農村集體土地征收的困境與對策探析

練丹琴

房地產行業的快速發展掀起了房屋征收的熱潮。在房屋征收如火如荼的開展過程中，政府、開發商、村民的利益錯綜交織，矛盾重重，愈演愈烈。這本是改善民生的工程卻因為利益的糾紛引發了一系列事故，造成了社會不穩定的因素。2007年重慶九龍坡區因村民與開發商補償未達成一致，僵持三年，被稱為“史上最牛釘子戶”;到2014年武漢硚口區拆遷戶因是外來戶不同意拆遷補償后門口被擺上花圈“如不搬遷，全家升天”，干群矛盾激化。而黨的十八大首次將征地制度改革寫進政府報告，要求提高農民在土地增值收益中的比例以緩解矛盾。

一、農村集體土地征收的現狀

1.農村集體土地征收補償制度的發展歷程。中國的土地分屬于于國有土地和農民集體土地，城市的絕大部分土地屬于國家所有，而農村地區則歸屬于集體經濟組織所有。城鎮化步伐的加快加上房地產事業的發展，城市用地急劇緊張。我國法律明確規定禁止農村集體土地在未轉化成國有土地之前征用于商業用途，這也就意味著具有中國特色的農村集體土地補償制度的產生。農民擁有現在的宅基地或者農田并不是通過有償獲取，一般都是幾代人連續生活在一個地方而自然屬于他們。因此，農村集體土地的征地補償只是改變其土地性質為國有土地的基礎上給予一定的補償。許多人認為政府征用土地是為了公共利益，發展經濟與民生，應受到保護而僅僅需要給農民一定的經濟補償，并不需要負太多的責任。1986年，我國通過了第一部《土地管理法》，明確規定用農村土地年產倍數法作為征地補償標準，并采取一些方法補償失地農民的日后生活。而改變了以往含糊不清的適當補償的說法。隨著時代的發展，土地征收制度已然不能適應社會的要求，越來越多的個體農民想要成為利益訴求表達的主體，想要積極參與到整個土地征收過程。利益格局的改變也意味著利益雙方的博弈。2007年通過的《物權法》第42條規定:“征收集體所有土地，應當依法足額支付土地補償費用、安置補助費、土地附著物和青苗的補償費，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。

2.土地征收過程中出現的問題。中國已是市場經濟時代，但征地政策在很多方面仍然屬于計劃經濟時代，在實踐操作中出現不符合時代要求的問題。根據我國現行的征地補償法律，土地補償費用和被證人安置補助費的總額不能超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。眾所周知，土地的利用價值遠遠超過了30年，那30年后的收益是不屬于農民的，農民徹底失去了曾屬于他們的土地，而這項規定的執行也就損害了被征收人的利益。在農村集體土地轉變為國有土地被征收后，名為公共利益，但卻為商業用途。由于土地征收用于商業用途的補償標準要高于公共利益用途的補償標準，且出于“經濟人”的考慮，政府會間接的方式征用土地，等到開發商投資建設時被征收人已簽訂協議。很多時候村民僅僅是通過已至通知而得知土地將要被征收，個人所擁有的參與權、表決權、決策權形同擺設，政府封鎖關鍵信息，大部分村民只能接受土地被征用的事實。這也就造成了許多拆遷糾紛事件，因政府種種隱瞞實情，損害村民利益而導致部分村民采取極端方式表達自己的憤怒與不滿。

二、農村集體土地征收過程中出現困境的原因

1.“公共利益”被泛化。《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉鎮公共設施和公益事業建設依法批準使用農民集體所有的土地除外”。然而，農村集體土地并不等同于國有土地。集體土地所有權不是真正意義上的所有權，這是國家控制農村經濟權利的一種形式，集體在合法的范圍內，僅僅是國家意志的貫徹者和執行者，最終命運仍由國家決定。所以，在征用農村集體土地時首先要把它轉化為國有土地。“公共利益”是土地被征用的前提條件，但隨著社會經濟的發展，各種娛樂場所的繁榮也陷入用地緊張的窘境，因此，征用土地用作盈利性質的建設就已經屬于濫用。而在現行的土地制度下，“公共利益”就被無限擴大化，私人利益、單位部門利益或者商業利益都在搭乘“公共利益”的便車。

2.農村集體土地征收程序不健全。縱使農村集體土地歸村民和農村集體經濟組織所有，但是在土地征收過程中主動權仍然掌握在政府手上，被征收人只擁有事后參與的權利。雖然經過多年的努力，土地管理法對農村土地征收程序作出了較大的改進，如土地征收審批權的嚴謹性，可減少征收權行使的濫用程度。但是，征地事件的依然頻頻發生說明我國農村土地還存在很多問題。我國憲法和土地管理法明確規定農村土地征收必須以公共利益為前提，但是至今沒有一部完善的法律法規清晰的規定公共利益的定義且沒法何時公共利益的目的。被征收人作為集體土地的所有權擁有者卻在土地征收過程中無法參與，往往處于被通知的對象，在整個過程失去了本應有的參與權、知情權等，這也是導致土地征收過程中出現大量矛盾的原因。征地出現爭議時，往往都是由政府出面協調解決，這也就意味著政府機關集運動員和裁判員一身，缺乏一套完整的裁決實體，引起更大的民憤。

