淺析我國法治政府建設之路徑選擇

陳大為大連財經學院，遼寧 大連 116600

淺析我國法治政府建設之路徑選擇

陳大為
大連財經學院，遼寧 大連 116600

法治政府是有限政府、民意政府、責任政府和誠信、透明政府。目前，我國在建設法治政府的過程中卻存在一些問題，對存在問題的成因進行剖析，提出合理的建議，使我國走上一條正確的法治之路，早日實現法治政府建設的目標。

法治政府；建設；路徑

自2003年以來，國務院持續推進法治政府建設，并取得了重要進展。2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》進一步加強法治政府建設的各項任務。2012年黨的十八大明確提出“法治政府基本建成”是實現2020年全面建成小康社會目標的新任務。2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。2014年黨的十八屆四中全會公報明確提出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”顯而易見，建設法治政府已成為黨和國家的工作重心。

一、法治政府內涵的解讀

法治政府是崇尚“憲法和法律至上”原則，其行政行為只能在法律框架下規范運作的政府。換言之，法治政府的一切行政活動只能在法律的規范和制約下進行，其所運用的行政權力源于法律的授權，任何行政權力的擴張和濫用都要接受法律的制裁。因此，筆者認為，對法治政府內涵的解讀應做如下闡述：

（一）法治政府是有限政府

法治政府是有限政府，這是在政府職責層面有別于傳統的全能型政府。具體表現在兩個方面：一是政府的權力有限。法治政府的權力源于憲法和法律的賦予，當政府行使權力時就不能超越憲法和法律的授權。另一方面是政府的職能有限。政府職能是政府行政管理的基礎，也是政府行政權力作用的范圍。法治政府的職能主要表現在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面。因此，法治政府在行使權力時，都依照法定的、有限的權力去履行職責，將行政權力限定在合理的范圍內，既能保證政府在行使權力時能夠實現和保障公民、法人和其他組織的合法權益，又能杜絕政府權力的濫用和擴張。

（二）法治政府是民意政府

法治政府是民意政府，政府的產生基于民選，

政府的權力源于法定。在法治政府的框架下就應當保證公民、法人、其他組織的知情權、監督權和重大決策的參與權。在我國，各級人民政府都是由代表民意的機構——各級人民代表大會按照法定程序選舉產生，并且各級人民政府的職權也是由民意機構依據法律而賦予的。因此，各級人民政府必須按照人民的意志來行使權力和履行義務，這就體現出法治政府的民意性。

（三）法治政府是責任政府

法治政府是責任政府，也就是說法律在授予政府權力的同時，也賦予政府義務和責任。在法治運作的狀態下，政府要對自己的行政行為負責，特別是要對自己的行政違法行為負責，承擔相應的責任。公民可以依據法定程序，通過質詢等方式要求政府對其行政行為做出具體解釋或明確答復。當政府及其工作人員的行政違法或嚴重失職時，公民可以通過司法途徑，追究其在行使職權過程中所應承擔的法律責任。

（四）法治政府是誠信、透明的政府

誠實守信是社會信用體系的基石。法治政府是誠信政府，這意味著政府應當誠實守信。一方面政府公開披露的行政信息應當真實、完整，不能采用欺上瞞下的方式糊弄民眾；另一方面政府應當言而有信，政令一出，必須言必行，行必果，不能朝令夕改。

法治政府是透明政府，就是說政府的政務、信息和情報都是公開的、透明的。行政公開、透明行政是法治政府的基本要求。政府的各項事務公開透明行政公開既有利于保障民眾享有更多的知情權和參與權，又有利于監督和預防政府的權力濫用和貪污腐敗等問題。

二、我國法治政府建設存在的問題

（一）政府職能層面

在我國，權力的主體是人民，政府的權力是人民賦予的。因此政府應當是人民的服務者。建設法治政府更是要求“主權在民”。目前來看，我國政府在職能方面與法治政府存在著兩方面的差距，一是政府權力的無限擴張。權力具有天然的自我擴張性，政府也不例外，喜歡獲得更多的權力。政府在行使權力時對行政相對方具有強制性，這就給權力的無限膨脹提供了更多的空間，突出表現為政府管得太寬、管得太細，面面俱到地去管理大小事務，本來不是政府的職能范疇內的也統統被政府承擔了。二是政府職能的全面性。簡言之，政府職能就是政府管理事務的范圍和所采用的手段。在我國，政府集綜合經濟管理、社會工作、行業管理等職能于一身，必然要增加政府部門的設立，導致機構臃腫，付出許多不必要的虛耗成本。這就背離了建設法治政府的方向。

（二）行政立法層面

從立法觀念方面來看，在部分行政部門及工作人員中，存在著行政立法權擴張的傾向，即把行政立法作為單純的管理工具，而在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面則考慮不多，特別是過于強調被管理對象的義務。在行政立法的實踐過程中，從制度上、源頭上對權力的制約存在不足，甚至出現一些謀求行政機關自身利益的立法；在行政立法內容上，重權力，輕權利;重公眾義務，輕政府責任。

