突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的黨政互動(dòng)模式：角色難題與解決路徑

林鴻潮

一、引言

在重大突發(fā)事件發(fā)生后,公共部門首先必須迅速完成自身資源的有效整合,以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急能力在短時(shí)間內(nèi)的最大化。這一點(diǎn)對(duì)大多數(shù)西方國家來說不是一個(gè)難題,因?yàn)檫@些國家的執(zhí)政黨不直接行使公權(quán)力,而是通過選舉使該政黨的骨干進(jìn)入國家機(jī)器當(dāng)中,以國家機(jī)關(guān)的名義行使公權(quán)力,采取“間接執(zhí)政”的模式。因此,在這些國家的公共應(yīng)急體系中,通常不需要考慮政府與執(zhí)政黨之間的協(xié)調(diào)問題,因?yàn)槠湔氖┱c其執(zhí)政黨的執(zhí)政在過程上具有同一性。而在中國,突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的黨政關(guān)系卻是一個(gè)必須解決又比較復(fù)雜的問題。只不過對(duì)于占絕大多數(shù)的常規(guī)突發(fā)事件來說,這個(gè)問題并不十分突出,因?yàn)檎陨淼膽?yīng)急能力通常足以解決此類事件。但在某些重大突發(fā)事件爆發(fā)后,由于政府并不掌握全部的公共資源,其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與事態(tài)的需求可能存在差距,這就需要執(zhí)政黨主導(dǎo)決策、調(diào)動(dòng)資源、實(shí)施動(dòng)員,并由此構(gòu)建起新的應(yīng)急組織體系。此時(shí),應(yīng)急組織體系就從政府系統(tǒng)向執(zhí)政黨系統(tǒng)產(chǎn)生了一輪擴(kuò)張,從本質(zhì)上看,這是基于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“情景差距”而出現(xiàn)的一種組織適應(yīng)過程。①童星、陶鵬：《災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)：規(guī)范、自發(fā)及其平衡》,《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期。“這樣的問題在應(yīng)對(duì)諸如南方大雪災(zāi)、汶川大地震等巨災(zāi)事件時(shí)常常凸顯出來。僅憑政府——即使是中央政府所掌握的力量,是無法應(yīng)對(duì)此類巨災(zāi)的。事實(shí)也已經(jīng)表明,正是借助于執(zhí)政黨廣泛而強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力,加上武裝力量的大力支持,才推動(dòng)了這些巨災(zāi)事件的成功應(yīng)對(duì)。”②應(yīng)松年、林鴻潮：《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的體制性障礙與改革取向》,《教學(xué)與研究》2012年第6期。但是,黨執(zhí)掌政權(quán)并不等于黨替代政權(quán),執(zhí)政黨并非直接行使國家公權(quán)力的法定主體,而在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中又事實(shí)上發(fā)揮著重要作用,在這種情況下,黨、政之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)和能力整合問題就顯得頗為特別了。

二、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中黨政關(guān)系的現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨在中國是領(lǐng)導(dǎo)黨,又是執(zhí)政黨,而且是不容許、事實(shí)上也沒有竟?fàn)帉?duì)手的執(zhí)政黨,在國家政權(quán)和社會(huì)生活中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。③郭道暉：《論黨在法治國家中的地位與作用》,《中外法學(xué)》1998年第5期。首先,執(zhí)政黨的黨員通過選舉等法律程序進(jìn)入國家機(jī)關(guān),憑借國家機(jī)關(guān)管理國家事務(wù),行使公權(quán)力。在國家機(jī)關(guān)中還進(jìn)一步建立了黨的組織(黨委、黨組、黨支部),以確保該機(jī)關(guān)中的黨員在履職過程中能夠貫徹執(zhí)政黨的方針政策。其次,執(zhí)政黨主導(dǎo)國家的重大政治決策過程,將其所代表的社會(huì)階層的意志轉(zhuǎn)化為憲法和法律,并領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)施。再次,執(zhí)政黨通過協(xié)商民主方式與其他政黨、團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行互動(dòng),整合各種政治意見,再將其篩選、吸納、上升為國家意志。而在實(shí)踐中,執(zhí)政黨還直接行使一部分重要的公權(quán)力,對(duì)特定領(lǐng)域直接實(shí)施管理。在這些領(lǐng)域,當(dāng)涉及黨外事務(wù)時(shí),通常會(huì)采取執(zhí)政黨部門和政府部門合署辦公或“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的方式,對(duì)外以后者的名義做出產(chǎn)生法律效果的行為。但是,這種常規(guī)模式在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的情況下有時(shí)會(huì)被拋棄,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)可能直接走向前臺(tái),介入具體事務(wù)的管理。

