中國高校經費撥款制度設計:基于績效預算管理的視角

周武星，田 發

(上海理工大學管理學院，上海 200093)

引 言

我國高校的教育經費撥款模式經歷了三個階段:在1949～1985年間，我國政府實行的是“基數加發展”的高等教育經費撥款模式，即以高校前一年所獲得的政府撥款經費為基礎，加上高校下一年因事業發展實際需要給予一定的撥款補償，這屬于增量預算撥款模式;從1986～2002年我國實行的是“綜合定額加上專項補助”的政府資金撥款模式，這是一種基于高校投入與過程指標相結合的撥款模式，即充分考慮各高校辦學規模、層次的不同給予相應撥款，屬于復合撥款模式;2002年以后由原來的“綜合定額加上專項補助”模式轉變為“基本支出預算加上項目支出預算”模式。雖然歷經多次的變更，但是我國高校經費撥款制度仍然沒有改變“增量撥款”的模式框架，沒有將投入、產出、效率、激勵有效地融合起來，因此大多數高校資金在滿足院校外部問責的同時，并沒有激勵高校去提高內部資源的使用效率［1］，這就造成了巨大的資源浪費。因此，探索建立以績效預算為導向的高校資金撥款制度顯得極為重要。

績效預算強調的是以績效為導向的撥款預算，可以拆分為“績”“效”“預算”三要素。其中“績”是指預算主體的工作內容，“效”是指預算主體取得的目標效果，“預算”是指在對相關資金進行計劃分配、管理和控制的前提下對資金使用的具體約束安排。績效預算管理的本質是將資金的使用效率效果與資金的預算安排緊密掛鉤，即資金預算安排是以結果為導向的，可以簡易地理解為“高校做了多少事政府就給多少錢”。這種新的績效預算管理運行模式要求相關高校以自身的建設目標與預算規劃為基礎，主管部門制定預算性約束，按照高校項目建設等管理要求對高校的預算進行控制和調整。同時根據對高校的績效評估和高校的預算執行情況進行綜合考量并確定下年度的資金撥款，從而實現“目標預設—資源投入—結果產出—效果評估—制定新目標”的循環過程。

相比于我國傳統的高校資金撥款方式，基于績效預算的政府資金撥款制度具有以下顯著的優勢:第一，績效預算是一種“效益預算”，其出發點是政府應該花多少錢購買某項“公共勞務”，是一種以“產出”或“成果”為依據的核算;第二，績效預算實現了績效與預算的匹配，即實現了高校產出與資金供給量相匹配的原則;第三，實行績效預算硬化了預算約束，能夠清晰地反映高校所獲得的撥款取決于經費投入的每項資金產生的成果(或服務)這一情況，即高校所獲撥款金額不是取決于高校“要多少錢”，而是取決于高校“做了多少事”的原則。

一、文獻綜述

高校績效評估撥款機制最早來自于西方發達國家，從1980年開始在西方已經得到了廣泛的應用。Carl R．Borgia等通過詳細論述美國自1992～1996年間高校績效預算改革發現，雖然績效預算制度在高校中運用存在一些缺陷，但總體上還是成功的。［2］英國高等教育撥款委員會早在1997年就成立了績效預算研究小組，研究并設置了英國的高等教育績效預算指標體系。Barnetson等在1999年的一次會議上詳細闡述了加拿大某省和美國某州的績效評估撥款機制的具體應用實踐，并提出了相關的批評建議。［3］David等通過實證分析闡述了英國高等教育績效預算中績效指標存在的問題，并提出了修改意見。［4］

