行政規劃法律屬性的三維度量
——以司法救濟為導向

朱軍（東南大學 法學院，江蘇 南京211189）

行政規劃法律屬性的三維度量
——以司法救濟為導向

朱軍
（東南大學 法學院，江蘇 南京211189）

行政規劃作為現代行政行為法發展的產物，其在行政法領域的地位越來越突出，但是該行為定性的復雜程度制約了其發展，尤其是在缺少司法救濟空間的情況下。行政規劃行為在時間、空間、內容以及考察視角上的不同，導致了其在行為定性上存在爭議。過程維度的階段型界定、層級維度下的遞進性界定和內容維度下的鋪陳式界定，在司法救濟上各有千秋。處理好不同維度下行政規劃的性質與司法救濟的關系，是行政規劃法領域至關重要的問題。

行政規劃；行政過程；司法救濟

隨著社會變遷和行政法學的發展，單純的性質單一的依職權行政行為和依申請行政行為分類已經難以適應于社會的發展和行政機關行政方式的多元化。而作為行政機關職能變遷史見證之一的行政規劃①此處行政規劃在大陸法系國家以及我國臺灣地區稱為行政計劃。的發展則更是體現了“計劃行政”理念在行政法學上的深刻映照。在大陸法系國家，行政計劃的研究由來已久，而無論是“計劃”還是“規劃”其濃重的行政色彩是顯而易見的。而在我國，“行政法學界對行政規劃尚無深入研究”［1］。但是，隨著有關行政規劃、征地拆遷、公共建設的發展，行政法學界尤其是年輕學者對于行政規劃的重視程度也有很大提高。雖然最近行政規劃的研究趨勢在視角上呈現多樣化，在成果方面已經較為豐富，但關于行政規劃的基本問題還沒有理清，更難說統一。而對于一個法學概念、術語來說，其最基本的問題就在于定性。此在行政規劃的研究方面更為突出，因其與一國經濟發展模式和社會治理方式緊密相關，且不同歷史階段其所反映的行政執法理念不甚相同，進行比較研究和借鑒也可謂困難重重。僅就行政規劃范圍的內涵和外延來說，大陸法系國家行政習慣和法律規定也多有差別。

行政規劃的研究出發點是為了規范行政機關的行政行為，保障規劃相關行為中相對人的合法權益，而其最終的落腳點也在于利用實體、程序等方面手段使有關行政規劃的行為合法化、程序化、規范化。也就是說，無論從其出發點還是落腳點考慮，行政規劃的司法救濟都可謂是重中之重。但是，司法救濟離不開其法律屬性的界定，尤其是我國行政訴訟法有關具體行政行為和抽象行政行為的劃分更凸顯行政法上行為定性之重要。

根據上述介紹，筆者認為，行政規劃的法律屬性在我國特有的訴訟體制下應予以重新梳理和定位。筆者試從三個維度對行政規劃目前的研究加以論述和探討，并建議從行政規劃司法救濟的角度予以重構。

一、過程維度下階段型界定：行政過程論角度

行政過程論起源于日本，最早是日本著名行政法學者遠藤博也教授、鹽野宏教授等倡導提出的。其主要針對行政法的發展，原有的靜態研究行政行為以及注重結果的行政行為研究范式難以應對公民對于行政參與權的訴求。正如周佑勇教授所言：“在現代社會，行政主體與行政相對人之間的關系已經從結果拓展到了過程，使得相對人擁有了程序上的參與權和了解權。”［2］而對于行政規劃來說，其過程性、參與性程度很高，并且程序的重要性顯然

并不弱于實體。從該角度出發給予行政規劃以定性具有現實意義。立足于過程論的內涵，筆者認為行政規劃應分為以下階段：

第一，規劃前準備行為，即行政機關根據社會發展情況，依據法律授權而應該對某一區域內事務加以規劃。也即規劃必要性和有無規劃權的考慮。此時行政機關所從事的一系列行為，如規劃權力確認、社會調查、民意匯總、發布公告等，都是一種行政事實行為，其并沒有特定的行政相對人，只是履行一般工作程序。此類行為也當然不具有可訴性，也無司法救濟之適用空間。