首先,執(zhí)政黨通常會(huì)主持重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策過程。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條、第九條的規(guī)定,“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”。“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要,設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；必要時(shí),國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”。“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要,設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。也就是說,公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)也以政府主要負(fù)責(zé)人為核心來架構(gòu)。但這種做法僅僅是大多數(shù)常規(guī)突發(fā)事件中應(yīng)急決策的常態(tài),在非常規(guī)突發(fā)事件中,許多應(yīng)急決策行為都是由相應(yīng)層級(jí)的執(zhí)政黨機(jī)關(guān)做出的。最為典型的例子是,在SARS 危機(jī)、南方雪災(zāi)、汶川地震、玉樹地震等歷次重大突發(fā)事件中,都是以召開中共中央政治局會(huì)議或中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議的形式作出總體決策部署之后,再由其決定成立的應(yīng)急指揮部實(shí)施具體的應(yīng)急指揮。只不過這些決策的結(jié)果通常并不以執(zhí)政黨機(jī)關(guān)的名義對(duì)外公布,而是使用政府的名義。但是,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)并不隱諱其對(duì)應(yīng)急決策行為的參與,而恰恰認(rèn)為這體現(xiàn)了黨對(duì)重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。因此,在重大突發(fā)事件發(fā)生之后,新聞媒體都會(huì)報(bào)道執(zhí)政黨機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策的活動(dòng),并發(fā)表其就事件應(yīng)對(duì)做出的決定、講話和意見等。

其次,在公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中進(jìn)行宣傳和動(dòng)員,這是執(zhí)政黨機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)職能。一方面,政府信息公開是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的一項(xiàng)重要制度。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。”但在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中,政府信息公開的目標(biāo)比一般情況要復(fù)雜得多,其意義不僅僅在于公布真相、澄清真?zhèn)?還有引導(dǎo)輿論、鼓舞民心等作用。因此,突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息公開與執(zhí)政黨的輿論宣傳高度融合,需要考慮權(quán)衡的因素十分復(fù)雜,各級(jí)黨委的宣傳部門通常會(huì)直接介入。另一方面,在某些極端的重大事件爆發(fā)后,即使是執(zhí)政黨和政府直接掌握的全部公共資源也難以滿足處置危機(jī)的需要,為了進(jìn)一步增強(qiáng)整體的應(yīng)急能力,需要實(shí)施廣泛的社會(huì)動(dòng)員,而動(dòng)員工作主要是依靠執(zhí)政黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團(tuán)體來完成的,遍布城鄉(xiāng)和企事業(yè)單位的執(zhí)政黨基層組織(黨委、總支、支部)及其領(lǐng)導(dǎo)下的共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等人民團(tuán)體是實(shí)施應(yīng)急動(dòng)員的最重要依托網(wǎng)絡(luò)。在中國公民社會(huì)尚不發(fā)達(dá)的背景下,這個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)在重大公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)過程中起到了連接社會(huì)各階層、各民間組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、家庭和個(gè)人的紐帶作用。①廖業(yè)揚(yáng)：《我國現(xiàn)行公共危機(jī)管理體制之優(yōu)勢(shì)》,《前沿》2010年第21期。總的來說,執(zhí)政黨的應(yīng)急動(dòng)員能力比政府要強(qiáng)大得多,在歷次重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐中,社會(huì)動(dòng)員也更多地倚重執(zhí)政黨系統(tǒng)而不是行政部門。甚至可以說,中國共產(chǎn)黨的基層組織模式就是一種動(dòng)員型的組織模式,社會(huì)動(dòng)員能力就是其執(zhí)政能力的一部分。②鄧仕侖：《執(zhí)政能力建設(shè)與黨政關(guān)系的調(diào)適》,《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2005年第9期。“在政治學(xué)有關(guān)基本理論中,認(rèn)為我黨這種類型的政黨的突出特征是具有專事組織動(dòng)員工作的基層組織——黨委及支部。我們黨以社會(huì)動(dòng)員為基本功能而建構(gòu)了自己獨(dú)特的組織形式。”③房寧：《談我國政治與行政體制應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的優(yōu)勢(shì)》,《北京黨史》2003年第4期。

