“變堵為疏”
——“社會工作+信訪”的治理新模式

王燦燦

(中共永康市委黨校教研室，浙江 永康，321300)

“變堵為疏”
——“社會工作+信訪”的治理新模式

王燦燦

(中共永康市委黨校教研室，浙江 永康，321300)

在快速的社會發展變革中，人們參與表達、參與維權的意識提高，但群眾對信訪部門的認識不清,信訪部門工作人員的工作立場、方式存在局限性、信訪事件的新舊交替，使得一些矛盾沒有及時得到解決，信訪工作面臨新的挑戰。社會工作者作為政府、群眾之外的第三方，具有中立性，該專業在服務對象、價值理念、工作方法上與信訪工作有一定切合點，將其專業方法和技巧融入信訪工作中——結合危機介入模式和理性情緒治療模式引導群眾理性上訪、結合任務中心模式和增能模式引導案主提升能力、結合資源協調模式和個案管理模式協助信訪人有效鏈接資源、結合小組工作模式妥善處理集體信訪事件、協助信訪部門做好調解和回訪下訪工作，以更優化、更柔性化的方式處理信訪案件，形成“社會工作+信訪”的工作模式，從而“變堵為疏”，達到減少鬧訪、纏訪的效果，可有效化解矛盾，促進社會和諧。

社會工作；信訪工作；模式

一、我國信訪制度面臨的挑戰

我國目前正面臨著經濟社會變革，各類社會沖突和社會矛盾多樣化、復雜化，使信訪工作遇到了前所未有的挑戰。信訪者的民主意識和法律意識不斷提高促使其向政府提出更多的要求，這種群眾過度參與國家政治的情況可能會引起“參與危機”和“參與爆炸”[1]。我國目前還沒有配套處理群體性事件的危機處理制度，制度的匱乏，民眾對政府提出的要求無法表達或不能通過合法渠道表達會引起政治不穩定。[2]一些民眾會錯誤地認為信訪“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，這種“法不責眾”的小農意識和思維定勢仍在潛移默化地起作用。

通過對大量案例的總結，筆者認為,信訪案件累積產生的原因主要有兩點。一是可以在基層政府解決的問題沒有解決。地方政府沒有及時了解該部分群眾的訴求，或由于某些原因沒有及時給予解決。二是群眾的情緒宣泄。群眾在自身利益得不到維護時采取了向政府要說法的行為，當問題得不到解決時，出現了情緒宣泄，導致纏訪、鬧訪問題。

在新形勢下，信訪部門在實際工作中面臨諸多挑戰。

(一)群眾對信訪部門的認識存在誤區

信訪部門一直以來主要承擔“上傳下達”的職能，它是一個收集民意的機構，負責將民眾的問題向相應的部門反應，而不是解決問題的機構。這在某種程度上導致了信訪案件的久拖未決。在實際的信訪過程中，有部分民眾并不了解信訪的功能，一味地以為只要上訪就能解決問題，問題沒解決就在信訪局鬧訪、纏訪。同時，一部分涉法涉訴的問題也進入了信訪領域，而信訪部門行政化的處理方式顯然無法解決此類問題，還可能導致問題的拖延、申訴的不公，循環往復導致信訪案件增多。而上訪案件的不斷增多，鬧事者的增加，使得政府行政部門要求信訪局做好維穩工作，于是原本無法解決問題的信訪局做了很多息事寧人的安撫性工作和行政性工作，但最終都無法解決實際問題。

(二)信訪部門工作人員的工作立場、方式存在局限性

信訪部門是國家體制內的部門，工作人員在接訪的同時，還需要承接政府內部的大量行政事務，有著嚴格的行政體系和崗位職責，更強調下級對上級的服從，對信訪人缺乏服務意識。在信訪者看來，信訪工作人員代表政府一方，不會站在信訪者立場處理問題，缺乏對信訪者的關懷和服務，容易引起信訪者的抵觸心理，引發矛盾。同時，由于專業和身份的限制，有部分信訪工作人員既缺乏法律素養又不擅長做群眾工作，他們在面對大量的法律性、政策性很強的案件時根本無從入手，只能處于被動應付的狀態。而這種處理方式更容易引發信訪者的抵觸情緒，從而使小矛盾激化成為大矛盾，形成上訪、越級上訪、集體上訪、進京上訪或激訪等事件，影響社會穩定。

