論集體土地征收產生收益的公平分配

胡嘯塵福州大學，福建 福州 350108

論集體土地征收產生收益的公平分配

胡嘯塵
福州大學，福建 福州 350108

我國現行的集體土地征收收益分配制度極不合理，國家壟斷土地所有權的流轉，以補償價格低價征收集體土地，再以高價出讓，從中獲取高額的土地利益，而農民集體及其成員難以參與土地利益的分配。這一分配制度據以存在的集體土地產權制度是以政治手段強行推行的特殊制度，直接導致集體土地所有權的嚴重受限。在市場經濟條件下，應當科學合理地評估土地價值，重塑農村集體土地的所有權主體，明確農民集體成員的社員權，進而落實利益參與主體，改革土地征收產生收益的分配方式。

集體土地征收；公平分配；所有權

一、引言

我國現行的集體土地征收產生收益分配制度主要是以《土地管理法》第四十七條為核心規(guī)定，但這一規(guī)定不僅對農民的補償標準低而且分配方式也不公平，農民根本不能分享土地征收帶來的巨大收益。這一分配制度是由我國特有的集體土地產權制度所決定的，而集體土地產權制度又是農民集體制度的核心內容，由于我國集體土地產權制度特殊的發(fā)展過程，導致集體土地征收產生收益分配制度在市場經濟中難以公平補償真正的利益主體。鑒于此，本文主要對集體土地產權制度、集體土地征收產生收益分配制度及其成因進行探討和批判，并提出公平分配集體土地征收產生收益的建議，從而切實維護農民集體及其成員的土地利益。

二、集體土地征收的概念

集體土地征收，是指國家基于公共利益，依據法律規(guī)定的程序和標準，給予農民集體及其成員一定的補償，強制取得農民集體享有的集體土地所有權，從而使得集體土地轉變?yōu)閲型恋氐男姓袨椤?/p>

這一行為的特征：①單方性。征收主體只能是國家，其他任何組織和個人不得征收集體土地，并且是單向征收，即只能將集體土地征收為國家建設用地，而不能將國家建設用地轉變?yōu)榧w所有的土地。②法律性。非有法律規(guī)定的原因不得征收，征收必須依據法律進行，及保護行政相對人的合法權益不受侵害征收完成后，國家對于征收的土地所有權受到法律保護。③強制性。征收非協(xié)議行為，而是行政行為，具有相當的強制力。它表現為國家基于公共目的而行使征收農地權力，這種權力高于其他一切主體對于土地的權利，任何土地權利人都必須服從于國家農地征收權力。但還需要國家同被征地的集體經濟組織以征收為依據訂立行政合同為前提。④補償性。依據憲法，征收集體土地必須事先補償。但是，這種補償并非完全補償而是一種有限補償。

三、現行的集體土地征收收益分配制度成因

（一）特殊時期的發(fā)展模式

國家主導的群眾性運動是現在農村土地權屬

制度形成的主要原因。國家這樣的安排，是為了集中資源為重工業(yè)的發(fā)展進行原始積累。集體化程度越高，對于農產品資源控制力度越強，對于急需大量投入的重工業(yè)發(fā)展是越有利的。而為了達到工業(yè)積累的目的，所有農產品生產所依賴的物質條件——土地，必須集中起來，才便于國家對農副產品的控制，因此國家透過對集體組織的控制以實現對土地的控制進而實現對農產品的國家壟斷。

（二）所有權主體虛位

1982年《憲法》規(guī)定：重新建立的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府為政權的基層單位。同時，在村一級建立了農民群眾自治組織村民委員會，取代了原來的生產大隊，村民委員會下設村民小組取代原來的生產隊，分別管理本村、組范圍內的各種社會事務。“政社合一”的人民公社解體，但是鄉(xiāng)、村一級的農村集體經濟組織卻沒有建立，原有的集體組織缺乏合法繼承者，因此農村集體土地所有權沒有組織代表。