再次,地方黨委在個(gè)別公共突發(fā)事件中替代政府直接領(lǐng)導(dǎo)了危機(jī)應(yīng)對(duì)。按照法律規(guī)定,中國的公共應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以各級(jí)政府及其部門的負(fù)責(zé)人為主體構(gòu)成,吸收當(dāng)?shù)伛v軍首長參加,一般由政府正職或副職首長擔(dān)任指揮長,領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置和救援。而同級(jí)黨委雖然在事實(shí)上領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策過程,但不負(fù)責(zé)之后的應(yīng)急指揮。這種做法通常被稱作“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”,也有學(xué)者認(rèn)為是“黨委和政府共同負(fù)責(zé)”。④高小平：《建立綜合化的政府公共危機(jī)管理體制》,《行政論壇》2007年第2期。無論如何,這種看似矛盾的巧妙處理確實(shí)有利于彌合實(shí)踐操作層面與法律規(guī)范層面之間的緊張關(guān)系。但這種“默契”有時(shí)候也會(huì)被打破,地方黨委在個(gè)別情況下會(huì)直接“接管”危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。這種做法在重大突發(fā)事件帶來巨大政治壓力的情況下時(shí)有發(fā)生,因?yàn)?地方黨委認(rèn)為接管危機(jī)應(yīng)對(duì)工作有利于展現(xiàn)其負(fù)責(zé)任的政治態(tài)度,有利于回應(yīng)社會(huì)期望。例如,在2013年4月20日發(fā)生的蘆山地震中,由四川省組成的抗震救災(zāi)前方指揮部指揮長就由省委書記王東明擔(dān)任,省長魏宏則擔(dān)任副指揮長。⑤曾小波、李雪峰：《4·20 蘆山地震抗震救災(zāi)的得失思考》,《行政管理改革》2013年第7期。這種安排反映了兩者在執(zhí)政黨組織中的職務(wù)序列,卻并不符合法律的規(guī)定。而且,在不久之后召開的中共四川省委第十屆三次全會(huì)上,還通過了《中共四川省委關(guān)于推進(jìn)蘆山地震災(zāi)區(qū)科學(xué)重建跨越發(fā)展,加快建設(shè)幸福美麗新家園的決定》,該《決定》對(duì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和支撐保障等三個(gè)方面做出了15 項(xiàng)具體規(guī)定。再如,在2013年青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)生的“11.22”特大爆炸事件中,在第一時(shí)間趕到事故現(xiàn)場實(shí)施應(yīng)急指揮的是山東省委常委、青島市委書記李群,而不是青島市市長張新起。

最后,執(zhí)政黨主導(dǎo)著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的官員問責(zé)。著名公共管理學(xué)者波文斯曾將公共問責(zé)的功能歸納為四點(diǎn)：民主控制,提高公共治理的完善程度；提高組織及個(gè)人績效；提高公共治理的合法性；在災(zāi)難、慘敗和失敗的情景下,提供公共宣泄的途徑。⑥Mark Bovens,2005,Public Accountability,inThe Oxford Handbook of Public Management,Oxford：Oxford University Press,pp.13－17.在公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中,問責(zé)制回應(yīng)公眾壓力的功能得到了前所未有的重視。通過問責(zé)制對(duì)民意的回應(yīng),一是體現(xiàn)了官員可以被選擇、可以被更換的公共精神,二是為公眾情緒提供一種宣泄途徑,有利于緩和民意指責(zé)政府帶來的巨大壓力。后者在公共應(yīng)急管理中意義尤為重要,因?yàn)檎谶@個(gè)領(lǐng)域犯錯(cuò)誤的機(jī)率要大大高于平時(shí)。“在政府面對(duì)社會(huì)各階層的懷疑與質(zhì)問的時(shí)候,官員問責(zé)制可以成為政府緩解官民之間矛盾的一個(gè)有效安全閥。通過官員問責(zé),能夠提供給社會(huì)民眾一個(gè)表達(dá)不滿、批評(píng)政府、參與社會(huì)管理的有效渠道,使政府能夠積極回應(yīng)社會(huì)的呼聲與怨氣,也使得社會(huì)民眾能產(chǎn)生真實(shí)參與政治生活和社會(huì)管理的現(xiàn)場感,可以增強(qiáng)社會(huì)民眾對(duì)于政府合法性的認(rèn)同感和信任感。”①崔卓蘭、段振東：《維護(hù)政府的合法性——官員問責(zé)制的政治意義》,《蘭州學(xué)刊》2013年第10期。由于大多數(shù)國家機(jī)關(guān)的官員是執(zhí)政黨的黨員,因此,對(duì)官員的問責(zé)是通過執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同完成的。其中,執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)扮演主導(dǎo)角色。在近年來多次重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中,往往伴隨著高級(jí)官員引咎辭職和普通官員被就地免職一類的問責(zé)事件。曾經(jīng)的北京市長和山西省長孟學(xué)農(nóng)、衛(wèi)生部長張文康、國家環(huán)保總局局長解振華、國家質(zhì)監(jiān)總局局長李長江、中石油總經(jīng)理馬富才等人的去職,無不與此有關(guān)。在汶川地震中,甚至出現(xiàn)了多起平時(shí)十分罕見的官員被就地免職的情形。有學(xué)者收集了1979—2012年的86 起重大官員問責(zé)事件,發(fā)現(xiàn)屬于重大事故問責(zé)的就有52 起,占60.47%。②余凌云：《對(duì)我國行政問責(zé)制度之省思》,《法商研究》2013年第3期。還有人統(tǒng)計(jì)了2003—2009年《人民日?qǐng)?bào)》和《中國青年報(bào)》上報(bào)道的101 個(gè)等級(jí)問責(zé)事件,其中屬于突發(fā)事件問責(zé)的有79 件,占78.2%,僅事故災(zāi)難一類就有60 件,占59.4%。③宋濤：《我國行政等級(jí)問責(zé)發(fā)展特點(diǎn)及成效研究——基于2003－2009年等級(jí)問責(zé)事件的定量統(tǒng)計(jì)分析》,《公共管理研究》2010年第1期。

