北宋安濟坊所反映的社會保障制度研究

吳 保 英

(陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710119)

北宋安濟坊所反映的社會保障制度研究

吳 保 英

(陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710119)

安濟坊是在北宋徽宗時期設立的對社會貧困人員進行收容、救治的政府福利性機構。在其實施過程中，北宋中央政府不惜犧牲軍民利益，也要保障對安濟坊的賑濟。但由于政治變動等原因，常常導致安濟坊在地方上興廢無常；因管理混亂及管理者道德水平不同，各地實施的情況差別較大，在有的地方其所發揮的消極作用甚至大于積極作用，未能達到保障社會穩定的目的。

北宋；安濟坊；社會保障；作用

安濟坊是設置于北宋徽宗時期，以收容、救治社會貧病人員為主的政府福利性機構。其救助對象主要包括貧窮病人、軍人及其家屬、病囚、流浪者和乞丐等社會底層的貧病人員，賑恤經費主要來自戶絕財產和常平息錢。

目前，學界對于北宋時期社會保障制度的研究較多。其中，關于其社會保障制度發揮的作用存在不同看法。有的學者認為宋代政府設置的社會保障制度在濟貧救困方面發揮了很大作用，但他們對其實施過程中產生的弊端少有提及,如張文的《宋朝社會保障的成就與歷史地位》、郭文佳的《宋代社會保障機構簡論》、王衛平的《唐宋時期慈善事業概說》等論文就持這種看法①；有的學者認為其發揮的作用未能盡如人意，存在很多消極方面，但對其弊端及其產生的原因并未進行深入分析,如楊小敏的《盛世情結與宋徽宗時代的社會救濟》、魏堯排的《蔡京對宋代社會保障制度的創新及不足》、甄盡忠的《論宋代安濟坊的設置與管理》等論文就表達了這樣的觀點②。本文擬在前人研究的基礎上，對北宋安濟坊在實施過程中產生的弊端及造成弊端的原因略作分析。

一、安濟坊及其設置

在宋徽宗正式下詔設置安濟坊之前，北宋一些地方已經出現了類似安濟坊的福利性機構。“先是權知開封府吳居厚奏乞諸路置將理院……所建將理院,宜以病人輕重而異室處之,以防漸染。”[1]5867可見，其前身為吳居厚奏乞諸路創置的將理院。在地方上，蘇軾曾經設置安樂坊。據《宋會要輯稿》記載：“崇寧二年五月二十六日，兩浙轉運同言，蘇軾知杭州日，城中有病坊一所，名安樂，以僧主之。三年，醫愈百人，與紫衣。”[1]5866蘇軾設置的安樂坊是北宋政府設置安濟坊的范式，這也體現了北宋地方政府對醫療救濟的探索。

安濟坊的設置，最早始于宋徽宗崇寧元年八月(1102),當時徽宗下詔曰：“置安濟坊，以處民之有疾病而無告者。初令諸郡置之，尋復推行于縣。”[2]665在各地方政府設立安濟坊之后，宋徽宗又于崇寧四年十月，在京師設立安濟坊，詔令：“開封府依外州法，居養鰥寡孤獨及置安濟坊以稱朕意。”[1]5867除宋徽宗頒布設置安濟坊的詔令外，北宋政府還頒布了安濟法，如張文所言：“該法規定：凡戶數上千城寨鎮市，一般都要設置安濟坊；凡境內有病臥無依之人，地方里正甚至一般平民均有責任將其送入安濟坊收治。”可見，北宋政府將安濟坊納入了各地政府機構中。

兩宋之際，“高宗南渡，民從之者如歸市，既為之衣食，以振其饑寒。又為之醫藥以救其疾病……若乞者育之于居養院，其病也療之于安濟坊”[3]4340。可見，當時為了安置流民，安濟坊依舊存在。之后，南宋政府在安濟坊的基礎上，設立了結合收養與救治為一體的養濟院，并最終取代了安濟坊。

