安全。并與政府的績效考核掛鉤，實行地方政府領導一把手負責制和責任追究制，切實保護留守兒童的健康安全。

地方政府要加強對校園及周邊環境的治理，加大對黑網吧打擊力度，從源頭上預防未成年人犯罪。同時，學校和家長要加強對留守兒童自身的安全教育，使留守兒童增強自我防護意識，提高人身防護能力[6]。

在留守兒童問題上，政府除了發揮主導作用之外，還應承擔起整合其他治理主體功能的責任，積極倡導和鼓勵社會各界共同參與到對留守兒童的關愛行動中來，在更廣層面上形成合力，營造全社會共同關愛留守兒童的良好環境和氛圍。

綜上所述，全面解決留守兒童問題是政府的重要職責。近年來，留守兒童問題已得到政府的高度重視，2014年政府工作報告首次把留守兒童問題作為政府的一項重要職責寫入報告，2015年政府工作報告進一步強調，要“為農村留守兒童、婦女、老人提供關愛服務，建立未成年人社會保護制度”。相信，在政府、社會、學校、愛心組織等力量的共同努力下，留守兒童問題一定會得到圓滿的解決。

[1]賀迎春.6000萬兒童留守何時能為他們在城市“筑巢”[EB/OL].人民網——教育頻道,2014-08-08.

[2]孟昭武.服務型政府的道德責任[N].光明日報, 2009-01-20.

[3]陳云良.服務型政府的公共服務義務[J].人民論壇，2010，(29):24-26.

[4]趙聲馗,范曉諺.農村留守兒童問題的治理模式探析[J].河北青年管理干部學院學報,2014,(1):6-9.

[5]國務院.關于進一步推進戶籍制度改革的意見[EB/ OL].人民網,2014-07-30.

[6]鄧長春.解決農村留守兒童問題中的地方政府責任研究——以公共服務為視角[D].華中師范大學2012年碩士論文，2012.

(責任編輯：王友才)

The Government Fulfilling its Responsibility: The Basic Fulcrum to Solve the Left-Behind Children Problem

Zhang Aiqin,Wang Yidi,Pan Qingzhong

Left-behind children problem is a recent challenge that accompanies the appearance of migrant workers after the reform and opening-up.The government fulfilling its responsibility is the basic fulcrum to solve this problem.Governments at all levels must steadily promote the reform of the household registration system to eliminate all institutional barriers which prevent migrant worker parents and their children from living together in the same town;expand the coverage of basic public service to provide social security for children who migrate with their parents;speed up social and economic development of rural areas and offer practical help for parents enabling them to obtain employment and make a living in their hometown;increase the education input and level up the social security management of rural areas to provide better education conditions and security assurance for left-behind children.

the government；left-behind children；Responsibility

本文是山東省社會科學規劃研究項目“山東省農村居民生活滿意度實證分析”（12CSHJ02）的階段性研究成果。

D669.5

A

2095—7416（2015）06—0025—04

2015-10-23

張愛芹（1964-），女，山東臨朐人，碩士，濰坊醫學院教授。主要研究方向為“三農”問題和馬克思主義中國化研究。王以第(1971-)，男，山東壽光人，碩士，濰坊醫學院人文社科學院副教授。