三、執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色難題

執(zhí)政黨在中國的整個(gè)公共應(yīng)急體系中居于實(shí)際上的核心地位,有學(xué)者甚至認(rèn)為中國公共應(yīng)急體制的最大優(yōu)勢(shì)就“在于有中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),能夠在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,整合黨、政、軍及社會(huì)各界力量,共同應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件。”④胡象明、黃敏：《我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇》,《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第3期。上文的分析確實(shí)表明,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色十分活躍,除了主持必要的、宏觀的政治決策,還常常參與微觀的應(yīng)急指揮乃至對(duì)特定事項(xiàng)的管理。在某些重大突發(fā)事件中,地方黨委甚至替代政府扮演應(yīng)急管理“第一責(zé)任人”的角色。但是,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中過于直接的介入也遭遇了諸多角色上的難題。

首先,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接行使國家公權(quán)力缺乏法律依據(jù)。在中國的整個(gè)公共應(yīng)急法制體系中,一律規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的負(fù)責(zé)者是各級(jí)政府及其部門。其他任何參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主體,包括企事業(yè)單位、民間組織和個(gè)人,甚至軍隊(duì)都沒有被確定為應(yīng)對(duì)工作的負(fù)責(zé)者,也沒有被賦予相應(yīng)的緊急權(quán)力,盡管這些主體在一定條件下也對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)負(fù)有義務(wù)。而在中國的整個(gè)法律體系中,除憲法序言敘述了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建立和國家建設(shè)的歷史并確認(rèn)了其國家政治生活領(lǐng)導(dǎo)者的地位,以及《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《村民委員會(huì)組織法》等個(gè)別法律規(guī)定了黨組織的地位、作用之外,其他法律都沒有關(guān)于黨組織及其成員的規(guī)定,更未賦予執(zhí)政黨的各級(jí)機(jī)關(guān)直接參與公共事務(wù)管理的權(quán)力和職責(zé),這使得其在公共應(yīng)急管理中的許多行為缺乏法律依據(jù)。毫無疑問,執(zhí)政黨在中國的政治生活中確實(shí)扮演著至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)角色,“當(dāng)代中國的基本特征之一是中國共產(chǎn)黨擁有合法的創(chuàng)制性地位,在國家治理中扮演著制度設(shè)計(jì)者和實(shí)踐領(lǐng)導(dǎo)者角色。”⑤劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》,《社會(huì)科學(xué)》2011年第12期。但是,治理國家的公權(quán)力必須通過國家機(jī)關(guān)來行使,這是憲法的基本原則之一,無論政治決策的過程和結(jié)果如何,這樣的原則都不應(yīng)當(dāng)被打破。總之,在黨和國家的關(guān)系上,黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過黨的執(zhí)政來實(shí)現(xiàn),而不是黨的執(zhí)政通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。也就是說,“黨不作為游離于國家制度外的領(lǐng)導(dǎo)力量,而作為國家制度內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力量,即作為執(zhí)政黨來運(yùn)作國家制度,領(lǐng)導(dǎo)國家生活。”⑥李林：《法治與憲政的變遷》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2005年版,第234頁。應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的緊急措施峻急而嚴(yán)厲,具有侵害公民個(gè)體權(quán)利的高度危險(xiǎn)性,相關(guān)權(quán)力的賦予必須嚴(yán)格遵循法定原則。除非遭受極其嚴(yán)重的危機(jī)事件打擊以至國家機(jī)器完全癱瘓,才有必要由其他政治權(quán)力——如政黨或軍隊(duì)——暫時(shí)代行國家權(quán)力以完成過渡,否則直接“以黨代政”的做法是缺乏法律依據(jù)的。但是,歷數(shù)建國以來的歷次重大突發(fā)事件,即使是唐山大地震、汶川大地震這樣的極端重大災(zāi)害,至多也只在若干縣域、市域范圍內(nèi)造成了國家機(jī)器的短時(shí)間癱瘓,并沒有造成整個(gè)國家政權(quán)停擺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到需要為國家機(jī)器的運(yùn)行設(shè)計(jì)系統(tǒng)性替代方案的嚴(yán)重程度。而事實(shí)上,在絕大多數(shù)執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接介入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)具體事務(wù)的案例中,都與這樣的極端情形無關(guān)。

