文物保護，一場沒有對錯的“戰爭”

2015年3月18日，隨著南京市文廣新局的一紙罰單出爐，顏料坊49號清代古民居被損毀一事被按下了暫停鍵。但是，作為擁有近2000處文物的古都，南京的文物“保衛戰”還遠未到畫上休止符的時候。

在這場“保衛戰”中，開發商對延誤工期和費用開銷叫苦不迭，社會媒體對破壞文物以及處罰金額過低口誅筆伐，而文保單位則認為自己依法辦事，無可指摘，各個角色的扮演者身處其中，為自己的利益代言，形成了一道道羅生門。

延期，文保地塊的致命傷

在顏料坊49號被毀之前，南京的開發地塊涉及文物保護的事件并不少見。幾乎是一種定律，待開發的地塊一旦涉及文物保護，開發商將要面臨漫長的停工期，這成為其不得不面對的嚴峻現實。

2011年，有媒體爆出復地南京公司（以下簡稱南京復地）的復地朗香項目涉嫌破壞將軍山“明朝功臣墓葬區”，即明代大將沐英的家族墓群。雖然當時距離南京復地拿地已經過了8年時間，但這并不妨礙社會輿論對它的抨擊。

該公司的項目負責人向記者表示，沐英墓原本只屬于縣級文保單位，在地塊開發之前，南京復地并未從文物局得知對沐英墓有任何的保護要求，現場也未劃定保護區域的紫線。南京復地的項目也得到了江寧縣（當時江寧還未建區）文物局的許可。

隨著項目的進行，墓群相應地被挖掘出來，南京復地也將情況上報至南京市文廣新局。

“由于這些墓葬是從將軍山的山頂，按照其龍脈的走勢一直延續到山底，所以一期，二期工程并未涉及太多的文物勘探，但是，隨著地勢逐漸升高，墓葬的規格也不斷提高，出土的文物也更多。”

每挖出一處古墓，在建項目就必須要停工等待考古人員進駐勘察。這種先開發后考古的方式，無疑給開發商與文物保護帶來了非常大的不利。

“停工之后，我們要配合考古人員的工作，為他們提供場所，水電來進行挖掘，這是一個很繁瑣的過程，光現場就要2到3個月才能做完。然后，考古專家要用洛陽鏟和小毛刷一點點將所有文物無損地挖掘出來。”

這還不是最令開發商頭疼的事情。一旦文物現場被勘定，那之前的規劃方案將要作廢，開發商必須重新提交新的建設方案。新提交的方案不僅需要規劃部門的認定，還需要得到文保部門的首肯。

項目停工帶來的蝴蝶效應讓開發商應接不暇：原先拍得的土地要劃出一部分用作文物保護，并且劃出去的土地沒有補償，同時，考古的費用也需要開發商來支付，停工現場每天也有成本，而延期交付的損失更是無法預估的。

“復地算是夠大的企業，要是一般的小企業，這樣的成本根本不可能承擔。”該負責人表示。

201 1年，在面對媒體的質疑時，當時的復地朗香項目經理葉傳紅也表示：“公司的建設項目都有正規手續，是合法的，但是由于缺乏合理的退出和補償制度，造成的現狀就是誰碰上文物誰倒霉，這并不合理。”

同為品牌房企，萬科在南京也遭遇過同樣的窘境。

2013年，萬科拿下的南京南站G07地塊，在未經考古發掘的情況下違規強行施工，導致5座六朝墓葬破壞殆盡。接著，施工被有關部門叫停，南京市博物館的考古專家隨即進場勘探。

當時萬科的項目負責人岳涌向媒體表示：“項目正在進行古墓被毀壞部分的清理、評估和勘探，工期暫時不能確定，時間長短要視考古挖掘的文物內容來決定。G07地塊的建設以后還會進行，但何時復工不好講”。

而萬科位于安品街的項目從2007年拿地以來遲遲不能動工，網上曾經一度傳言，安品街項目已經動工，而南京萬科總經理辦公室負責人徐婧向記者表示，因為涉及老城南地區的整體規劃以及文物保護，安品街項目目前還未動工。

文物保護，錢到底該誰出

地塊涉及文物保護給開發商帶來的諸多問題最終都會在成本上表現出來。

拿復地朗香的項目來說，當時的南京市文物局局長楊新華曾這樣表示：“現場每發現一處墓葬，市文物局均立即組織開展考古發掘，對出土文物進行清理，劃定保護范圍，同時委托東南大學編制保護方案，對墓葬進行結構加固和防水處理，并根據專家意見采取回填方式進行原址保護。在整個過程中，開發商都予以配合，為了保護墓群，至少有十棟以上的建筑被取消，路面也相應做了調整。”