第二，規劃制定行為，即與制定規劃相關的行政機關做出所有行為。此時規劃制定行為由于機關不同，其規劃本身的屬性和位階也不同。我國臺灣地區的行政計劃內涵中就包括預算，而“預算決議屬于廣義立法權”［3］。此時的規劃制定權則屬于立法機關，其做出的行政計劃性質則應屬于廣義法律層面，而從形式意義上來看此處稱之為“行政計劃”已有些許不妥。此時的救濟渠道顯然已經超出了行政本身所能包含的意義，也很難納入現行行政訴訟法規定的受案范圍。當然，其他類型的行政規劃制定行為屬性為何，存有爭議。有學者認為，該階段制定行為可謂 “規劃確定行為”，“對行政規劃的性質有著決定性影響的是‘確定規劃'階段，這個階段是行政規劃的完成階段，規劃的確定意味著規劃的完結。如果說行政規劃具有‘最終處理性'的話那么就是‘確定規劃'使行政規劃具有了最終處理性。”［4］筆者大體上同意上述觀點，但其所謂的 “最終處理性”，筆者認為其操作性亦有待于商榷。

第三，規劃實施行為，又可謂規劃執行行為。此處規劃無論是作為一種法律性的規范性文件還是作為行政行為，其本身已經上升到了“依據”的高度，此時考慮司法救濟顯然已經超越了對行政規劃本身的討論。規劃執行過程中很可能會出現一系列問題，如：土地征收、房屋拆遷等。可見，此時的行政行為形態也已經以另一種方式出現，如行政處罰、行政強制、行政征收等。此類廣義“規劃類行政行為”可以納入其他方面另行探討。

第四，規劃后續執行行為，其內容更為龐雜、瑣碎，但其定性較為簡單：純粹行政事實行為、傳統類型行政行為等。以行政過程論為視角對行政規劃行為進行解構，從各個不同階段加以分析并對其性質進行界定，能讓行政規劃行為本身更易于理解；以司法救濟為主軸附帶以時間遞進為線索建構起行政規劃的過程脈絡，也能讓行政規劃行為本身變得更為清晰。但筆者認為，此方法有以下弊端：其一，正如上面在論述過程中所述，即使將行政規劃行為劃分為不同階段進行定性，其實在劃分階段的同時也已經間接地或者是隱含著已經定性。這種“反向邏輯”顯然并不能有助于問題的解決，反而進一步帶來定性上的混亂。其二，在決定行政規劃行為屬性的關鍵階段——規劃制定行為 （規劃確定行為）出現了核心要素的難以確定，也即所謂的“最終處理性”問題。通過計劃確定，得以對規劃的合理性進行統一考慮，并且對于包含所有準許和后續措施做出決定。但是我們不可忽視的是我國的行政規劃領域并沒有如德國一般的確定程序，因此也無法單純立足于確定行為來對行政規劃行為進行定性。其三，這種階段式的解構完整行為顯然難以避免其可能帶來的體系混亂現象。也即只有解構而無重構。這樣勢必無法為行政規劃行為進行司法救濟這一終極目的提供服務。

二、層級維度下遞進型界定

(一)法規性規劃與非法規性規劃

此種分類是從形式上對于規劃行為所做的整理。前者是指以法律、法規的形式表現出來的規劃，屬于廣義的概念法學范疇；后者指的是通過其他文件形式表現出來的。正如學者認為的：“在實踐中，行政規劃存在的具體形式有時被冠以‘規劃'或‘計劃'字樣，但有時不一定冠以‘規劃'或‘計劃'字樣，而是以一定的公文形式表現出來，諸如‘目標'、‘政策'、‘綱領'等。”這里所謂的行政規劃具體含義，也與大陸法系行政計劃所包含的內容相似。

有關法規性規劃，也即把規劃視為法規命令，其產生的法律效果是針對不特定多數人的抽象效果，類似于法規命令所具有的效力。“行政規劃公布后，對于公民權利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發生。要是這種可能性變為現實，必須要依照規劃的內容、方法、步驟或措施等由行政機關做出具體行政行為，規劃才能對有關公民產生具體的法律效力，抽象的法律效果才能被具體化。”［5］我國臺灣地區法律事務中也有此類觀點，如臺灣 “行政法院”1977年判字第738號判決謂行政機關基于自身的職權，公告實施一種計劃，是針對一般不特定的人為一種抽象的規定，并沒有針對特定的人和具體事件進行個別的、具體的處置，因而不屬于具體行政行為，不得對其提起訴愿［6］。非法規范性規劃的內涵較為豐富，接下來將進一步分析。

(二)行政法律行為與行政事實行為

行政事實行為是指“行政主體以不產生法律拘束力，而以影響或改變事實狀態為目的實施的行為”［7］，也可謂“與精神作用及其內容無關，對客觀地做出行為的事實或其結果，發生一定的法的效果的