然而，現實中村民委員會往往成為農村集體土地所有權的代表，其法律依據是《民法通則》第七十四條，但這一規(guī)定僅是賦予了其對于集體財產的經營管理權，并且根據《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會僅是農村群眾性自治組織，承擔的是本村的社會事務，不享有對土地的所有權，而農村集體經濟組織也僅是一個被授權管理經營集體土地的組織。由此看來，集體土地所有權的主體也不是村民委員會，真正的集體土地所有權主體應該是農民集體。但是根據《物權法》第六十條，農村集體經濟組織也不能等同于農民集體，因為該條明確規(guī)定，集體經濟組織只是代表農民集體行使所有權，并不是真正的權利主體。這樣一來，農民集體現實當中根本不存在，或者說沒有組織具有法律上的完全代表的資格。集體土地所有權的主體是處于虛位的狀態(tài)。這也反映出我國關于集體土地所有權的法律規(guī)定是處于互相沖突的狀態(tài)。因此在集體土地所有權缺乏實際主體代表的情況下，國家就間接地掌握農村集體土地的處分權以保證農村土地的穩(wěn)定性。

（三）集體土地所有權的受限——不自主、無處分權

集體土地所有權，應該是勞動群眾集體組織依法對其土地享有占有、使用、收益、處分的權利。但是由于法律規(guī)定，在土地權屬轉變中，集體土地所有權只能轉變?yōu)閲彝恋厮袡唷Ｉ暾堄玫氐慕M織只能以國家制定的價格向國家申請建設用地使用權，而不能與集體組織直接協(xié)商。這是國家對于集體土地所有權流轉做出的限制。

原因是土地肩負至關重要的社會功能。所有權人在行使權利時不僅要增進個人利益而且應最大限度地增進公共利益。狄驥說過，“土地所有權并非為土地所有人之利益存在，僅為增進人類之共同需要而賦予保有土地之社會機能而已。”土地的歸屬和利用與人類的發(fā)展和社會和諧緊密相關，正是由于土地肩負著極其重要的社會功能，土地權的行使就必須較大地考慮其承載的社會公共利益。

我國的農業(yè)生產方式主要以家庭為基本單位的“小農生產”方式承擔了其他產業(yè)不可能接收的勞動力就業(yè)壓力；根據有關調查，農民收入的主要組成是經營土地而得農業(yè)收入，對于維持農民基本生活具有重要作用。因此，土地是集體經濟組織成員就業(yè)和維持基本生活的社會保障，是集體成員最基本的人權保證。

（四）目前集體土地收益的來源

一般而言，集體土地收益來源有因其天然稀缺性的自然增值，或因投資的增值，但主要是國家調控行為改變土地用途對于集體土地增值影響最大。集體土地征收后會產生巨大的收益，新產生的利益將遠遠高于農民獲得的補償價格，從而產生巨大的價格差，產生這一差距的直接原因是國家對土地的調控行為，而調控行為據以產生的法律原因是由征收帶來的土地所有權性質的轉變。法律對國有土地和集體土地的用途有嚴格區(qū)分，根據《土地管理法》相關規(guī)定，我國只有用途法定的農地、建設用地以及其他土地三類土地。因此土地法律屬性不同直接導致土地用途不同，而在經濟領域內，土地使用的一般規(guī)律是農業(yè)用途的集體土地其產生收益遠遠低于商業(yè)用途的國家建設用地所產生的收益。所以，集體土地征收帶來的是差額巨大的不同收益之間的轉變。土地的法律屬性的轉變，并不是直接導致收益產生的直接原因，僅僅是給國家的出讓建設用地行為提供了可能性而已。只有國家第一次出讓建設用地使用權時，增值才會產生，而國家的出讓行為，是對于土地這一不可再生資源的

調控行為，屬于國家的一種宏觀調控，若國家放棄了對土地市場的調控，即所有的土地都可以進入市場交易，那么土地轉讓產生的收益將被數量巨大的潛在土地資源所稀釋，高額的土地收益將消失。

