粵港澳因公出訪政策比較與評估

姜國兵，梁廷君

(華南農業大學 公共管理學院，廣東廣州 510642)

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明”［1］。并且要“健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制‘三公’經費支出和樓堂館所建設”［1］。由于巨額的“三公消費”不僅僅給國家的財政帶來巨大負擔，其衍生的腐敗和不正之風已經“嚴重損害黨和政府形象，敗壞社會風氣，影響社會和諧穩定”［1］。其中的公費出國相對于公務用車和公務接待更顯得隱秘性高。雖然近幾年明目張膽的利用公費出國(境)旅游已不多見，但是，假借學習、培訓、會議、考察等名義，而無實際內容、無明確任務的出訪則是舉不勝舉。

因公出訪的失控既有出訪人員本身的失范，也存在制度性的失序原因。如2004年出臺的《江西省發展計劃委員會因公出國(境)管理暫行規定》明文規定:“統籌派遣業務處室和公共服務處室因公出國(境)人員。委機關、省重點辦的處級干部在退休前爭取安排一次出國(境)培訓、研討或考察”［2］，將出國考察作為干部福利待遇的思路昭然若揭。毋庸置疑的是，將公費出訪作為官員福利，以級別區分待遇，白紙黑字寫入章程的絕非僅此一家。

由于毗鄰港澳、華僑眾多和對外經濟、文化、技術交流頻繁的實際，廣東省對因公出訪管理的難度更為明顯。根據廣東省紀委、監察廳的公布，2009年以來，廣東省紀檢監察機關受理反映黨政干部因公出國(境)問題信訪舉報28件，涉及地廳級干部8人、縣處級干部113人;立案查處4件，對1名正廳級干部和1名正縣級干部給予免職處理，對1名副廳級干部給予黨內嚴重警告處分，對5名縣處級干部給予黨內嚴重警告或警告處分［3］。我們無意評估其舉報數與立案查處數之間的巨大差距，這已超出本文研究的范疇。然而，因公出訪的失序和失范嚴重影響了廣東省政府對于因公出訪管理的公信力和執行力。粵港澳已經形成了唇齒相依、休戚與共的依存關系，但廣東省相對于香港、澳門在因公出訪的管理和評估方面還是有很大的差距，港澳因公出訪政策的有效性可以為廣東提供借鑒。

一、粵港澳因公出訪政策的現狀

(一)廣東省因公出訪政策

針對因公出訪，在《廣東省外辦因公出訪工作指南》的基礎上，廣東省于2009年制定了《關于進一步加強黨政干部因公出國(境)管理的規定》《省直黨政機關干部因公出國(境)經費管理暫行辦法》《廣東省國有企業領導人員因公出國(境)管理暫行辦法》等制度。同時，實行由省紀委、省外辦牽頭，省委組織部、省科技廳、省財政廳、省外經貿廳、省外專局等單位共同參加的專項工作聯席會議制度。省內各地各單位的全年出國(境)計劃，必須在每年2月份前報省外事工作領導小組審批;黨政機關縣處級以上領導干部因公出國(境)計劃審批及實際成行情況，必須在規定時限內報省紀委、省委組織部備案;團組派出單位在因公出國(境)報批時，必須書面說明邀請函的來源，并由單位主要領導簽字確認，落實領導責任;團組派出單位在辦理報批手續時，必須提供詳細的《出訪行程安排表》;回國后必須如實填寫《出國(境)團組情況登記表》，加蓋團組派出單位公章，并附出國(境)考察報告等資料報任務審批部門查驗;出國(境)團組返回后半個月內要對包括參團人員、出訪任務、出訪路線、出訪費用等情況進行公示。