我國績效預算管理研究雖然起步較晚，但也有部分學者就我國高校實施績效預算管理進行了有意義的探索，不足的是，深層次的探討幾乎都是停留在高校內部院系資金的劃撥層面上。如朱紅探討了新績效預算理論在高校內部院系預算中的運用，重點研究了高校預算績效的績效考評問題。［5］王麗萍等提出了基于因子分析和DEA組合的高校績效預算管理的組合評價方法，并以某理工大學內部各院系為例進行了實證分析。但是基于績效預算管理視角探討政府對高校資金撥款的文獻非常少。［6］楊釙通過分析美國政府對高校資金撥款制度，對我國建立以績效為基礎的高等教育撥款機制設計提出了部分建議。［1］嚴吉菲通過介紹國外的績效撥款機制，結合我國國情，為構建我國績效撥款制度做出了一些有意義的探索。［7］這些文獻都停留在理論探討層面，關于具體實施框架構建的論述幾乎無人涉及，也就是說學者們沒有建立起一套較為完整的基于績效預算管理模式理論的框架對我國高校資金撥款進行探討。鑒于此，本文擬對我國高校資金撥款在績效預算管理理論制度下的完整模式設計進行討論。

二、績效預算管理的安排

在設計績效模式之前，需要明確績效預算管理的核心因素。績效預算管理主要包括績效界定、績效預算、績效評價與績效審計四個方面。績效界定是績效預算、績效評價和績效審計的前提，績效預算是績效評價的基礎，績效審計可以看成是對績效評價的進一步審查;績效評價的結果是高校下年度績效預算的主要參考依據，績效審計的結果也為高校下年度績效預算和績效評價提供參照。其間的相應關系如圖1所示。

圖1績效預算管理總體框架

(一)績效界定

績效界定是績效預算管理的前提。高校績效是指高校在積極履行其責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與其他非經濟因素的基礎上，獲得的產出(如教育指標、科技成果與社會服務指標等)的最大化。因此在進行績效界定時應注意三點。第一，要明確高校的功能定位。高校的功能定位應遵循相關性、一致性、連續性和聚焦性等原則。高校的功能定位與經費撥款者的主要工作緊密相關，與高校自身的專業領域特長相一致。根據我國目前高校狀況主要可以分為五類，分別是研究型大學、教學與研究型相結合的大學、教學型大學、高等專科學校與民辦職業教育學院。［8］根據各高校差異特征也還可以有其他相應輔助性功能定位，但是在功能定位時應該突出重點，不宜設置過多。如果不對高校進行功能定位，勢必會扭曲績效預算管理，造成浪費與不公。在功能定位時還應當特別重視高校的歷史積淀。第二，各高校應該結合自身功能定位制定戰略目標與遠景規劃。比如國內某知名教學研究型高校在自身功能定位的基礎上，提出了“做精品本科、爭一流學科、創百強大業”的總體戰略目標與遠景規劃。設定目標時應該滿足以下幾個基本要素:目標的可實現性、設定目標結果的實用性、設定目標與功能定位的一致性、設定目標的可考核性，同時應當注意，設定目標應以歷史記錄與現實條件為基礎。第三，績效考核標準的確定。為了進行準確的績效評價，需要設定若干個相關績效指標，并確定相應的考核標準。績效指標是對預算支出項目目標的具體描述。但是在設定績效指標時，不可設置過多，應當選擇能重點反映預算項目支出目標的指標進行考核，績效指標除了按功能定位劃分外，還可以按經濟性、效率性和效果性進行設定。績效界定流程如圖2所示。

圖2績效預算管理的功能定位

(二)績效預算流程

各高校首先應當確定其年度績效目標，即在預算初期就要確定高校在年終需要達到的目標，由該年度績效目標確定實現績效目標所必須的財力資源(還包括人力、物力資源);再結合各高校已經占有的與實現該績效目標相關的資源進行對照分析，通過計算出相應的資金缺口，再請求財政撥款彌補。對于資金缺口的彌補標準應按照績效審計進行計量。預算績效的流程如圖3所示。

圖3績效預算流程

(三)績效評價

由相關部門對本財政年度各高校績效目標的實現情況進行績效評價，并將評價結果向主管部門及其他相關部門報告，以接受監督。通過該過程達到發現問題、診斷問題、解決問題的目的。主管部門根據相關報告調整并決定對各高校下年度的預算安排。績效評價主要是指各高校在從事教學、科研、社會服務等活動的經濟性、效率性和效果性分析。績效評價的一般流程如圖4所示。