從立法體系方面來看，國務院各部委及各省、自治區、直轄市人民政府每年都出臺大量的法規、規章，這些眾多的行政法規、部門規章和地方性法規難免不出現重疊、沖突的問題。法規、部門規章、政府規章之間銜接不夠緊密。行政立法速度過快，缺乏完整、統一的體系標準。有的行政立法質量不高，如在形式上求大求全，內容缺乏科學性、合理性、可操作性。行政立法監督相對薄弱，如權力機關的監督不夠明確，沒有實質上的審查。

從立法程序方面來看，有些行政部門為了自己的利益，不遵循有關程序規定，而是憑主觀意志隨意立法。有的行政部門往往是憑某位領導的一個指示、一個批條甚至一句話和一次大會發言，就匆匆制定一個規章，而在此之前并沒有經過認真、周密的調查、研究，更沒有在一定范圍內經過相關人員的討論和磋商。

（三）行政執法層面

從執法人員的素質來看，有的執法人員缺乏法治意識，在執法的過程中往往出現依人不依法、依權不依法的現象。有的執法人員文化程度不高，未受過系統的業務培訓，缺乏法律專業知識，執法過程隨意，出現錯裁、錯判。有的執法人員看待問題

和處理矛盾簡單，缺乏對突發事件的應變能力，服務意識淡薄，責任心不強。

從執法體制來看，有的行政執法機關的設置較混亂；有的行政機關內部的執法部門間存在著職責不清、條塊分割問題，這就導致各自為政甚至爭權奪利的現象。部分下級政府在執法機構設立方面略顯隨意，執法隊伍的混亂也就在所難免。有的執法部門甚至將執法權力委托給不具備行政執法工作的人員，并將行政執法權一并委托，甚至不去區分執法檢查權、裁決權和執行權，在某種程度上，當行政主體違法時，便會鉆了制度的空隙。

三、我國法治政府建設所面臨問題的成因分析

（一）“人治”的觀念作祟

“人治”觀念必然導致“權力至上”，是我國幾千年歷史留給當今社會的遺害之一。中國自進入階級社會以來，在政體上都是程度不同的君主制，特別是君主專制。“朕即是法”“皇權至上”的理論思想一直是維護封建專制統治的思想武器。隨著社會的變遷，現實中由其演變成的“長官意志，家長制作風”等思想觀念，成為當今社會的一大頑疾。這與當前我國建設法治政府背道而馳，但是這種思想觀念卻迎合了某些個體或小群體的利益，因此在當前以法治精神為主流的政治生活中仍有廣闊的市場。這一觀念的存在，易使掌權者在錯誤的權力觀支配下，背離行使權力的宗旨，“以權代法、以權壓法”的現象，直接導致人民群眾對法律失去應有的信任。正如美國法學家伯爾曼所說：“法律只有在受到信任并且因而要求強力制裁的時候才是有效的。”民眾對法律持懷疑態度，法律也就喪失其應有的威嚴，這與我國法治政府建設的要求也就漸行漸遠。

（二）行政監督體制的有限性

行政監督體制是我國社會主義監督體系的一個重要組成部分。建立一個強有力的行之有效的行政監督體制，制定相應的法律措施，對預防、糾正、懲戒錯誤的行政行為，支持和保護依法行政行為，維護和嚴肅政紀具有重要的意義。但是，目前我國的行政監督體制受到制約，沒有高效運轉并發揮作用，主要表現，一是行政監督機關受同級政府的領導，沒有獨立監督職能。比如，監察部門受同級政府領導，由于受到上下級領導關系的制約，很難發揮其監督作用。二是多重監督致使監督互相制約，造成行政監督軟弱無力。在我國的監督體系中，有黨的紀檢部門監督、國家權力機關的監督、人民政協和民主黨派的監督、司法機關的監督、監察機關的監督、行政機關內部的監督、群眾和社會輿論的監督。這是一個多元的監督體制，并沒有明確何種監督為主導監督。在這種監督體制下，各監督機關各自為戰，很難形成一個合力，常常是相互制約，缺乏配合造成行政監督軟弱無力。

（三）政府畸形政績觀的影響

建設法治政府是一項系統而長期的工程，需要腳踏實地、扎實推進，要堅決杜絕任何形式主義的做法。有些地方政府，受畸形政績觀的影響，建設法治政府被當做一項官員謀求政績的“法治形象工程”來對待，這種大搞“形象工程”或“面子工程”的現象大量存在。在建設法治政府的過程中，有些地方對法治的基礎性工作不聞不問，熱衷于形式主義，大造聲勢，將“搞評比”“樹典型”“選模范”作為建設法治政府的標準。長此以往，極易滋生法治政府建設形式化的“歪風”，這將嚴重阻礙法治政府建設工作的正常開展和推進。在這種畸形的政績觀影響下而產生的“法治形象工程”，完全脫離了建設法治政府的軌道。