其次,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接身處公共危機(jī)管理的第一線加大了其自身責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力的行使與風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任總是相互伴隨的,誰行使權(quán)力,誰就要對(duì)權(quán)力行使的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,這也是現(xiàn)代民主政治的基本精神。應(yīng)急管理是在特殊情況下實(shí)施的非常規(guī)管理,其決策行為面臨的約束條件比常規(guī)決策要嚴(yán)苛得多。這主要表現(xiàn)在：(1)決策時(shí)間緊迫,決策者對(duì)于危機(jī)的處理只有極少的反應(yīng)時(shí)間,危機(jī)事件的突然爆發(fā)迫使決策者必須在短時(shí)間內(nèi)做出判斷；(2)決策信息有限,具體表現(xiàn)為信息不完全、信息不及時(shí)或信息不準(zhǔn)確等情況；(3)決策輔助手段匱乏,由于事態(tài)特殊且時(shí)間緊迫,備選的決策方案往往十分有限甚至完全不具有可行性,決策者需要承受巨大壓力,甚至只能依靠個(gè)人直覺做出決策；(4)技術(shù)支持不足,決策者所賴以支持的交通工具、通訊設(shè)施、計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)等設(shè)備可能在危機(jī)發(fā)生后失靈,這也給決策的形成帶來極大困難。①薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》,清華大學(xué)出版社2003年版,第166－169頁。此外,決策的執(zhí)行過程也存在著時(shí)間緊迫、資源缺失、事態(tài)多變等不利因素。這種非線性的決策過程使決策結(jié)果發(fā)生違法、不當(dāng)或失誤的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于常態(tài)決策,決策者必然承受著比平時(shí)高得多的壓力。如果執(zhí)政黨機(jī)關(guān)替代政府直接介入公共應(yīng)急管理的具體過程,這種壓力就必然會(huì)轉(zhuǎn)移到其身上。一旦發(fā)生決策失誤或不當(dāng)行為并造成嚴(yán)重后果,其責(zé)任將由執(zhí)政黨機(jī)關(guān)承擔(dān),或者由其和政府共同承擔(dān),“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任緩沖、分散機(jī)制就隨之失效了。

再次,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的具體事務(wù)打亂了公共應(yīng)急體系中的法律秩序。中國的公共應(yīng)急法制,在整體架構(gòu)上是以政府作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的核心責(zé)任主體,按照行政法的一般原理,結(jié)合突發(fā)事件的特殊情景建立起來的邏輯自洽的法律體系。相關(guān)制度設(shè)計(jì)的核心是既保障政府必要的緊急權(quán)力,又盡可能防范這種權(quán)力的濫用；既規(guī)定對(duì)個(gè)人權(quán)益在危機(jī)狀態(tài)下的克減,又設(shè)定其基本權(quán)利不被侵犯的底線。而執(zhí)政黨對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)活動(dòng)的具體介入打破了法律預(yù)設(shè)的上述框架,可能導(dǎo)致一系列棘手的法律問題。第一,法律體系的基本情景假設(shè)是政府而非執(zhí)政黨機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力,在后者直接負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的情況下,公權(quán)力的行使將變得無法可依,依法行政就會(huì)變成依政策行政、依文件行政、依個(gè)人意志行政。第二,由于執(zhí)政黨機(jī)關(guān)直接行使緊急權(quán)力缺乏法律依據(jù),其做出的所有應(yīng)急管理行為在法律效果上均無法得到確定,整個(gè)公共應(yīng)急法制體系會(huì)隨之失靈。第三,在行政機(jī)關(guān)行使公共應(yīng)急職權(quán)的情況下,如因其違法行為導(dǎo)致私人利益損害,利益相關(guān)主體可以通過行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)韧緩綄で蠓缮系木葷?jì)。而在執(zhí)政黨機(jī)關(guān)行使上述權(quán)力的情況下,這些救濟(jì)手段將無法使用,而實(shí)際上也沒有其他任何救濟(jì)手段可資使用。