圖4績效評價流程

關于績效指標體系和績效積分卡的構建，可以在經濟性、效率性、效果性的前提下，設計各高校通用的共性指標，以及根據高校類型特定設計的分類個性指標。在對高校進行資金撥款的績效預算體系中，績效指標的設計與評價是關鍵，因此確定好績效評價指標并進行準確的評價至關重要。

(四)績效審計

高校績效審計是指由相關審計機構部門對高校資金使用的合法合規性、經濟性、效率性以及效果性進行的審計。高校審計內容主要包括四個方面:一是對高校資金是否按照有關法律法規等相關文件嚴格執行的合法合規性審計;二是對高校管理活動工作的經濟性審計;三是就高校在人力、財力和物力在資金使用上的效率審計;四是審計高校的成果效益，并根據預期影響，審計高校活動的真實影響。通過績效審計，確認高校資金使用的最終績效，資金撥款部門依據該結果最終確立下年度對各高校的資金撥款水平。

三、教學研究型高校的應用事例

政府在對高校預撥經費時，首先需要成立專門的績效審計委員會，根據我國高校的分類差異，該審計委員會可以是由教育部或者省教育委員會牽頭，委員的工作職責就是對高校資金的績效產出進行審計，以確定各高校年度經費撥款水平。經費撥款既要考慮到高校的年度預算安排，也要結合高校上年度的績效產出情況。審計委員會根據經濟性、效率性和效果性可以設定相關評價指標并進行審計，即“3E”審計理論。經濟性是指在保障高校活動質量的前提下，所消耗的資源最低，是衡量高校實際產出的一個指標;效率性是指產品、服務等其他形式的產出與實現目標資源消耗的關系，具體來說就是達到一定的目標投入最小，或者是一定的投入導致產出最大化;效果性是指原定績效目標的實現情況，或者說高校目標的實際效果與預期效果的差異。我們將具體以教學研究型高校為例進行說明。

高校經費撥款績效指標應按照科學性、可操作性、相關性、統一性原則進行設計，要兼顧長期利益原則和動態過程完善原則，審慎地選擇績效評價指標。教學研究型大學的功能定位主要是教學與科研，按照“3E”原則，我們相應地可以選擇反映經濟性目標、效率性目標和效果性目標的三大類評價指標。

首先，反映高校經濟性目標的指標主要是高校的行政管理支出費用和科研收入情況。其次，反映高校效率性目標的指標主要是高校科研能力建設、教學建設、學生能力建設三大類。再次，反映高校效果性目標的指標主要有學生教學工作成效和辦學效率兩大類。二級指標的主要觀測點如表1所示。

表1 高校績效預算產出評價指標

在評價指標確定下來以后，需要給指標確定權重，權重的確定一般有兩種方法:一種是采取平等的權重，這樣的好處是爭議較少，但是這難以反映高校定位的多樣性。另一種方法是采用不平等的權重，指標權重的設計主要依據為高校的功能定位。根據各國成功經驗，結合我國情況，應當采取不平等的權重，各績效產出指標及相應的權重如表1所示。

表1列出一級指標3項，二級考核指標7項。二級指標的主要觀測點評估等級一共分為優秀、良好、合格以及不合格4個等級，根據各指標所處的區間按百分制打分，其分值分別對應為95～100、85～94、60～84以及60分以下。審計委員會專家可以在各個等級下再制定進一步的打分標準細則，以便做到更精確的績效考核評估。績效預算產出指標的打分標準及權重要根據高校發展要求不定期地做出相應的調整。按上述計分標準對各高校進行綜合計分并進行加總，得出該高校績效考評總分。

在對高校進行綜合績效評估時，需要對高校占用的資產也進行評估，這里的資產既包括如實驗設備一類的固定資產，也包括高校占用的土地資產，土地資產的評估應按當年同區域同地段的市場價值進行，并計算其成本，依據該成本，最終確定各高校資金使用績效。計算公式如下:

機會成本=年平均占用的資產×年平均資本利率

人均機會成本=機會成本/在校師生總人數

單位經濟成本=人均機會成本+人均年度耗費

單位相對績效=年度總績效分數/單位經濟成本

其中，人均年度耗費是指高校人均年度占有的非固定資產量，單位績效采用無上限計分制。

績效評價結束后，審計委員會應當對高校資金使用的績效進行審計，在有必要的情況下，還可以引進獨立的第三方審計機構進行審計。審計合格后，通過上述程序計算出的分值對高校確認最終排名，綜合考慮該排名以及各高校下年度已經確立的績效預算安排、績效目標等因素，確定各高校下年的資金撥款水平。為了在最大程度上保持高校發展的可持續性，即在激勵高校當前績效產出的情況下，不能犧牲高校的后續基本發展要求，那么這就要求后續年度的資金撥款水平不可與綜合排名完全一一對應。我國高校資金的撥款安排可以借鑒加拿大阿爾伯塔省績效撥款的經驗［3］，即每所高校都應獲得資金撥款體系內的一定比例資金，這作為整個高校水平提高的獎勵以維持各高校基本發展需要，在獲得教育部的基本經費之后，教育部門還需要每年預先安排一筆固定的績效配置資金作為高校績效考評的激勵，績效配置資金在每個年度應該有一定比例的提升以滿足高校科研等經費的擴張。這一部分資金依照各高校績效排名進行劃分，排名高的高校在下年度獲得更多的這部分經費資助，這也就意味著績效撥款資金在該體系內年復一年地進行資金的重新分配。這既能加強高校間的公平競爭，又能夠解決校級之間占有政府撥款的不公平問題，從而提高政府資金的經濟性、效率性和效果性。

四、結 語

績效預算管理作為以結果為導向的預算，對高校資金使用的經濟性、效率性和效果性有非常積極的引導和激勵作用，但是在實施過程中不可一刀切，還應當適當引入零基預算模式。

我國高校績效預算在接下來的一段時間里，應該以零基預算作為主要補充，既涵蓋傳統預算管理，又兼顧績效預算管理，但重點應該是有計劃、有目標地向績效預算管理邁進。

當前績效預算管理已經進入了一個新的階段，各級財政部門和預算部門都應當切實研究制定全面推進預算績效管理工作的思路、方法和目標［9］，爭取將績效預算實踐提高到一個新階段。我國的高等教育部門應該加快引進以績效預算為基礎的資源配置方法，使高校所獲得的資金分配能夠與高校產出緊密相連。與此同時，高校主管部門應當明確自身工作職責，運用績效預算管理方式來激勵引導高校行為的轉變。

總而言之，對于高校而言，加強以績效預算為核心的撥款制度建設不僅是對我國公共部門績效預算的重要補充，而且也是提高高校資金使用的經濟性、效率性和效果性的根本措施。

［本文系上海理工大學攀登計劃項目(12XPB04)研究成果］

［1］ 楊釙．以績效為基礎的高等教育資源分配——比較的視角［J］．教育發展研究，2008(7):15-20．

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［3］ BARNETSON，BOB ﹒ Alberta＇s performance-based funding mechanism［M］﹒ Edmonton:Alberta Colleges and Institutions Faculties Association，1999:1-21．

［4］ DAVID DRAPER，MARK GITTOES．Statistical analysis of performance indicators in UK higher education［J］ ．Journal of the Royal Statistical Society:Series A(Statistics in Society)，2004，167(3):449-474．

［5］ 朱紅．新績效預算理論在高校預算中的運用［J］．財務與金融，2009(5):46-50．

［6］ 王麗萍，郭嵐，張勇．高校新績效預算管理的組合評價方法研究［J］．會計研究，2008(2):68-75，96．

［7］ 嚴吉菲．高校績效撥款評估機制的比較研究:基于北美的視角［J］．高教探索，2007(5):66-70．

［8］ 劉道玉．中國高校功能定位刻不容緩［J］．高教探索，2007(1):5-7．

［9］ 廖曉軍．明確目標 扎實工作 全面推進預算績效管理［J］．中國財政，2011(11):8-12．