四、現有集體土地征收收益分配制度及其批判

（一）集體土地征收收益分配制度

根據我國目前的法律和實際中的做法，國家給集體土地確定的是補償價值，即低價征用；再以高價將征收的集體土地有償出讓給其他用地者。因此，集體土地征收后產生收益主要有地方政府、投資單位分享，國家得到的部分就是國家出讓土地價格與土地征收補償價格之間巨大的價格差，投資方則是因投資、經營行為獲得土地價格上漲的部分。而被征地的農民集體及對被征收的土地享有利益的承包經營戶得到的只是用于替代土地的對集體成員的社會保障價格，甚至更低。

對于農民集體及失地成員的補償，《土地管理法》第四十七條對征地補償做出了詳細的規(guī)定，第一，補償的要求是保持被征地農民原有生活水平。第二，補償的范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。第三，補償標準，土地補償費和安置補助費由法律規(guī)定，即被征收土地的原用途給予補償，被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但是特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。第四，補償價格的上限為不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍的土地補償費和安置補助費的總和加上地上附著物和青苗的補償費且安置補助費最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。

（二）集體土地征收收益分配制度的批判

1.對被征地集體成員分配利益過低。首先是補償標準過低，國家對于被征地的農民集體及失地的集體成員的補償費用只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費,忽略了不同土地的區(qū)域位置因素。例如位于城市附近的集體土地就要比山區(qū)的集體土地在征收后產生的收益更大。很明顯，現行的補償標準對于不同土地的補償價格實施的是“一刀切”的做法，有違公平原則。另外，即使是這樣的補償標準，《土地管理法》對于補償費用也嚴格規(guī)定了補償的上限。它完全剝奪了農民集體對集體土地征收后用途轉變的預期土地收益的分配份額。我國農業(yè)生產已經或者至少已經開始向現代農業(yè)生產方式轉變，而現代農業(yè)生產經營多元化、銷售國際化，從而使土地雖然都是農業(yè)用途，但是每年的效益都可能會有很大的差異。

其次，分配方式不公。從《土地管理法》第四十七條可以看出，國家只按照被征收土地的原用途給予補償。它僅保證被征地集體成員能夠維持原來的生活水平，本質上還是農民在土地農業(yè)生產用途情況下的生活水平，是一種排斥了農民在土地用途轉換后于原區(qū)域內生活的補償標準。這就說明，被征地的集體經濟組織及失地的集體成員分配到的并不是土地征收產生的收益部分。享有被征收土地所有權的集體經濟組織，卻不能享受到因征收產生的收益，嚴重違背“誰所有，誰受益”的所有權制度基本規(guī)則。而國家卻強制、低價補償征收集體土地，以降低用地成本，擴大利益主體的利益空間，滿足政府財政目標。這就導致了集體經濟組織根本就不能參與到收益的分配當中去。

根據《土地管理法實施條例》，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，這一規(guī)定說明，即使是在現有及其不公平的應該分配給集體成員的利益中，集體經濟組織是利益的承受者，而并不是對于被征收土地的享有利益的具有承包經營權的集體經濟組織的成員。從現在征收土地中暴露出來的突出問題來看，集體經濟組織享有土地補償費，集體經濟組織再分配這筆款項，不僅助長鄉(xiāng)村一級組織的貪污、腐敗行為，而且它嚴重違背集體經濟組織內成員據以其承包經營權對于土地的預期利益。在現在以家庭承包為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經營體制下，集體土地的所有權與經營權分離，集體經濟組織享有土地的所有權，集體經濟組織的成員對土地其享有的承包經營權，該土地上的收益完全歸其承包經營戶所有，集體經濟組織沒有任何資格分享土地上產生的利益。只是在土地被征收時，集體經濟組織享有的所有權，再具體一點說是處分權，才有形式上的意義，但是即使是征地這一行為的發(fā)生，現階段的經營體制決定的利益格局，不能因集體經濟組織名義上的處分權而遭到破壞。集體經濟組織現在已經失去原有的組織目的，因此本就不應該享有利益分配的權利。另外集體經濟組織已經變