二、安濟坊的作用

安濟坊設置后，由于各路實施的不同，其在各地發揮的作用亦不盡相同。下面從安濟坊所發揮的積極作用和消極作用兩個方面進行分析，盡可能給予其客觀全面的評價。

(一)積極方面

安濟坊作為北宋政府收容、救治貧病人員的政府福利性機構，在社會保障方面發揮了積極作用。

第一，安濟坊的救助對象范圍較大。如甄盡忠在《論宋代安濟坊的設置與管理》一文中，詳細探討了安濟坊救助的對象，包括貧窮病人、軍人及其家屬、病囚、流浪者和乞丐等社會底層的貧困人員。這樣的救助對象，基本上囊括了社會底層各個類別的貧病人員。如此一來，安濟坊對于社會底層的大量貧病人員提供了生存保障，同時也對鞏固社會基層的穩定發揮了積極作用。

第二，安濟坊除了收容貧病人員外，還提供免費醫療。北宋政府給安濟坊撥有醫藥費用專款，同時配有醫療管理人員。安濟坊的日常管理主要由僧人和醫者負責，同時還會對醫者進行考核，“安濟坊醫者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會人數，以為殿最”[1]5867。北宋時期，疾疫嚴重，常發生大規模流行疾病。安濟坊有了這樣的醫療配置，無論是在平時對貧病人群的醫療救治，還是在疾疫發生時對疫病的防治都有積極作用。

以此而論，安濟坊作為配有醫療功能的社會福利性機構，其救助的對象范圍廣，在收容、救助貧病人員，維護基層社會穩定方面具有一定的貢獻。

(二)消極方面

安濟坊雖然發揮了一定的積極作用，但從一些筆記和地方志等資料記載中，可以發現安濟坊實施過程中產生的消極作用也較嚴重。

首先，北宋中央政府對安濟坊的賑恤工作相當重視，在對地方官員的考核標準中，將其列為重要指標，致使一些地方官員不得不將其作為重要政治任務去完成。據《老學庵筆記》載：“崇寧間……居養院、安濟坊、漏澤園所費尤大。朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能支吾。諺曰：‘不養健兒卻養乞兒，不管活人只管死尸。’蓋軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也。”[4]27從以上材料來看，北宋中央政府的本意，應該是希望地方官員在管理時，注重對貧病人員的賑恤。然而，即使是在軍糧缺乏、民力日困的社會情況下，中央政府依然不改變考核官員的標準。物極必反，安濟坊的政策向“乞兒”“死尸”等方面過度傾斜，使得安濟坊所需的費用增加，這無疑會加重地方政府的財政壓力和普通百姓的生活負擔。安濟坊一旦到了與兵爭食、與民爭利的境地，其福利性政策反而成為滋生懶惰的社會溫床，成了社會發展中的嚴重障礙。

其次，由于北宋中央和地方官員對安濟坊配置過高，投入過大，使得安濟坊等福利性機構所需費用給地方財政造成了很大壓力。據《宋史》載：“崇寧初，蔡京當國，置居養院、安濟坊，給常平米厚至數倍，差官卒充使，令置火頭具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過當，或具帷帳，雇乳母女，使糜費無藝，不免率斂。貧者樂而富者擾矣。”[3]4339以此而論，官員對安濟坊經濟上的投入過大，必然導致地方財政對安濟坊的支出增大。在此情況下，很可能導致兩種不利狀況出現：其一，為了增加財政收入，政府增加稅收，普通民眾便會承擔更加沉重的經濟壓力，生活更加困難，很可能會導致大量的破產者淪落為貧病人員，又需要享受安濟坊的賑恤，這無疑是一種惡性循環；其二，影響了地方政府對中央財政的貢賦，這又會導致中央政府的社會福利制度大打折扣，同時也削弱了中央的財政收入，加劇了宋王朝積貧積弱的局面。

第三，在糧食和財政不足的情況下，北宋政府依然想方設法為安濟坊提供賑濟。據《宋史》載：“然當艱難之際，兵食方急，儲蓄有限，而振給無窮，復以爵賞誘富人相與補助，亦權宜不得已之策也。”[3]4340在兵糧匱乏的情況下，北宋政府依然不忘賑濟，甚至采取以加官晉爵的方式勸誘富人進行捐助。為了貧病人群的福利，甚至不惜到了賣官鬻爵的地步。然而，如此舉措無異于飲鴆止渴。一方面，增加的財政收入沒有歸于軍費，對軍隊戰斗力造成了嚴重的負面影響；另一方面，賣官鬻爵，加劇了北宋政府官員質量下降，最終將會對政府的穩固統治造成不利影響。如果北宋政府外不能強兵御侮，內不能維持社會的安定，內外交困，只會使社會陷入更大混亂，貧病人員只會不斷增加。