四、我國法治政府建設的路徑選擇

（一）轉變政府職能

建設法治政府就要加快轉變政府職能。也就是說必須徹底改變政府“包攬一切”的做法，大力推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，放松行政管理，打破行政性壟斷，堅決把政府不該管、也管不好的事交給相應的企業、事業單位、社會中介組織、行業協會以及群眾自治組織。政府應該管好自己的分內之事。政府應將工作重點轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。政府在致力于維護正常的社會秩序的同時，協調經濟發展和社會發展的關系，強化服務意識，簡化服務程序，逐步建立法治政府應當具備的統一、公開、公平、高效的職能體系。

（二）加強行政立法

對于建設法治政府而言，保證行政立法的質量

顯得尤為重要。行政立法要以憲法為依據，依據法定的權限、遵循法定程序立法，不得超越法定權限、違反法定程序。因此，行政機關在行政立法時應當科學地制定程序，從民眾的根本利益和長遠利益出發，根據社會發展的實際需要，制定和完善與法治政府相適應的法律法規。行政機關在制定新法規的同時，要有計劃、有步驟地對現行的法律法規、規章制度進行全面、系統的清理，對于一些已過時的，明顯不符合當前實際的規章制度，要及時修訂或者廢止。對于一些相互沖突的法規，要對各方做好協調工作，確保法律法規的統一性。

（三）嚴格行政執法

行政執法是行政管理行為中的關鍵一環，執法過程中是否合法與適當，直接關系著民眾的切身利益，因此，嚴肅行政執法行為，提高執法水平是建設法治政府的必然要求。對于執法人員來說，要具備執法權，依法定職權辦事，執法的程序要合法，要以事實為根據、以法律為準繩。行政機關在行使執法權時要明確職責權限，防止互相推諉、扯皮現象的發生。在執法過程中執法人員知法犯法，或者由于執法人員嚴重失職造成重大事故的，應當給予當事人嚴肅處理。

（四）完善行政監督

監督體制是建設法治政府的重要組成部分。如果沒有一套行之有效的監督體制，就會導致行政機關因缺少約束而導致權力濫用。目前，我國對行政權力采用多元化的監督體制，比如黨的紀檢部門監督、權力機關的監督、監察機關的監督、政協和民主黨派的民主監督、司法機關的監督以及群眾和社會輿論監督等形式，這就要求對政府權力的監督要以行政監督為主導，其他監督形式為保障。因此，建立切實可行的行政監督體制，制定相應的有效措施，對預防、糾正、懲戒行政機關的不當、違法行為具有十分重要的現實意義。法治政府要求進一步健全行政權力的監督和制約機制，完善行政執法監督制度，對行政執法主體資格采用審查制度、對一般行政處罰決定采用審核制度、對重大行政處罰決定采用備案制度。針對執法問題多、社會影響大、群眾反映強烈的重點領域要開展經常性的行政執法檢查，對違法的行政行為要及時糾正。要充分發揮行政復議在規范和監督行政行為中的重要作用，依法受理行政復議，堅決撤銷或變更違法或者不當行政決定。同時，要高度重視其他監督形式，使行政權力處于多重監督之下，最大限度地防止行政機關的權力濫用。

（五）強化問責制度

建設法治政府應當強化行政機關工作人員的問責制度。通過制定公開透明、科學嚴謹的問責程序，全面拓寬問責領域，確定責任承擔的標準。要嚴格執行《行政監察法》《公務員法》《行政機關公務員處分條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對于行政機關的工作人員因決策失誤和失職、瀆職、濫用權力造成損失的，必須追究當事人的責任，堅持有錯必糾、有責必問。對于行政機關工作人員因失職、瀆職、違法行政等行為，發生的重大責任事故或者嚴重違法行政案件的，要依法嚴肅追究相關領導的責任。進一步完善各級人大的相關制度，通過質詢、審議、罷免、撤職、免職等形式和程序對相關責任人問責到底。

（六）培育法治理念

培育行政機關工作人員的法治理念，樹立憲法和法律至上的觀念，是建設法治政府的關鍵。行政機關工作人員，尤其是主要領導干部要帶頭學法、遵法、守法、用法、護法，牢固樹立依憲治國、依法治國、執政為民的社會主義法治理念，要時刻牢記手中的權力來源于法律的賦予，超越法律做出的行政行為就是違法。行政機關工作人員要養成依法辦事的習慣，運用法治的思維和方式行使權力，積極引導公民、法人和其他組織尊重法律，增強全社會遵守法律的觀念和意識，逐步形成與建設法治政府相適應的法治環境。

[1]郭學德.試論“法治政府”的內涵和基本特征[J].理論研究，2005（15）.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].三聯書店，1991（43）.

（責任編輯：彭 琳）

陳大為（1979-），男，遼寧海城人，大連財經學院講師，碩士，研究方向：法學理論、刑事法學。

2015-01-07

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