行為”［8］。把非法規性規劃的一部分納入到行政事實行為，而另一部分則屬于行政法律行為亦即行政行為。行政規劃有強制性規劃和非強制性規劃之分，后者對于一般大眾來說其并不具有侵害性，因此也就不會產生司法救濟的問題。

有關行政規劃是行政行為抑或是事實行為方面，筆者認為可以采取兩種標準。其一，“權益保護說”：即從保護相對人權益角度出發進行鑒別。如果該規劃行為對于相對人或者一般公眾的實質利益發生直接的侵害，且這種侵害對于行政機關來說是能夠預見或者能夠避免發生的，則該規劃行為即為行政行為，否則應該稱其為事實行為。此說也符合訴訟法有關“法律保護可得利益”的精神。但此處涉及到反射利益的問題，也即公民基于行政規劃行為所得的反射利益應否得到保護。反射性利益，是指法律為了公共利益目的而在運行的過程中及事實上使個人獲得的利益。“法律保護利益說”認為：“因為法律并不以保障私人利益為目的，因此個人對于行政機關并不享有對其的請求權”［9］。根據此學說，司法只為法律保護的利益（即權利)提供救濟，對于其他的利益如反射性利益等皆不提供救濟管道。而現代國家普遍采用的“值得保護利益說”的主張與“法律保護利益說”不同，“它認為在判斷提起撤銷訴訟者是否具有法律上的利益時，不應以實定法的規定作為判斷標準，而要看受違法行政行為損害的利益是否值得以司法的途徑予以救濟保護。這樣就把某些事實的利益，如反射性利益等包括了進來”［10］。其二，“程序標準說”：即行政程序（規劃行為制定程序）應屬于事實行為還是行政行為。筆者認為，規劃行為制定的程序與行政執行規劃行為性質一樣，都屬于一種事實行為而非行政規劃行為本身的內涵。程序本身并不能對當事人的實質利益做出改變，此處并非否定行政程序的重要性。

(三)具體行政行為與抽象行政行為

排除行政事實行為，規劃行政行為又可以分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。此處的劃分也是與我國行政訴訟法關于受案范圍的限制規定相契合。將行政規劃視為具體行政行為，即此類行為對行政相對人的實質利益產生影響，并發生行政法上的權利義務關系。此處將規劃行為視為具體行政行為勢必會產生一定疑問，一般意義上的具體行政行為發生的法律效果是產生、變更或消滅相對人的權利或義務，但是顯然行政規劃是很難做到的。此處有學者認為：“其特殊性在于它產生的直接法律效果是對相對人的權益進行影響和限制”［11］。此說法有一定的合理性：首先，它符合訴訟法上權益保護擴大化的趨勢，對公民權益進行范圍更大、程度更深的司法救濟。其次，該說法也有利于更好地規制行政規劃，使之納入到司法監督的范疇，對其法治化、規范化起到一定作用。最后，能夠有效解決我國目前行政程序法缺失帶來的“程序失范”危機，從而在一定程度上緩解社會矛盾。

此處的抽象行政行為與上述提到的法規性規劃之間的關系也很微妙。法規性規劃是一種廣義理解的規劃行為，其是否為行政行為尚有待商榷。從上述結論可知，法規性規劃是一種立法機關做出的具有法律性質的行為，其與具體行政行為在主體、效力層級、效力范圍、監督手段、救濟方式等方面存在很大區別。由此可知，作為抽象行政行為的行政規劃本身仍屬于行政行為的范疇，只不過其在不能直接訴訟而獲得司法救濟層面與法規性規劃“不謀而合”。

三、內容維度下鋪陳式界定

有關行政規劃的性質，上述兩種表達方式有其各自的優勢，但是適用范圍不是很廣泛。按照行政規劃已有的內容作性質上的分類，以一種簡單的鋪排而展開則較為常見。

德國學者平特納教授依照行政規劃的內容和性質分為四類：其一，具有普遍約束力的計劃。其中又可分為阻止性計劃，用來禁止違反計劃的行為，而不是積極提倡的行為；創設性計劃，規定一定的行為；具有普遍約束從屬效力的工程計劃。其二，影響性質的計劃。既不禁止又不強制，而是旨在助長推動某項工作。其三，具有內部約束力的計劃。又可分為不同層次的土地計劃；預算案。其四，信息性質或遠景設計。不產生約束力，但應促成一定的預測，如中期財政計劃、州發展規劃等。