化，不再是原有的合作組織，兩者之間也沒有繼承性，而且，現在的農村組織僅僅承擔名義的召集，并沒有所有者，承包制度的本意就是實現耕者有其田而已。據此，農民集體不應該參與分配集體土地征收后產生的收益。

最后，缺乏社會保障。征地中，必須正視的一個現實問題是農村土地對于農民來講是一份社會保障。在國家不能給失地的集體經濟組織的成員一份不低于原生活標準的社會保障，也沒有其他手段來代替土地為農民保障的情況下，土地征收只會損害集體內的農民的利益。并且，現行的征地補償是以一次性的現金補償實現的，一經征地，集體經濟組織的成員就喪失了在農村生存的根基，農民又無法在城市完全立足，最終結果可能是城市貧民窟化與農村社會沖突的同步加劇，大規(guī)模的社會動蕩不可避免。由于僅僅對被征地的集體經濟組織及其成員進行有限的貨幣補償，且即使土地被征收，失地的集體成員仍然要在被征地的輻射范圍繼續(xù)生活或者帶著有限的補償款進入城鎮(zhèn)，并且對于以農為職業(yè)的集體成員來說尤其是中老年的成員，他們缺乏轉變職業(yè)的能力和難以承擔征地帶來的急劇上漲的生產生活成本，被征地的集體成員生活難以為繼，其生活水平甚至將遠不及被征地前的標準。

2.政府成為參與利益分配的一方。在集體土地征收中，政府是征收集體土地并且轉讓建設用地使用權的唯一主體，政府壟斷了土地征收價格和建設用地出讓價格，通過低買高賣獲得了極高的價格差，但是行政行為不能獲利。但是現實中，增值的收益往往成為政府財政收入的主要組成部分，而財政收入不應該由政府的“經營性”收入主要組成，而應該由稅收主要組成。國民因經濟行為而向國家支付的費用，出讓土地的集體經濟組織并沒有因出讓行為獲得利益，也就是說，既然失地的集體及其成員沒有分配利益，那么政府也就不應該分享土地征收后產生的利益。

五、公平分配集體土地征收收益

（一）科學合理地評估土地價值和補償分配利益

科學合理地評估土地價值和補償分配利益，應當對集體成員公平補償。公平原則就要求按照市場經濟的規(guī)則以協(xié)商方式達成市場價格進行交易。集體土地的價值應該以土地的實際市場價格為基礎，而我國現有的征收估價制度以征收土地平均年產值為標準的補償，使農民不可能參與集體土地征收收益的分配，極大地損害失地農民的利益，并且缺乏正當性。關于這一點可以參照我國香港地區(qū)的補償機制，政府對被征收土地的補償以收地當日的市價來計算，如果市價不足以補償原有業(yè)主遷移新居或重新作業(yè)，政府會在法律許可的補償外另加一筆恩恤補償。

（二）切實維護農民集體的收益分配權

1.集體土地所有權主體歸位。集體土地所有權的主體就是農民集體，只有明確了集體土地所有權的主體，將集體土地所有權真正還給它原來的所有者行使，充分利用集體土地所有權為集體及其成員謀得合理公正的權益，但是現實中卻缺乏明確的具體形式或者說對外代表。筆者認為，使集體土地所有權主體歸位，最重要的是明確農民集體成員的社員權。雖然集體土地不歸集體成員所有，但是集體土地所有權的法律屬性是勞動群眾集體所有權，集體成員共同對土地收益享有權利，保護集體土地所有權歸根結底保護的是集體成員的權利，農民集體產生的任何利益都要分配給集體成員，那么在涉及集體土地征收這樣重大事項時，全體集體成員就應該具有在民主、科學的議事程序中發(fā)表意見、監(jiān)督等權利。因此，集體成員在農民集體內的權利越明確，行使權利的程序越清晰，農民集體才可能具有意思表達的基礎。意志機關一旦形成，作為集體土地所有權的主體——農民集體便基本歸位。以此實際中確立農村集體對于集體土地所有權的主體地位，也省去對村民委員會、農村集體經濟組織之間復雜關系的研判。設置民主、科學的程序以行使集體成員的社員權，實現其土地利益，《土地承包法》第十八條明確規(guī)定：“承包方案應當按照本法第十二條的規(guī)定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”第二十七條規(guī)定：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按期約定。”筆者認為，凡是涉及農