廣東省委、省政府在推進因公出訪方面可謂做了大量工作，取得了積極進展，但總體來看還處于起步階段。以上已有的政策都是在國務院公布的相關政策基礎上所進行的進一步細化而已，幾乎沒有政策的創新。在因公出訪流程中，主要包括事前審批、事中查驗和事后公示三個環節。而在此三個環節的監督都是屬于程序監督而非實質的內容監督。即只對事前審批材料真實性、事中查驗考察有無性(是指出訪報告有無，而非報告中所指的內容有無)、事后公示的有無性進行監督。例如，《廣東省外辦因公出訪工作指南》規定，副廳級以上干部出訪團組在回國后30天須向省外辦提交《因公出國報告》及《因公出國報告評估表》，其中《因公出國報告評估表》僅需提供單位名稱、團組領隊、出訪任務、出入境口岸時間和幾百字的出訪成效說明。雖然《因公出國報告評估表》提出了評估標準包括材料的真實性、報告質量和出訪成果等內容，但卻無這些內容的具體說明。毫無疑問，這樣的程序性審查是無效率的。

廣東省級“三公”經費2011年首次公開，2010年出國(境)經費0．73億元，2011年出國(境)經費0．87億元。雖然經費逐年上升，但現行的《因公出國報告評估表》主要講是誰、什么時候、去了哪里、做了什么事，卻沒有關心這些工作的財政投入有多少，因公出訪產生了什么效果，因而導致不少部門領導和公務人員在因公出訪工作中只講過程，不講消耗和績效?？梢哉f，廣東省因公出訪工作與經濟社會發展的要求、與民主政治建設和服務型政府建設的要求、與人民群眾對“三公經費”下降的期待，還有較大的距離。因公出訪的績效如何提升，工作如何進一步改進，政府對社會期望如何進一步回應，還有不少問題需要深入研究。

(二)香港因公出訪政策

在香港，公務員事務局負責公務員隊伍的整體管理和發展。其中三份重要文件(《公務人員(管理)命令》《公務人員(紀律)規例》和《公務員事務規例》)列出了管理公務員權力的來源及執行管理工作的架構。不過，《公務員事務規例》是政府內部文件，全文并不向外界公布。［4］

公務員因公出訪受《公務員事務規例》管理，規定公干期間涉及的開支，包括住宿、膳食、洗衣、一般應酬、交通、零用雜費等，一律由公務員領取的膳宿津貼中自行支付?！豆珓諉T事務規例》對香港公務員離港公干的旅費開支有著嚴格規定，例如，出發當天在香港飲食等費用一律不計算，有關申請必須逐級審批，部門首長的津貼申請以及任何人的超額支出，都必須經公務員事務局局長審批，必須確保公干的次數和參加人數均已減至最少。

為了節約成本，機票一般由政府統一訂購，港府依照《物料供應及采購規例》為公務員購買旅程機票。部門處理價值不超過兩萬元的機票須取得最少兩個報價，超過兩萬元則須取得最少五個報價。在一般情形下，部門必須選購最有成本效益及最能配合行程需要的機票。對于機位等級，首長級薪級表第3點及以下或同等薪點人員一般只能購買經濟客位機票。首長級薪級表第4點或以上薪點的公務員一般可獲提供商務客位機票。其他公務員一般只會提供經濟客位機票，只有在特定情況下(如飛行時間超過9小時或5日內須乘搭飛機不少于3次等)，部門首長才可將屬下員工的機位提升至商務等級。