四、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中良性黨政互動(dòng)模式的構(gòu)建

上述問題的解決,有賴于對(duì)執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色重新加以定位,以實(shí)現(xiàn)黨、政之間的良性互動(dòng),其基本思路是：執(zhí)政黨機(jī)關(guān)退出對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具體事務(wù)的管理,保持一個(gè)相對(duì)超脫的身份,主要通過政治過程對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)加以掌握、施加影響,而把具體的行政管理過程交給政府去完成。具體來說,需要權(quán)衡好如下幾對(duì)關(guān)系：

第一,政治和行政。我們知道,大多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)并不涉及政治過程,政府只需要依照法律規(guī)定,結(jié)合事件的具體情境加以裁量即可應(yīng)對(duì)。而對(duì)于少數(shù)重大的突發(fā)事件,由于其發(fā)生背景、事態(tài)演變和結(jié)果錯(cuò)綜復(fù)雜,在立法過程中不可能做出充分假設(shè)和考量,因而并非政府直接執(zhí)行法律所能應(yīng)對(duì)。而且,越是極端的、小概率的緊急情形,法律作出詳盡規(guī)定、提供現(xiàn)成方案的可能性就越小。此時(shí),在應(yīng)急決策過程中就可能需要加入政治決斷,在這種情況下,發(fā)揮執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在決策中的主導(dǎo)作用是有必要的。但是,決策做出之后的執(zhí)行就是一個(gè)純粹的行政過程,應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé),執(zhí)政黨機(jī)關(guān)的繼續(xù)直接介入是不合適的。有學(xué)者將中國黨、政之間的這種關(guān)系比喻為導(dǎo)演和演員之間的關(guān)系,如果“導(dǎo)演不但自己導(dǎo)戲,而且直接演戲,取消了演員的設(shè)置,或者導(dǎo)戲過于細(xì)致具體,演員完全沒有了自主發(fā)揮的余地,”就會(huì)“將本應(yīng)貫穿于國家權(quán)力中的黨的權(quán)力過于外化,將政黨本應(yīng)起‘粘合’各國家機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮到‘代替’各國家機(jī)關(guān)行事的地步,政黨就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的活動(dòng)地盤而極大地侵蝕到國家權(quán)力的領(lǐng)域。”①馬嶺：《我國黨政關(guān)系淺析》,《金陵法律評(píng)論》2011年第1期。例如,2008年的汶川地震發(fā)生后,國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部是在地震發(fā)生當(dāng)日由中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定成立的。但在總指揮部成立之后,整個(gè)抗震救災(zāi)的指揮職責(zé)就應(yīng)當(dāng)由其具體承擔(dān),此時(shí)若繼續(xù)由執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)來實(shí)施應(yīng)急指揮,就是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