民集體的重大事物都應參照以上規(guī)定，制定相應的程序，以大多數成員意見作為主要依據，并兼顧個別意見，以保證集體成員的土地利益。

2.應該受益的對象。投資者。建設用地不足是引起集體土地征收的經濟原因。根據“誰投資，誰收益”的市場經濟規(guī)則。投資者應該參與該收益的分配。沒有投資，沒有基礎設施的建設，就沒有土地增值的收益，就不會存在集體土地征收后潛在的收益。

除了建設用地使用人應當參與增值的分配，農民集體及其成員毋庸置疑地也應當參與分配。第一，根據“誰所有，誰受益”的所有權制度基本規(guī)則。《土地管理法》規(guī)定集體土地的主體是農民集體，保障農民集體的集體土地所有權，管理應服從權利人。真正的權利主體應該享受到因處分行為獲得收益。第二，由于國家在特殊時期的發(fā)展模式，犧牲農業(yè)以補貼工業(yè)發(fā)展，在分配征收收益時，必須對于整體農村反哺，財富應該從二、三產業(yè)中向農業(yè)做相當的轉移，并且著重向作出犧牲的被征地的農民集體傾斜。第三，集體成員必須是收益分配的主要獲得者。首先，土地是農民集體據以存在的主要財產，在某些地區(qū)，甚至也可以說是唯一財產。集體土地為集體成員提供了就業(yè)及生存的一切條件。那么農民集體只要不解散，集體成員不退出集體，農民集體就要繼續(xù)承擔這一責任。其次，集體成員享有土地承包經營權，如果土地未被征收，則集體成員可以在承包期限內完全享有土地上的利益，政府、農民集體對此沒有分配的任何權利來源。

全國其他的農民集體也應該參與分配。被征地的農民集體應該反哺未被征地的集體。土地征收產生的收益來自經濟的發(fā)展，國家的調控，二、三產業(yè)的發(fā)展，與農村集體經濟組織及其成員的行為無關。尤其是城市郊區(qū)和沿海發(fā)達地區(qū)，征地會產生更大的收益。但是，這部分收益是因為土地用途的轉變才產生的土地級差收益，而土地非農用途的轉變不必須產生級差收益，還與建設用地的供給和需求有關。建設用地的需求是經濟發(fā)展的結果，建設用地的供給就是國家控制的結果，國家對于集體土地征收限制越大，建設用地供給緊張，集體土地征收后產生收益就比較大，國家對于集體土地征收限制放松，建設用地供給充足，集體土地征收后產生收益就比較少。國家這樣的控制力度當然決定了集體經濟組織所有的土地被征收所產生的潛在利益的多寡。土地級差收益不僅因為土地征收的限制產生，還與土地的空間位置有關，經濟發(fā)達地區(qū)，因工商業(yè)發(fā)展，非農用途會產生更大的收益，建設用地緊張，土地價格會上漲得非常高，因為土地位置的原因，經濟發(fā)展好的地區(qū)土地征收后產生的收益要遠遠高于經濟落后地區(qū)。這一巨額收益是以其他集體土地不得進入土地市場為代價的，即國家排除了其他集體進行土地轉讓的權利，從而使得轉讓出土地的農民集體在這一行為中是沒有競爭的，因此，應當補償其他的農民集體。

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（責任編輯：彭 琳）

胡嘯塵（1990-），男，河南南陽人，福州大學法學院碩士研究生，研究方向：民商法。

2014-11-21

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