膳宿津貼則是香港公務員因公出訪的一項旅費定額補助，非實報實銷?！豆珓諉T事務規例》第713條規定:“如有其他機構支付任何數額的膳食津貼，有關人員所得的津貼會相應扣減?！鄙潘藿蛸N包括了住宿和膳食費用、洗熨費用、市內交通費用及零用雜費。如果因公出訪是受到邀請，酒店住宿由邀請方贊助免費入住，那津貼就會被扣減。例如，酒店住宿獲贊助，津貼將扣減60%;市內交通由主辦方提供，津貼將扣減5%;如果邀請方直接提供現金贊助，贊助金額將從津貼中全部扣除。如果有關人員沒有入住酒店，而是由朋友、親屬或另一名公務員免費提供住宿，又或該員居住于自己的房子里，所得膳宿津貼會減至標準津貼額的60%。［5］例如，原香港特首曾蔭權2007年11月到2010年11月之間的外出訪問開支被公開，外訪活動共40次，開支總金額為98萬多港元，其中機票費用為54萬港元，另有44．7萬港元為其他支出。他在2008年6月13日前往美國休假期間，順道為香港駐舊金山經濟貿易辦事處主辦的大型宣傳活動擔任主禮嘉賓。而特首辦的備注顯示，這次活動的機票錢是曾蔭權自己掏腰包的。

香港“三公”經費要經過審核(每年2月財政司公布財政預算案，交由立法會財務委員會特別會議討論，審核)、審議(《公務員事務規例》對使用公費作出嚴格又詳細的規定。大筆開支，即500萬以上，要交由立法會財務委員會再審議)和質詢(市民可向警方及廉政公署舉報，也可向立法會議員投訴，由議員代表在立法會會議上向政府部門提出質詢并要求回復)三關，因而香港政府及公務員對三公經費使用十分適度和審慎。正因為香港政府對于公共事務開支有嚴格的指引及監察制度，因而香港市民通常不會對三公經費支出給予特別的關注。

(三)澳門因公出訪政策

在澳門，根據《澳門公共行政工作人員通則》第228條至第237條規定，以日津貼及啟程津貼的兩種形式對因公出訪人員所涉及的權利及義務作出了明確規定。因公出訪所需的《行程建議書》應詳細解釋公務的需要及時間。2011年2月澳門審計署發布了澳門公務員外出公干的審計報告，對澳門公共行政部門在2008年7月1日至2009年6月30日這段期間的外出公干進行了一項衡工量值式審計工作，主要是探討公共行政部門對因公出訪的監管是否完善，以及是否善用資源。審計報告認為，由于通則的相關規范存在彈性空間及日津貼金額長期沒作修訂，加上有些部門的監管及節約意識不足，而訂定公共行政規范的專責部門亦沒對因公出訪的法例規范作適時的明確修訂或設立細化指引，同時亦有部門按照其組織法所賦予的權限，制訂有別于一般部門的因公出訪制度，在這種情況的前提下，使公共部門的因公出訪出現了五花八門及不公平的情況。有的部門人員出差酒店房間一晚租金高達13 770澳門元，也有部門一餐膳食人均高達1 000多澳門元。由于法例過時以及部門的監管及節約意識不足，在這兩項因素的影響下，使不同的部門甚至同一部門的內部之間，亦可能存在不同的待遇，令公共財政是否得到合理及公平運用存在風險。

針對澳門審計署的審計報告，行政長官崔世安責成相關部門檢討，并開展對現行制度的修訂工作，于2011年6月20日出臺《公務員外出公干指引》，提出了外出公干的六項原則:合法性、必要性、經濟、效率、平等和簡化。指出外出公干應具有明確的目的，應與所屬部門的職責或與公務員的職務有明顯相關，以及應為部門或澳門特區政府帶來正面效果。在成本節約上，指出在機票和住宿方面，尤其應考慮各種選擇，原則上應選擇成本較少的方面。在目的地作出膳食及交通開支時，外出公干的公務員應根據因公出訪的性質以及目的地所實施的價格對開支金額進行合理評估，并應遵守節約及適度消費的原則。而《行程建議書》中應寫明外出公干的目的、與部門職責或與職務的關系，以及此行可帶來的利益。在批準外出公干前，應查明是否存在成效相同但開支相對較少的其他類型活動，或在不影響公干目的的情況下，基于更有利的經濟條件而提前或延后。