不可否認，安濟坊在實施過程中在一定程度上確實起到救濟貧困人員的積極作用，但由于各方面的原因，安濟坊在實施過程中產生了大量的消極作用。尤其當地方政府財政緊張時，北宋政府對安濟坊的賑濟費用依然沒有中斷。而另一方面，安濟坊費用不斷增加，必然導致部分人群破產，導致需要賑濟的人數不斷增加。久而久之，安濟坊的福利性制度很容易在社會上養活一批投機的懶漢，進一步增加了社會和政府的負擔。安濟坊的福利性制度對北宋政府的財政造成很大壓力，產生了很多負面影響，其所發揮的積極作用是有限的，應該給予其客觀的評價。

三、安濟坊積極作用未能有效發揮的原因

安濟坊本身是對社會貧病人員進行收容、救治的政府福利性機構，北宋政府也非常重視。但是，由于多種原因，安濟坊在地方的積極作用未能得到有效的發揮。下面試從政治變動、行政機構臃腫和管理人員投機三個方面進行分析。

(一)政治變動

楊曉云在其《封建社會醫療保障思想與制度探析》一文中，將安濟坊的發展分為初創、曲折、改進、衰退、重建、破壞、修復七個時期，并認為這與蔡京的政治生涯變化息息相關[5]26-33，此說頗有道理。以蔡京第三次罷相為例，宣和二年六月，宋徽宗下令對安濟坊進行調整，首先批判地方的實施行為，認為“居養、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當……而使軍旅之士凜食不繼，或至通逃四方，非所以為政之道”[6]6931；并依據“元豐惠養乞丐法”，降低了救濟標準，“應居養之日給秔米或粟米一升，錢十文省，十一月至正月加柴炭，五文省，小兒減半”[7]1200；之后，又將居養老人的標準由50歲提高到60歲，并對機構管理人員的數量進行了嚴格限定。此次調整的理由也算正當，但在很多見風使舵的官員眼里，政策的調整便成了否定蔡京的重大信號，受政治斗爭的影響，安濟坊在各地的實施過程中變化極大，楊曉云在論文中已有提及，不贅。

安濟坊是蔡京第一次任相期間的施政措施，后來蔡京四次罷相，安濟坊施行也因此大打折扣。可見，安濟坊施行的效果，與當權政治人物的職位變動息息相關。

(二)行政機構冗雜

宋代官僚機構龐大，官衙重疊、官冗員重的現象非常普遍。安濟坊的管理人員，除平時主持的僧官之外，自崇寧四年起，置軍典一名。“崇寧三年八月二十七日，真定府言：居養院、安濟坊兩處所管出納官物，并日逐抄轉簿歷及供報文字，委是繁多。若共差軍典一名，顯見兩處勾當不前。伏望各差軍典一名，并添支錢米等，并乞依已得指揮。從之，諸路依此。”[1]5868至大觀元年，又詔與居養院合置，主要負責“出納官物，并日逐抄轉簿歷及供報文字”，即處理賬務、文字及管理官物等事務。此外，還設有官卒負責采購，廂典、手分負責抄轉收支，監司對安濟坊的執行者進行監督。安濟坊在管理中，是僧官、軍典、廂典、手分、監司等管理人員層層交叉重疊，最終造成了行政組織結構“疊床架屋”的格局，影響行政效率的發揮。

冗官的同時，為了防止地方勢力坐大，又實行官員“更戍”的方法，即一年一替。“其外縣差本縣手分一名，兼管抄轉收支，一年一替”[1] 5867。這在一定程度上有利于中央加強對地方的統治，但官員的經常變動也給安濟坊的管理方式帶來較大的變動，難以形成長期有效的管理機制。