3.農村集體土地征收補償不到位。在整個征地過程中最敏感的就是補償問題，被征收人與征收人在補償標準上難以達成共識。2011年修改的條例加入市場價格這個機制，防止征地補償價格過低而損害被征收人的利益。但是政府在評估被拆遷的土地時所用的評估機構往往不能保持中立態度，雖然村民可對評估結果提出異議，但是評估機構一般屬于政府建設部門或者與政府機關有某種利益關系的部門，這樣就難以給出公正、具有公信力的評估結果，補償差距的拉大造成的悲劇不斷上演。人在某種程度上具有“經濟人”屬性，由人組成的政府在一定程度上具有政府自利性。政府自利性是指政府具有自我服務的傾向和尋求自身利益最大化的屬性，它包括政府的一切組織和個人對權力、財富、機會等的追求。由于政府擁有自由裁決權，政府打著“公共利益”的旗號以低于市場價值的價格，征收集體土地，卻以市場經濟手段高價轉讓集體土地，賺取高額差價。

三、解決農村集體土地征收困境的相應對策

1.明確公共利益概念，區分公益性征收與商業性征收。公共利益的代表者是政府存在的合法性，這也同樣要求政府需要為社會的發展負責。由于公共利益概念模糊性才導致征用土地過程中出現了可操作性。因此，對公共利益的界定可以采用列舉、概括條款的方式，同時也可以借鑒有類似立法條列的地區過國家的相關經驗，選取出比較多數地區認為的公共利益類型，作為我們的界定公共利益的參照。鑒于被征用土地用作盈利性質的商業用途還是公共利益的建設引起的矛盾，本文認為與其回避商業性土地征收，打著公共利益的幌子暗地操作，不如在經濟發展水平高的地區勇敢的承認商業性土地征地行為，規范標準、加強監管，讓其在陽光下運行。這樣也可以避免政府利用公益性拆遷低支付給被拆遷戶的賠償款，同時運用商業性拆遷向開發商收取高額賠償，運用價格牟取暴利。

2.建立集體土地征收公正、透明的程序。公眾參與政府決策分為制度性參與和非制度性參與。在目前情況下公眾制度性參與一般包括聽證會、坐談會等。“沒有救濟就沒有權利”，這句亙古不變的法律諺語告訴我們:當公眾參與政府決策事務從自愿行為轉變為法定程序后，公眾參與農村集體土地征收的過程便是依法參與，權利得到了充分的保障。制定一套具體的土地征收程序既是發展民生的要求又限定了政府自由的裁量權，確保了公平性、正義性。涉及土地征收的信息應采取公示，且對于公眾的疑惑應給予合理詳細的解釋幫助村民了解實況。況且，財產權作為一項基本人權，不能簡單的由多數人來決定少數人的權益。就像馬基雅維利所說“少數服從多數本身就不是公平的”。在中國，多數集體經濟組織由村委會或者村干部掌控，他們與組織或機構聯合起來，不僅不能維護公共利益，反而損害公眾的利益。因此，村民應作為個體參加土地征收的談判會議中，充分表達自己的利益訴求，這樣才能更好的保障自己的土地權益。

3.完善集體土地征收補償制度，豐富征地補償方式。補償機制既要考慮公眾的長遠生計，也要權衡當地政府的財政承擔能力。對被征地的農民的補償應涉及到生存保障和今后的就業和發展問題。當然，對農民的征地補償不可能按照土地未來的使用價值制定標準，而是在農地原用途補償的基礎上將被征用的農村用地未來的增值收益確定一個恰當的比例，使國家、農村集體和農民個體彼此之間合理分配，這樣既能保證農民的基本生活，也能獲取土地的增值收益。現行的征地補償仍然比較多采用農業用地產值的數倍作為衡量標準，而沒有考慮到農民未能適應城市的工業化和現代化。在缺乏未來生活保障的情況下，農民即使身在城市，但內心依然認為自己是城市中新貧困群體。其次，補償的方式一般都是用貨幣，而沒有采取多種方式。貨幣固然是補償的重要方式，但貨幣的大量存放容易造成貶值，且會造成部分村民坐吃山空的結果，不能解決村民長期的生活問題。因此，在采用貨幣補償的方式的同時，也可以采取“土地分紅”、“土地入股”等方式，以分期發放作為補償方式，這樣既緩解了當地政府的財政壓力，也為村民提供了長期的生活保障。

[1]田應斌.農村土地征收補償制度研究.[D].武漢:中南民族大學，2007.

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[3]劉學民.試論政府自利性及其矯正對策[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版)2003，(5).