二、粵港澳因公出訪政策的比較分析

公共政策評估一般是指依據一定的標準和程序，對政策的相關方面進行判斷的一種行為。由于“已有的對公共政策評估的研究又多數停留在政策評估的重要性、必要性、評估主體、評估價值取向等方面，嚴格來說，是政策的執行力評估，與以‘結果導向’和‘公眾滿意度導向’為核心理念的績效導向相距甚遠，探索適合我國國情且與已有實踐相結合的公共政策評估方面的研究更加鮮見”［6］。因此，我們將主要探討粵港澳三地因公出訪政策評估的三個核心問題:評估主體、指標體系與結果運用。

(一)評估主體維度

當前對評估主體的學術關注主要有官方的和非官方的劃分，這掩蓋了事物的本質。評估主體的權威性和公信力源自獨立性。純粹的獨立性是指評估本身事先沒有官方授意，事后不受官方審查，內容不受官方限制。純粹的獨立性雖然在實踐中困難重重，卻為政策評估活動指明了方向?，F實中，公共政策評估活動離開了官方的支持，那在經費支持、信息披露、官民互動等方面將變得不可能，評估活動也將成為荊棘之旅?？梢赃@樣理解，“官方的”在現實中可以解釋為“利益相關者”。港澳地區對因公出訪政策的評估主要依賴于官方主體，但由于諸如審計署、廉政公署等官方機構的獨立性而顯得評估具備權威性和公信力。大陸地區民間評估機構大多在評估過程中難以避免評估對象“長官意志”“利益輸送”和“內容審查”等諸多領域的侵擾而顯得權威性和公信力不足。因此，評估主體選擇的實質不是官方還是非官方，而是獨立還是非獨立。如表1所示，廣東省的因公出訪管理與政策評估部門是合一的，而港澳兩地則是分離的。香港審計署是香港特別行政區政府轄下的獨立部門，也是香港歷史最悠久的部門之一，專責為政府的帳目核數，部門享有廣泛權力，可查閱政府部門的紀錄、要求任何公職人員解釋賬目以及提供任何署長認為必需的資料。而在澳門特別行政區的政治體制中，審計署是一個享有行政、財政及財產自治權的獨立機關。廣東省的因公出訪管理與政策評估部門合一的狀況不利于監管的制衡，而港澳兩地管理與政策評估部門分離，采用獨立性的政策評估機構的做法尤為值得提倡。

表1 粵港澳三地因公出訪管理、政策評估和投訴受理部門

因公出訪投訴受理部門在港澳主要是廉政公署，《基本法》確立了港澳兩地廉政公署在憲法上的地位，該署獨立運作，僅對行政長官負責。尤其是香港廉政公署，其權威性和公信力舉世聞名。中共十八大后頒布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》［1］，指出要改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這樣的制度安排，將有利于加大政策監督的力度。

(二)評估指標維度

評估指標是公共政策績效評估的核心問題，涉及理論、方法與實證等復雜因素。評估指標構建的總體目標是:在借鑒國內外特別是國內外先進經驗基礎上，結合評估對象實際情況與需求，提出定位清晰、科學合理、操作可行、可實證檢驗的指標體系、指標權重和評分標準。由于“一些學者并沒有堅持科學的研究方法和思路，沒有有效地抓住研究的重點和‘問題’，在研究過程中，對西方國家政府績效評估理論與實踐的照搬、借鑒較多，而針對我國國情開展本土化、原創性的研究較少，熱衷于用抽象的理論推演，對一般問題做不著邊際、空對空、隔靴搔癢式的研究”。［7］對于因公出訪政策績效評估這一更加專業的領域，成果則非常罕見。廣東省外事部門通過對各因公出訪者的《因公出國報告》及《因公出國報告評估表》的審核，進而得出評估結論的做法，可謂為一種非常簡單的定性評估，難以對因公出訪的公務人員起到真正的監督和威懾作用。港澳兩地審計署采用的是衡工量值式審計，根據香港審計署網站的定義，即就受審核組織在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益，進行審查。審計署署長可調查有關方面在制訂政策目標或作出決定時，是否缺乏足夠、有關和可靠的財政及其他資料，以及一些重要的基本假設是否明確，并向立法會報告，由政府賬目委員會提出進一步質詢。如此重重審核才能起到監督和威懾作用。