第二,抽象和具體。執(zhí)政黨機(jī)關(guān)不直接介入危機(jī)管理的行政過程,并不意味著在整個(gè)事件應(yīng)對(duì)工作中應(yīng)當(dāng)完全消失。在某些極端情況下,重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)甚至可能超出整個(gè)公共部門的能力范圍,需要進(jìn)一步汲取資源,此時(shí)需要通過實(shí)施動(dòng)員來整合市場和社會(huì)力量,形成更加多元的公共應(yīng)急體系。而在中國,執(zhí)政黨恰恰擁有政府系統(tǒng)所不具備的、十分強(qiáng)大的宣傳和動(dòng)員能力,這一點(diǎn)對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)有著重要意義。甚至可以說,執(zhí)政黨作為國家政治生活領(lǐng)導(dǎo)者所作出政治承諾、政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持,就是全面整合危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的首要因素。②張成福：《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》,《中國行政管理》2003年第7期。但是,這并不等于執(zhí)政黨機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接替代政府負(fù)責(zé)具體的信息公開和社會(huì)動(dòng)員工作,更不意味著其官員應(yīng)當(dāng)直接充當(dāng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“新聞發(fā)言人”。“政黨在它應(yīng)該起作用的地方發(fā)揮功能,而不是取代政治體系的其他主體,或者充當(dāng)政治權(quán)力本身。”③王長江：《政黨現(xiàn)代化論》,江蘇人民出版社2004年版,第60頁。此時(shí)的執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)扮演一個(gè)相對(duì)抽象的政治權(quán)威、政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色,而不是一個(gè)具體的行動(dòng)者。正確的做法是,執(zhí)政黨機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)人通過公開發(fā)表其對(duì)危機(jī)事態(tài)的判斷和危機(jī)應(yīng)對(duì)的主張,憑借其巨大的政治影響力對(duì)其代表的社會(huì)各階層施予強(qiáng)烈的感召、鼓舞和動(dòng)員,以喚起全社會(huì)對(duì)于克服公共危機(jī)的希望、信心和參與熱情。執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)的這種動(dòng)員式的領(lǐng)導(dǎo),比起對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)可以更加直接。但是,如何具體轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)這種宣傳和動(dòng)員的社會(huì)效果,最后仍然要交給政府去完成。必要時(shí)還可以臨時(shí)擴(kuò)充政府的權(quán)力,將執(zhí)政黨的某些機(jī)構(gòu)如宣傳部門、基層組織、青年組織的工作在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中納入政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。

第三,直接和間接。在中國現(xiàn)有的政治框架下,“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”作為界定黨、政分工的一個(gè)基本方針是有其合理性的,也是一種富于政治智慧的安排。這種處理原則為執(zhí)政黨機(jī)關(guān)在具體事務(wù)的管理上提供了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的緩沖地帶,也調(diào)和了政治權(quán)力格局中事實(shí)權(quán)威和法律權(quán)威之間的緊張關(guān)系。因此,執(zhí)政黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中領(lǐng)導(dǎo)地位的體現(xiàn)還是要回到“間接執(zhí)政”的思路上,也就是通過政府來施政,這是一種比較規(guī)范的黨政關(guān)系。而以黨代政的不規(guī)范的黨政關(guān)系,“從表面上看強(qiáng)化了黨的力量,實(shí)際上使‘黨’和‘政’之間在職能和載體上混亂不清,使各政治要素之間的關(guān)系在實(shí)際運(yùn)作過程中發(fā)生紊亂,使黨的組織處于矛盾的焦點(diǎn),使整個(gè)政治體制繃得太緊,缺乏必要的彈性。”④朱光磊、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》,《政治學(xué)研究》2004年第3期。因此,在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中,盡管執(zhí)政黨機(jī)關(guān)和政府的互動(dòng)將變得比平常更加緊密,“黨委決策”的強(qiáng)度和密度明顯提高,實(shí)踐中甚至還可能通過執(zhí)政黨的會(huì)議或臨時(shí)設(shè)立的應(yīng)急指揮部實(shí)現(xiàn)黨、政一體化的運(yùn)作,但兩者角色的相對(duì)分離仍然十分必要。執(zhí)政黨機(jī)關(guān)避免過多地直接介入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的具體事務(wù),而是相對(duì)超脫地扮演一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者、號(hào)召者、督促者的角色,可以增加政治上的彈性,既有利于消減公共危機(jī)本身及其應(yīng)對(duì)過程中的失敗行為對(duì)執(zhí)政黨形象和權(quán)威的消極影響,也為及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為留下必要余地,有利于減少糾錯(cuò)成本。

五、一個(gè)具體方案：國家安全委員會(huì)提供的契機(jī)