(三)管理人員投機

管理者道德水平的不同，也對安濟坊施行的實際效果造成了很大影響。

安濟坊的官員設置中有監察官員，但部分監察官員并不能認真履行職責，導致監督環節缺失，使下層官員更肆無忌憚。“(官吏)有與編民及卒伍訟，雖理曲，皆得其直，去人甚苦之。”[6]6961由于“官官相護”，使得民間的司法公平性遭受到不同程度的破壞，對于地方社會造成了極其惡劣的影響。

安濟坊的作用之一是醫貧者病，因此醫者對安濟坊的施行效果影響也很大。然而，大批庸醫甚至地痞為了拿到俸祿，直接插手救治病人的重要環節，從根本上破壞了安濟坊醫貧者病的功能。據《渭南文集》記載：“當安濟坊行時，州縣醫工之良者憚于入坊。越州有庸醫曰林彪，其技不售，乃冒法代他醫造安濟……其治疾亦時效，遂以起家。然里巷卒不肯用，比安濟坊罷林彪，已為溫飽家矣，年八十余乃終。”[8]2217可以看出，由于安濟坊中疾病流行或者其他方面的原因，安濟坊用庸醫進行日常醫療救治之例司空見慣。

不僅醫者無濟世之心，官吏與醫者相互勾結，更使安濟坊的施行效果大打折扣。“安濟坊遍遣諸醫療,視月給俸。上醫憚行，乃共雇一俚醫之無賴者，冒名以往，多給庫錢冶藥，吏肆為奸官。”[6]6960從這則材料可以看出，無賴者冒名頂替良醫，領取俸祿，同時在藥物購置方面還有奸吏的插足，安濟坊的施行效果可想而知。

從中央政令的發布到各路的執行，由于政治變動、行政機構冗雜和管理者投機等因素的影響，安濟坊的濟世作用并沒有得到很好的發揮。

四、結論

通過對安濟坊在實際政治、財政、社會生活中發揮作用的分析，可以發現，宋朝政府是將安濟坊的賑恤作為政治任務執行的，在賑恤問題上也竭盡全力。但由政治變動直接導致的安濟坊在地方上興廢無常，由行政機構冗雜及管理人員的投機對安濟坊施行造成的消極影響，都大大削弱了安濟坊等一批社會福利性機構賑恤功能的發揮。從安濟坊的實施效果來看，宋朝的社會保障制度并非如部分學者所說的那么完美，或許其對后世啟發意義較大，但這并不意味著宋朝的社會保障制度在當時的社會中真正起到了那么大的積極作用。實際上，部分地方官為了踐行朝廷的政治規定，在保證安濟坊等福利性機構的賑恤方面竭盡全力，甚至不惜犧牲軍民的利益，其結果卻是造成了大批民眾更加貧困,未能實現保證社會穩定的目標。

注 釋：

①詳見張文的《宋朝社會保障的成就與歷史地位》，《中國人民大學學報》，2014年 第1期；郭文佳的《宋代社會保障機構簡論》，《廣西社會科學》，2013年 第 6 期 ；王衛平的《唐宋時期慈善事業概說》，《史學月刊》，2000年 第3期。

②詳見楊小敏的《盛世情結與宋徽宗時代的社會救濟》，《 蘭州學刊》，2012年第2期；甄盡忠的《論宋代安濟坊的設置與管理》，《河南社會科學》，2010年第6期。

[1]徐松.宋會要輯稿[M].北京：中華書局，1957.

[2]陳均.皇朝編年綱目備要[M].北京: 中華書局，2006.

[3]脫脫.宋史[M].北京:中華書局,1975.

[4]陸游.老學庵筆記[M].北京：中華書局，1979.

[5]楊曉云.封建社會醫療保障思想與制度探析[D].成都:西南財經大學,2011.

[6]施宿.嘉泰會稽志[M].宋元方志叢刊本.北京: 中華書局，1990.

[7]黃以周，等.續資治通鑒長編拾補[M].顧吉臣，點校.北京：中華書局,2004.

[8]陸游.陸游集[M].北京：中華書局，1976.

【責任編輯：劉圓圓】

2015-04-16

吳保英(1990—)，女，河南封丘人，碩士，主要從事宋代文化史研究。

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1672-3600(2015)10-0059-04