(三)結果運用維度

一項評估工作能不能有生命力，主要依賴于評估結果的應用。如果公共政策評估結果一方面影響不了人，即評估對象的選拔任用、調整交流，并作為獎優、治庸、罰劣的依據，另一方面影響不了錢，即評估對象的工作福利待遇，那么，這樣的評估活動是得不到尊重的。

從廣東省外事部門的運作流程看，因公出訪的材料僅供內部審核之用，不對外公開。即使黨的十八大之后，為了響應中央的布置和安排，廣東省內很多黨政部門和事業單位開始對內部人員因公出訪的內容進行公示，但公示內容也僅限于誰、何時、去了何地、花費幾何等簡要描述，花費明細、出訪績效等關鍵性的內容則一無所知。這樣的公示過于簡單，相當于一種“擺設”，根本無從監督。從因公出國報告評估材料的簡單化到材料公示的淺顯化，從因公出國評估的形式化到評估結果運用的未果化，皆說明廣東省外事工作還需做更大改進。香港政府的財政預算公開透明舉世皆知，財政預算可以毫無保留地向公眾展示，并接受公眾查詢和質詢。部門支出設置細化到了“一張公務用紙”“一張桌椅的維修”，政府各部門要將詳細收支記載，制作成為小冊子、網頁，方便市民查詢。因公出訪之所以在香港不成為一個“問題”，與香港的廉潔和高效以及財政透明緊密相關。澳門2011年對因公出訪的衡工量值式審計報告是完全公開的，報告共計91頁，包含審計結果與意見、審計對象的回應等文本。當然，澳門政府同樣需要增大公務員出訪情況的透明度，尤其是出訪的支出明細及如何為特區帶來正面效益。

三、加強粵港澳合作，完善廣東省因公出訪政策績效評估的建議

粵港澳三地合作不僅在于經濟領域，更重要的是在《珠三角綱要》《粵港合作框架協議》的框架下，探索和建立粵港澳之間的區域公共事務協同機制。在因公出訪方面，廣東省應該加強與港澳地區的合作，建立粵港澳信息交流和共享機制，為跨城際資源共享、優勢互補提供信息交流平臺。在此基礎上，建立符合廣東省實際的因公出訪績效評估體系、激勵與督促機制和問責制度。

首先，實現管理、評估相分離的監管體系，確保評估主體的獨立性。廣東，直至全國而言，現有的因公出訪政策評估模式是由外事部門對下級外事部門或出訪單位進行對口評估，一般的模式是一年舉行一次評估。在調研中發現，廣東省內縣區一級的外事辦，幾乎不會對出訪對象進行評估。這種業務對口單位的評估模式的優勢是對相關業務非常熟悉，對出訪績效的把握會更加準確。但隨著因公出訪數量的不斷增加，各級外事部門對本級出訪事件的評估都應接不暇，更不用說要對下級外事部門的出訪事件進行認真評估。在政府架構中，外事部門并非所謂的“強勢”部門，在對發改、公安、組織、紀委等“強勢”部門，或處于平級的教育、民政等部門的因公出訪評估時，由于受傳統文化的影響，習慣性地尊重權力權威，或由于與評估對象單位之間往來頻繁，也難以避免礙于人情和面子而做形式性評估的情況。因此，可將評估工作從外事部門中剝離出來，交給更具有獨立地位的人大或審計部門去做。當然，也可以交給民間機構去做。因為“為增強評價的公信力和可信度，多元評價主體十分關鍵。既然‘政府績效老百姓說了算’，那么，由民間來評價是邏輯的必然”［8］。同時，廣東省可以建立“粵港澳外事特別合作區”，實現在外事領域合作的理念、范疇與項目，構建更加互信、互利、坦誠和開放的外事合作區，建立與深化有關因公出訪專項情報評估及通報機制。