(三)信訪事件新舊交替的復雜性

與歐美國家相比，我國用了改革開放幾十年的時間取得了歐美發達國家上百年時間取得的進步，其速度之快，前所未有，因而所積累的問題也很復雜。一方面，舊的問題在舊的領導人手中產生時沒有解決好，留到下一任手中，難以把握解決；另一方面，隨著快速的社會發展，政策不斷更迭，一些老政策已經發生改變，舊的問題在新政策下解決，民眾不理解，引起信訪糾紛。

二、信訪工作與社會工作的切合點

(一)信訪工作與社會工作服務對象的共同性

政府信訪部門的主要工作是收集信訪者問題，反應給相關部門并督促解決問題；社會工作是幫助弱勢群體為主的專業，它以“助人自助”為價值核心，通過專業的手段和方法提高弱勢群體自助的能力。因此兩者在服務對象上是一樣的，在工作目的上都是要“促進社會公平，合理配置社會資源，并試圖通過社會保障和社會福利制度的再次分配減小貧富差距”[3]，從這點上可以看出社會工作中對社會弱勢群體的關注與信訪中權利救濟的本質是一致的。這是社會工作專業介入信訪領域的可行性條件之一。

(二)信訪工作與社會工作工作方法的一致性

由于信訪和社工領域的服務群體的多樣性和復雜性，要求信訪工作和社會工作都具有很強的經驗性和實踐性，這讓二者有了契合點。社會工作者可以將領域內專業性的方法科學地運用到信訪工作中，結合成新的信訪工作模式。例如在信訪過程中對做出過激行為的人采用理性情緒治療模式，能在一定范圍緩解信訪對象的過激情緒，有助于對信訪案件的處理；又比如對家庭救助類案件，可以由社工進行個案工作，將工作范圍擴展到案主生活的環境中，逐步了解案主，建立社會支持網絡，聯系社會資源幫助解決問題。

(三)信訪工作與社會工作理念的統一性

“以人為本”是中國共產黨執政以來一直堅持的理念，做好信訪工作是了解社會問題、解決社會沖突最恰當的窗口；社會工作一直是以“助人自助”為理念的專業，助人自助的價值判斷包括人有獲得資源和解決問題并發展潛能的權利，人的價值和尊嚴是天生的，每個人的獨特性和個別性都值得尊重，人在擁有適當資源時均有能力成長和改變。[4]兩者的理念是一致的，“以人為本”與“助人自助”都是為了讓弱勢群體真正擺脫弱勢環境，建立起自身的社會支持系統，能夠自己來解決問題，而不是一碰到問題就上訪。

(四)信訪工作與社會工作的互補性

在信訪領域中信訪者與信訪工作人員有時會發生激烈的沖突，而這些激烈沖突原本是可以避免的。信訪者來信訪局是想要通過合法的途徑表達他們的訴求；而信訪工作人員作為服務者，是協助信訪者向相關部門反映問題的工作人員。兩者之間沒有任何矛盾沖突。但是，在實際工作中發現，由于信訪者的情緒不穩定，工作人員工作中太過官樣化，解決問題方式單一，稍有不當便會激發信訪者的不滿情緒，導致信訪者對信訪局的強烈不滿，甚至認為自己的問題解決不了都是信訪局工作人員的工作沒做到位。許多信訪者在信訪問題得不到關注或解決時會將這種不滿的情緒發泄到信訪工作人員身上，表達對政府的不滿，甚至會出現群體性事件。從這個角度出發，社會工作者作為信訪局和信訪者之外的第三者，秉持價值中立的立場，以了解信訪者問題、協助信訪者解決問題為目標，能夠在很大程度上緩解信訪局與信訪者的沖突，減少因不良情緒引起的鬧訪、纏訪，幫助信訪者以更理性的情緒上訪，保障信訪局安定有序地工作。

三、社會工作專業方法在信訪工作中的有效運用

(一)結合危機介入模式和理性情緒治療模式，引導群眾理性上訪

信訪工作涉及社會生活的各個領域，信訪處于處理社會矛盾的最初階段，社工在接訪工作中更是處于第一線，隨時需要面對各種矛盾激化的場面。有效運用危機模式，可以在第一時間快速有效地解決上訪群眾的失控場面，維護信訪秩序，而理性情緒治療模式與危機介入模式的有力結合，可以進一步協助群眾明晰問題背后的原因，并能逐步引導信訪人進入理性上訪狀態。[5]