我國臺灣地區學者李惠宗教授在其《行政法要義》一書中，對行政計劃進行定性分類時亦采用此種方法，其中提到了六種性質的行政計劃。(1)法律規范性質行政計劃。某些行政計劃具有法律規范的性質，直接拘束國家各機關及人民之效力，如預算書。(2)法規命令性質的行政計劃。法律授權于行政機關就法律執行的細節予以具體化的計劃，乃具有法規命令性。(3)行政規則性之行政計劃。行政規則包括關于機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定，以及為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。(4)地方自治規章之行政規劃。(5)行政處分之行政計劃。通常其具有一般性與抽象性，但行政行為不因其具有一般性與抽象性即可否認其為行政處分。(6)事實行為之行政計劃。屬事實行為，不發生規范效力之行政計劃,如：行政執行計劃、有屬行政指導性質的 “誘導性計

劃”。上述分類較為精細，可謂是該方法的代表者。并且根據其分類和表述，我們可以對其司法救濟的可能性加以探討。前兩種法律規范性質和法規命令性質都具有“立法”色彩，顯然無司法救濟的可能。而是否可以依據憲法對之進行立法不作為的憲法審查，則屬于另一問題，不做詳述。而第四種地方自治規章之行政計劃應參照之。第三種行政規則性和第六種事實行為，在我國大陸行政訴訟法中皆屬被行政訴訟法及其相關司法解釋明令排除于訴訟之外的行為。而第五種行政處分之行政計劃，應屬于大陸地區理解的具體行政行為意義上的行政規劃。

上述鋪陳式表述行政計劃的性質，是從內容的角度上對行為的具體含義進行的分類描述。但該類分析也有其天然的弊端。首先，必須要對行為本身定性，這種分類或許稱不上實質意義的性質分類。另外，這種簡單的鋪陳對于分析現實中發生的行政規劃行為的個性和特征沒有方法論上的意義，其應對新型行政規劃行為面前將失去應有的功能，而又必須訴諸解釋學的手段。

四、結語

面對行政規劃的復雜性質，要想對其進行司法救濟，定性難這一“鴻溝”必須跨越。以上三種維度的思考都具有一定程度的理論和實踐意義，但是其各自弊端也在司法救濟這一如檢驗真理的 “照妖鏡”面前“無處藏身”。單純依賴其中任何一種路徑都無法完成定性到司法救濟這一“鴻溝”的“貫通”。因此，只有綜合運用以上三維度的“立體”思考方法，在實際定性中，運用利益衡量和價值判斷的科學方法，對行政規劃行為的性質具體把握。其中兩個方面最為重要：第一，法律效果的考量，也可稱為“約束力”、“拘束力”層面的考量。無論任何方法，對于行政規劃行為作出評價都離不開法律效果。行政行為的核心也即法律效果的表達，如果無現實層面的效果則救濟毫無意義。如果規劃行為本身產生一定法律效果，也即致使行政相對人的權利義務關系產生、變更或消滅，則在行為構成上就應作為行政行為，也即進入了司法救濟的可能視野。第二，利益、權益保護考量。就某一行為來說，無論實體上還是程序上，對于作為弱勢的相對人利益的保護都明顯是一大趨勢。而評價行政規劃行為過程中也離不開權利、權益保護的基本點。從權利到權益的實質進展，對于行政規劃的司法救濟可能性的評價具有價值判斷層面的實質意義。

［1］應松年.當代中國行政法［M］.北京:中國方正出版社,2005:1043.

［2］周佑勇.作為過程的行政調查——在一種新研究范式下的考察［J］.法商研究,2006(1):129-136.

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［4］王青斌.論行政規劃的法律性質［J］.行政法學研究,2008(1):24-29.

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［11］陳秀清.行政訴訟法［M］.臺北:翰盧圖書出版有限公司,1999:79.

Study on the Three-dimensional Measurement of Legal Attribute for Administrative Planning:Taking Judicial Remedy as an Orientation

ZHU Jun
（School of Law,South East University,Nanjing 211189,Jiangsu,China）

As a product of the development of modern administration law,the status of administrative planning in the field of administrative law is more and more prominent,but the behavior of the complexity of the qualitative restricts its development,especially in case of lack of judicial remedy space.The administrative planning behavior in time,space,content and their different perspectives lead to controversial on behavior qualitative.No matter the phased definition of course dimension,the progressive definition of hierarchy dimension or the elaborate definition of content dimension,each of them has its own merits.It is a crucial problem in the field of administration planning to deal with the relations between the nature of administrative planning under different dimensions and the judicial relief.

administrative planning;administrative process;judicial remedy

D922.1

A

1007-5348（2015）01-0105-04

（責任編輯：曾 耳）

2014-11-15

朱軍（1990-），男，河南永城人，東南大學法學院碩士生；研究方向：憲法學與行政法學。