按照上述思路解決突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中黨政互動(dòng)關(guān)系,既要有利于執(zhí)政黨充分發(fā)揮必要作用,又要擺脫目前的角色困境,必須有一個(gè)具體的組織載體來實(shí)現(xiàn)它。這個(gè)組織載體需要滿足這樣幾個(gè)條件：第一是具備足夠的權(quán)威,其成員能夠囊括執(zhí)政黨、政府乃至軍隊(duì)中與公共安全有關(guān)的負(fù)責(zé)人,執(zhí)政黨能夠借助這個(gè)平臺(tái)整合各公共部門的應(yīng)急資源和能力；第二是具備法定的地位和職權(quán),能夠以國家機(jī)關(guān)的名義對(duì)外落實(shí)執(zhí)政黨的決策,而不是由執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)直接去實(shí)施這樣的行為；第三是能夠就其應(yīng)急管理活動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任,以體現(xiàn)“黨委決策、政府負(fù)責(zé)”的彈性設(shè)計(jì)。有學(xué)者曾主張?jiān)O(shè)立一個(gè)具有獨(dú)立地位、凌駕于各既有公共部門之上的國家安全委員會(huì)作為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的中樞決策機(jī)構(gòu)。①溫志強(qiáng)：《大部制視域下的公共危機(jī)管理體制構(gòu)建研究》,《中國行政管理學(xué)2011年年會(huì)論文集》,2011年。但直至2013年11月12日,這一主張才成為現(xiàn)實(shí)。《中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)會(huì)議公報(bào)》提出要“健全公共安全體系,設(shè)立國家安全委員會(huì),完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略,確保國家安全。”此次全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又重申了這一點(diǎn)。在筆者看來,國家安全委員會(huì)的設(shè)立恰恰為解決突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的黨政關(guān)系難題提供了一個(gè)契機(jī)。

首先,國家安全委員會(huì)的職能能夠涵蓋重大公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。盡管十八屆三中全會(huì)的《公報(bào)》和《決定》沒有明確該委員會(huì)的具體職權(quán)范圍,但習(xí)近平同志隨后在不同場合都闡述了融對(duì)內(nèi)安全和對(duì)外安全于一體的“大國家安全觀”。2015年7月1日通過的《國家安全法》第二條規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”第二十九條規(guī)定：“國家健全有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制,健全公共安全體系,積極預(yù)防、減少和化解社會(huì)矛盾,妥善處置食品藥品安全事故、傳染病疫情等各類影響國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件,促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)公共安全和社會(huì)安定。”可見,應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件屬于維護(hù)國家安全的范疇,也屬于國家安全委員會(huì)的職能。

其次,國家安全委員會(huì)可以容納黨、政、軍權(quán)力的一體化運(yùn)行,能夠有效整合公共部門的應(yīng)急資源和能力。一方面,國家安全委員會(huì)的組成人員包括中共中央、中央政府及其若干部門的負(fù)責(zé)人,以及軍隊(duì)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。另一方面,中國共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人、國家主席、軍委主席由一人兼任在中國已經(jīng)形成穩(wěn)定的政治傳統(tǒng)和憲法慣例,而國家安全委員會(huì)因其職權(quán)的極端重要性,其主席也由黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)人兼任。因此,國家安全委員會(huì)是在國防動(dòng)員體制之外另一個(gè)整合黨、政、軍權(quán)力的平臺(tái),而其參與者又是這些公共部門中最重要的核心人員,較之國防動(dòng)員體制無疑具有更強(qiáng)的資源整合能力和權(quán)威性。

再次,國家安全委員會(huì)將具有明確的法律地位。國家安全委員會(huì)最初設(shè)置在中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)之下,是一個(gè)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。如果僅僅如此,則該機(jī)構(gòu)雖能在事實(shí)上整合執(zhí)政黨、政府和軍隊(duì)的應(yīng)急能力,卻仍然存在“黨政不分”、“以黨代政”的法律障礙。但此后出臺(tái)的《國家安全法》第五條已經(jīng)規(guī)定：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào),研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項(xiàng)和重要工作；推動(dòng)國家安全法治建設(shè)。”這里的“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”就是指國家安全委員會(huì)。據(jù)此,國家安全委員會(huì)既是執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu),也是國家的機(jī)構(gòu),與中央軍事委員會(huì)“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的做法相類似。第四條同時(shí)規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo),建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。”如此一來,執(zhí)政黨對(duì)公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo),以及黨、政之間的良性互動(dòng)就能夠在國家安全委員會(huì)的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

國家安全委員會(huì)的設(shè)立可以解決國家層面應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的黨政互動(dòng)問題,但在地方層面上并無國家安全委員會(huì)的設(shè)置。對(duì)此,可以參考國家安全委員會(huì)的設(shè)置模式,通過修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》擴(kuò)充地方各級(jí)公共應(yīng)急委員會(huì)的架構(gòu),明確地方黨委及其負(fù)責(zé)人在應(yīng)急委員會(huì)中的地位和職權(quán),以實(shí)現(xiàn)其決策、統(tǒng)籌功能。