案例：一位婦女與廠方發生勞資糾紛后來到市政府大門口鬧訪，發生用頭使勁磕地、撞墻等自虐行為。社工接到信息后，第一時間進行了危機干預，情理并重，弱化了婦女的過激行為。緊接著進入該婦女生活的社區，通過了解該婦女的生活情況，以家庭關系作為切入點，多方面關懷和幫助該案主生活，認為案主的問題可以由信訪社工介入解決，因此,信訪社工逐步接近案主，取得其信任，與案主建立良好的關系。在隨后的工作中，建立起該案主的個人檔案，及時跟進個案，并運用ABC理性情緒治療模式，對其問題進行初步分析和判斷，幫助案主理清案件始末，明確案主的非理性認知。經過一段時間的調查，發現這次過激行為的引發事件是經濟危機爆發導致案主所在廠無法承受相應的經濟負擔。最近工廠面臨倒閉，工人們需要結算工資，案主與廠方老板出現嚴重分歧，她認為自己利益受損是由于老板有強硬的后臺，甚至懷疑老板與政府官員勾結，因此,唯有到市政府鬧訪才能引起關注和解決。在這名婦女的兩次重訪中，信訪社工一直給予關注，通過多次面談逐漸消除她對此問題的非理性認知。為了幫助案主解決現實的溫飽問題，信訪社工協助其與工廠所在地的勞動部門取得聯系，并在勞動部門的協調下約廠方一起進行三方溝通，通過公正合理的手段解決糾紛，最終該婦女息訴罷訪。

在信訪領域中，危機介入模式和理性情緒治療模式是最常用的。危機介入模式是一種在實踐中總結出來的工作方法，它沒有系統完整的理論基礎，只是在不斷吸收其他理論和總結自身經驗的基礎上形成了一些重要的理論假設和基本的概念。危機介入模式是圍繞著危機當事人來開展的調適和治療工作，注重不同服務技巧的綜合運用，其最終目的是在有限的時間內快速有效地控制現場，幫助服務對象，避免發生具有嚴重危害性的事件。理性情緒治療模式是針對信訪人的非理性信念和情緒而采用的方法，這在信訪工作中也得到了廣泛運用。

(二)結合任務中心模式和增能模式，引導案主提升能力

社工接觸到的信訪類型，除了纏訪、鬧訪等特殊情況外，還有一部分群體是在生活中確實出現了自己不能解決的突發事件，自身力量單薄、社會支持網絡單一，無法應對突變，從而懷著對政府的信任走上了信訪之路。針對這類上訪人，社工側重運用任務中心模式，把服務對象介入的焦點集中在協助其在有限的時間內找到解決困難的方法，并在服務過程中賦權，鼓勵其重塑信心，面對困難。

案例：一名西部貧困地區的山區青年，在中山打工期間不幸被精神病患者傷害以致左腿殘疾、失業。經鑒定，傷害人為精神病患者，且在患病期間，法院判定傷害人無需負刑事責任，只須其監護人賠償損失。但青年一直未得到對方任何賠償，青年以為法院判決不公，于是上訪要求政府主持公道。青年最初上訪時情緒消極，一邊流淚一邊不停地說自暴自棄的話。信訪社工在了解青年的具體情況后，認為可以由信訪社工介入解決，于是開始與案主建立專業關系。第一次面談后，社工發現案主認為政府能夠包攬一切，唯有政府才能解決問題。社工通過三次面談，循序漸進地協助青年分析了目前面臨的問題，與其商討可通過對法院申請強制執行，向暫住地救助站申請返家救助，回到戶籍所在地申請困難救助和殘疾人就業幫扶等途徑改善狀況，從而為青年建立了法院、民政、殘聯等部門的社會支持系統，增強了青年解決問題的信心。最后一次面談時青年表示，他已經到法院申請強制執行，救助站也為他預定了返鄉的車票，青年已決定回老家找工作維持生計。

大多數信訪者缺少社會支持系統，他們一般都是弱勢群體，走投無路了只能通過政府解決問題，認為政府能夠包攬一切，很大一部分人不信任法律。對于這樣一部分群體，信訪社工要運用任務中心模式，以解決案主的問題為中心，幫助案主建立起自身的社會支持系統，在有限的時間內提高案主自身的信心和能力，幫助案主解決問題。

(三)結合資源協調模式和個案管理模式，協助信訪人有效鏈接資源

信訪部門在處理信訪案件時，除了常規的“上傳下達”和具體跟進工作外，往往還需要帶頭與相關責任單位聯動，共同協商解決問題，而在社工的個案工作中，個案管理與信訪部門的聯動工作有著異曲同工的作用。個案管理是信訪社工針對面臨多重問題、需要多方幫助的案主提供的服務，它是指個案管理者建立和案主之間的關系，彼此共同探討商定并實施計劃，以增進需要長期協助的案主的個人能力，提升其支持網絡，促進并確保連續的服務范圍，使之成為有效的服務。在信訪服務的個案管理中，社工主要扮演資源聯系人的角色，為信訪人提供和鏈接各種資源，協調資源網絡中的各項服務，讓他們彼此相互配合，共同協助信訪人達成目標。