圖1 廣東省因公出訪政策績效評估指標體系維度與結構方案

其次，建立因公出訪績效評估體系。港澳地區衡工量值式審計是對成本、效率和效益進行審查，即績效的核心內涵“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，這與當前通用的政府績效評估理論是相一致的。從方法論的角度，評估體系構建遵循:提出概念(評什么)→界定概念內涵→測量概念內涵(技術體系)→取得基礎數據→實證與分析→改善與建議的邏輯思路。按照通用的三級指標結構設置，一級指標屬于評估維度，二級指標是一級指標內涵分解，三級指標體現導向性，即實現標準的統一性和差異的可比性?？陀^評估指標控制在10項左右，主觀評估控制在3項左右。由圖1可見，針對因公出訪政策的績效內涵，我們設計了4個一級指標:合理必要、經濟規范、目標實現和社會滿意。在二級指標設置上，合理必要指因公出訪的目標合理、考察內容的先進和必要;經濟規范指因公出訪的花費成本，以及考察路線的規范性;目標實現指對照因公出訪計劃及相關制度，對評估對象設定的各項目標完成程度;社會滿意指具有理性判斷條件與能力的社會公眾對因公出訪的滿意程度，操作上可分為“同行專家滿意度”“公眾滿意度”和“所在單位滿意度”。評估體系主要圍繞實現主觀評價與客觀評價、結果評價與過程評價、定性評價與定量評價、績效評價與目標完成、內部評價與外部評價的有機統一，貫徹責任、服務和公信的執政理念，體現結果導向、流程優化導向與公眾滿意導向的結合的思路。

再次，實現評估結果的全面公開和透明。無論是管理部門對因公出訪的報告，還是評估部門對因公出訪的全面評估，其內容都應以民眾重點關注的問題作為信息公開的主要需求，以需求為導向，積極對支出明細信息、出訪績效信息、成本節約信息等進行公開，從根本上改變當前“公開的內容公眾不關注，公眾關注的內容不公開”的現狀。目前廣東已經正式向國務院申請，設立粵港澳自由貿易區。從廣東來講，粵港澳合作已成為省委省政府一項非常重要的工作。而且，港澳特區政府這幾年在每年的施政報告里都有專門一部分闡述和廣東的合作，和內地的合作，而且也相應提出了推進合作的一些重點領域和具體項目。同時，每年一次的粵港、粵澳合作聯席會議制度，已成為政府間非常重要的合作機制。因公出訪政策的合作可以重點開展粵港澳協同發展研究，完善創新粵港澳合作機制，建立因公出訪的規劃與政策的執行落實體系，構建“決策─執行─管理─評估─監督”既環環相扣又相互獨立的合作機制。

［1］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］．人民日報，2013-11-16(01)．

［2］ 鄧建勝．江西新余出國游:為完成出國指標 一項公務活動27萬［N］．人民日報，2008-12-03．

［3］ 廣東采取有效措施嚴控公費出國(境)［N］．中國紀檢監察報，2011-08-30．

［4］ 公務員隊伍的管理［EB/OL］．http://www．csb．gov．hk/tc_chi/admin/5．html．

［5］ 香港規定公務員出差機票積分須先用于公干［N］．南方都市報，2011-07-25．

［6］ 中國行政管理學會課題組．政府公共政策績效評估研究［J］．中國行政管理，2013(3):20-23．

［7］ 盛明科．政府績效評估研究的瓶頸與本土化戰略的建構［J］．行政論壇，2008(2):38-41．

［8］ 鄭方輝，段靜．省級“政府績效評價”模式及比較［J］．中國行政管理，2012(3):34-38．