楊新華提到的所有流程所需費用都是由南京復地來承擔，后期的古墓修繕費用也是由南京復地出資完成，并且10多棟建筑無法建設，劃出的保護用地沒有補償，再加上方案調整，工期延誤耽誤銷售時間，這些都大大增加了南京復地的財務費用和管理費用。

為避免再次出現這種情況，南京復地開始有意識地進行勘測，然后再制定施工規劃。但是，這個漫長而艱難的過程似乎并沒有起到效果。

“在建設朗香四期的時候，我們為了減少成本，決定先進行考古勘測，然后再決定建設方案。但是因為將軍山都是石頭，普通的勘測方法根本無法進行，之后我們找到專家，希望用物理遙勘的方法來判別地下有沒有文物，但是上交的報告文物局還是很謹慎。最后，我們跟文物局達成一致，我們先做方案，方案做好后開始打樁，取上來東西后，再來鑒定。我們的建設勘探過程，就是他們的文勘過程”，南京復地的負責人表示。

之后的文物修繕，南京復地要將古墓做防水和排水系統，然后進行回埋保護，同時，需要按照要求在古墓上種植植被，這其間，還要保證其整體風格與復地朗香項目的風格相協調。

對于勘探考古以及后期修繕的費用，該負責人也表示，這些工作給企業造成了很大的壓力，就連文保部門都覺得，這種情況“合法卻不合理”。

南京市文化綜合執法總隊二支隊隊長姜繼榮向記者表示，復地朗香的古墓修繕，開發商出了一部分錢，市里也出了一部分。

同時，姜繼榮告訴記者：“現在對文物保護的方式主要還是看其所有權歸屬，基本上是屬于誰的誰來管，如果土地拍賣給了開發商，他們就應該對其所在地塊上的文物負責，如果是地下文物，需要上繳國家，而剩下的墓葬需要所有者進行保護”。

而對于文保部門的職責，姜繼榮則表示：“文保部門主要負責對文物保護的監管，不負責勘測修繕等工作，開發商在面臨此種情況時，文物保護的費用一般需要自己承擔。文物部門可以對保護不力或者破壞文物的行為進行處罰。至于相關的罰款，它屬于行政處罰，是政府財政收入的一部分，需要全部上繳國庫，并不會劃歸到文保部門。”

有形的手，無形的規則

在文物保護的諸多爭議中，罰款數額與開發商經濟實力相差太大無疑遭到了很多人的詬病。根據《文物保護法》規定，損毀文物頂格處罰金額為50萬元，情節嚴重的還需追究刑事責任。但是，在江蘇省范圍內，尚未有因為破壞文保單位，相關責任人被刑拘的情況。而南京至今處罰最嚴重的是對南京南站項目的處罰，罰款50萬元。

有專家建議，破壞成本和罰款金額過低，對開發商無法造成威懾作用，建議相關部門對《文物保護法》進行修改，提高罰款上限。

對此，姜繼榮表示，對于法規的完善，相關部門正在進行當中，但是，其中是否涉及罰款上限的提高，自己并不知情。

罰款問題背后折射出的是，文保部門這只“有形的手”在監管，但是相關的規則卻是“無形”的，甚至是缺失的，其本身并沒有固定的標準可供參考。

就文物破壞的程度而言，沒有一個量化的考核標準，來判定開發商的責任。

姜繼榮告訴記者：“目前，我們對文物的損壞程度的判定，只能通過專家鑒定的方法來給其定性，沒有固定的量化標準證明文物到底毀壞到什么程度。這與文物的自身特性有一定關系，不同的文物，種類不一樣，保護價值的點也不一樣，有的文物只需要保護一面墻，有的文物則需要整體保護，這就很難劃定標準。”

定性的不同帶來的結果就是處罰結果不同。與損壞程度的確定情況相同，處罰結果的出爐也是由相關專家論證的結果。

而令開發商頭疼的問題是，目前南京沒有相應的退出和補償機制，這就意味著開發企業一旦涉及到文物保護，那么將要面臨著獨自承擔損失，并且沒有回旋余地的風險。這就導致了大的企業可能會將出土的文物上報，而小的企業為了避免這種損失，可能索性就隱瞞下來，造成更大的破壞。

不過，相關的規則也在逐漸完善之中。南京市在2010年底出臺的《南京歷史文化名城保護條例》，其中第四十條提出了“國土行政主管部門應當事先委托文物行政主管部門對出讓或者劃撥地塊進行考古調查、勘探。”即將建設土地“先出讓，后考古”的既定傳統改成“先考古，后出讓”。

對此，南京復地相關負責人透露：“政府和文物部門要對地塊上的文物做詳盡的規劃，要與各個方面協商到位，之后再轉讓出去，畢竟企業跟政府在土地方面的交易是一種合作關系，我們都應該按照合同約定的內容來做。如果企業按照政府的框架要求，在軌道內運行，出了這樣的問題，它是很難承受的。企業可以回饋社會，但它承載不了那么多，要不然就會死掉了”。