案例：有位單親母親上訪反映因家庭經濟困難，無法為剛剛考上大學的兒子繳納學費，希望能夠得到政府的幫助。接案后，社工對她的家庭情況進行詳細地調查并制定服務計劃，協助其聯系民政、婦聯、教辦和學校等多個部門。經過多次溝通與協調，上訪人得到了一次性的救助金，解決了燃眉之急，也為其兒子之后幾年的學費問題找到了新的解決方案，上訪人十分感激。

個案管理是在信訪領域中社工常常采用的模式，它能清楚地顯示出案主的問題、需要提供的幫助，同時可以聯系相關部門，共同促進問題解決。良好的個案管理模式運用可以有效地幫助案主解決問題，除了運用行政手段和救助外，還可以運用民間公益慈善緩解案主的燃眉之急，使案主得到救助，減少重訪率。

(四)結合小組工作模式，妥善處理集體信訪事件

集體信訪事件一直以來都是政府比較敏感的問題，信訪社工在處理此類事件時要非常謹慎。在處理集體上訪問題時，社工在遵循信訪法律法規政策的基礎上，可以靈活運用小組工作方法。

當集體上訪人數較少時，社工扮演領導者角色，通過運用引導、回應、梳理等小組溝通技巧，讓信訪者在盡可能短的時間內清晰、明了地反映訴求，同時不讓情緒激化，妥善記錄反映的問題并及時向有關部門反映。

當集體上訪人數較多時，社工則側重于分工合作，維護信訪秩序。在集體信訪發生時，社工立即組建臨時接訪小組，通常由3人組成，主要分工為：一名社工擔任領導者角色，負責維護信訪秩序，通過通俗簡明的語言為群眾講解集體信訪步驟，盡快做好來訪登記工作；第二名社工做調節者，主要負責情緒疏導，針對個別情緒激動的群眾，及時做好情緒安撫工作，并運用真誠、關注、接納等專業手法，細心耐心地聆聽群眾訴求，協助群眾選舉信訪代表；第三名社工作為觀察者，在大致了解集體上訪情況后，第一時間向領導匯報集體上訪人數、訴求、目前動態等信息，以便能迅速聯系相關部門協調處理。

(五)協助信訪部門做好調解、回訪和下訪工作，加強積案要案的化解力度

社工除日常的接訪及個案跟進等工作外，還要積極協助政府合理解決信訪問題，充分發揮社工的專業能動性及社會“潤滑劑”作用。在調解工作中，社工作為政府與群眾之間的“隔離帶”，適時協助政府做好相關工作，及時對群眾進行心理輔導，與政府剛柔并濟地妥善處理好矛盾。在回訪工作中，社工按照首訪責任制原則，以真誠、關注的態度致電信訪者，詢問和了解其來訪后的情況。在下訪工作中，社工往往是去解決一些積案、要案，開始時社工更多的是作為一名聆聽者和分析者，而后通過多方面了解和篩查后，社工作為第三方親自協調跟進、評估是否可以通過非政府途徑協助群眾解決問題、弱化矛盾。

[1]張林鴻.論我國信訪制度改革的出路[G/OL]//“加強和創新社會管理”專題研討論文集.[2015-07-15].http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-MGZY20120800204 7.htm.

[2]李鳳英.積極推動《信訪條例》完善，促進信訪制度健全[G/OL]// “加強和創新社會管理”研討會論文集. [2015-07-15]. http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-MGZY 201208002006.htm.

[3]木薇,高崇慧.信訪工作方法的社會工作思考[J].科技創新,2010(8):49—51

[4]木薇.社會工作介入信訪實踐的拓展性探討[J].社會工作,2010(8):18—21.

[5]黃呂晶.中山博睿：信訪社會工作服務項目探索[J].中國社會工作,2012(4):23—25.

(文字編輯:徐朝科 責任校對：王香麗)

2015-08-18

王燦燦 (1989—)，女，漢族，助理講師，碩士；主要研究方向：政治學，社會學。

王燦燦．“變堵為疏”——“社會工作+信訪”的治理新模式[J].社會工作與管理，2015，15(6):61—65.

C916

A

1671-623X(2015)06-0061-05