推進土地開發整理工作的具體措施

楊衛東

(繁峙縣國土資源局,山西忻州　034300)

推進土地開發整理工作的具體措施

楊衛東

(繁峙縣國土資源局,山西忻州034300)

自從中央高層提出“加快推進土地整理速度,搞好未來10年的土地建設工作。”我國的土地開發整體工作的推進速度就在不斷加快,經過多年的深耕細作,已經形成了一定規模,結構網絡明確的良好局面,對于土地整理方面的資金投入也越來越趨于穩定,土地開發整理的工作效果也越來越凸現出來,特別是在補充以及保護耕地方面,起到了積極的推動作用,提高了農業生產的效率,優化了不同地區的農業運作結構,提升了農產品的附加值,改善了廣大農民的生活條件,對維持社會穩定也起到了積極作用。但是,在肯定過去土地開發整體工作成績的同時,對于過程中推進土地開發整體工作遇到的困難以及如何解決的具體措施,將在文章中進行詳細闡述。

土地開發整理資源利用具體措施

目前國內的經濟大環境仍處在高速發展階段，工業用地、住宅用地在不斷侵蝕農業土地。因此在這樣的大環境下，中央國土資源部就面臨著既要保發展又要守土地紅線的雙重壓力。這樣就給土地開發整體工作帶來了更多挑戰，但是挑戰背后也是新的機遇，文章從實踐出發，對土地開發整理工作進行深入的分析，并提出相關的具體措施。本文就土地整理開發工作進行了討論，首先對國外土地開發情況進行了簡單的介紹，接下來對我國土地開發工作中存在的問題進行了分析，主要提出了土地開發整理中宏觀統籌能力有待提高、地方政府在土地開發整理方面的積極性有待提高、土地開發整理行業管理制度亟需健全，最后提出了相應的解決對策，分別從管理方式、運營方式和體制改革幾個方面進行分析希望能夠對我國土地開發工作的順利開展起到積極作用。

1　國外土地開發整理的研究進展

“土地開發整理”的理念最早出現在歐洲，在1875年由巴伐利亞王朝的法律法規中出現，因為其簡單易懂而又具有極強的實際可操作性，而迅速被世界上其他地區的國家所采納，“土地開發整理”也成了世界上很多國家解決經濟發展與土地開發問題平衡的一個主要方式。因為土地開發整理的理念是由國外最先提出，國外在這方面的應用和積累相比于國內，肯定更高。相關的研究成果，也更豐富，在土地開發整理、目標管理、設計規劃、資金分配、權重管理、權利保障方面都有著國內不可比擬的經驗和積累。例如:早在1775年，德國就頒布了第一部《土地開發整理法》。中國直到20年前才出現，且學術研究主要集中在如下5個層面:一是土地運作和整理;二是土地開發權的管理研究;三是土地開發整體工作過程中公眾的參與效果;四是土地開發整體質量評估標準研究(該點目前國內仍在探索開發階段，仍然沒有一套符合國際標準的評價體系，四川省的土地整體機構雖然創造了“畝產制+距離評估”的混合模式，但是在權重評估階段，仍然存在較大的誤差，在實際操作中存在較大問題，無法大面積推廣。)五是圍繞土地開發整理的相關研究。有學者曾經從現代農業的角度提出，土地開發整理模式應該結合土地市場流轉的實際情況進行調整，可在開發過程中借助土地整理理論以及系統構建模型、景觀生態學理論，生物學理論、經濟學理論等前沿的科學知識來指導土地開發整理工作的進行。并進行深入的探究;而在這方面，德國的經驗最為成熟，德國主要依靠嚴謹的取樣標準去測定不同階段的土地價值，運用等值交換的理念在市場交易中實現土地開發整理信息的實時掌控，并應用到實際操作中，這方面值得我們進一步深入研究和學習。

2　國內土地開發整理工作過程中遇到的困難

2.1土地開發整理中宏觀統籌能力有待提高

首先，土地開發整理工作的發展目標需要事先做好規劃。10年來，中國土地開發整理工作的各項內容已經被納入到法律保護范疇內，例如:《土地開發管理整理條例》的頒布，之后又增發《新形勢下土地開發整理有關工作通知》，并在工作通知中提出四個關于土地開發整理的4項建議，并指定了多項關于加強土地開發整理的工作政策建議，主要都是圍繞中央下放的土地開發整理的經費開展的，畢竟國內的土地面積巨大，而資金有限，這就考驗管理部門的資源整合整理以及宏觀統籌能力。對于土地開發整理行業的全面發展仍需要我們進行積極的探索，特別是要取得土地開發整理目標和社會經濟發展階段適應性之間的平衡，顯得更加不易。土地開發整理的不同階段區別不夠明確，初級、中級、高級目標的資源分配不合理，土地開發整理的結構安排也有待進一步提高。且十余年來，社會各界人士對于土地開發整理的工作不夠理解，甚至無法區分土地開發整理和農業綜合開發的區別。另外，土地開發整理的工作模式設計工作需要相關人員進行進一步科學合理的規劃。中央在重新梳理土地開發整理的經費分配之后，就已經開始著手籌建土地開發整理行業監督管理機構的建立了，從法律和政策兩個角度來重新量化增發費用、耕地開墾費、征地拆遷補償費、土地出讓金等方面的費用支出問題，并從以上費用角度出發對行業進行全面的監管。對于說不清、道不明的問題一查到底。

2.2地方政府在土地開發整理方面的積極性有待提高

部分城市地區土地開發整理和農村地區的結合程度有待加強。部分地方政府的管理者因為種種原因對于土地開發整理工作的重要性認識仍然停留在形式工程層面，更有甚者認為土地開發整理工作是在制約一個地區的經濟發展，因為土地開發整理工作之后的土地在原則上30年內不得轉讓出售，導致了地方政府在經濟指標考核壓力下而抵觸土地開發整理工作，久而久之土地開發整理工作的開展就變得越來越困難。另外，全國半數的土地整理官方機構并沒有穩定的經費來源，在分管的地方政府部門，也經常拖欠應該給予的相關費用。導致，大量的土地開發整理的基礎工作需要員工深入到基層去完成，占用了工作人員大量的時間，讓工作人員無暇顧及應做的主要工作。最后是新增的費用審批條件過于嚴格，且缺乏有效的激勵制度，工作人員消極怠工，導致土地開發整理工作遲遲無法向前推進。

2.3土地開發整理行業管理制度亟需健全

因為國內土地開發整理發展時間較晚，制度以及結構還不夠完善，國內大部分地區仍然沒有設立專門的土地開發整理專業機構。同時，土地開發整理工作多由縣一級的土地資源管理部門承擔，截止到2013年6月份，國內各省份從事土地開發整理的專業工作人員僅為231人，根據各省份土地開發整理部門的經驗，投資額度在600萬以內的工程項目，需要配備至少一名的現場監督管理人員，每年國內所有省份土地開發整理費用投入在1000億元左右，因此，按此推算國內應該從事土地整理機構方面的監督管理工作人員應該在兩萬人左右。顯而易見，國內的土地開發整理任務仍然任重而道遠。另外，土地開發整理工作的監督管理責任界定仍然不清晰。現階段，土地開發整理項目的實施監督管理工作的主要內容仍然由國土資源部掌控，但是，在授權方面的問題，仍然存在很多界定不清晰的情況，很多情況下，有部分機構掛羊頭賣狗肉，借用國土資源部的招牌去進行違法監管，以謀求不正當利益。項目承擔的單位，在選擇服務機構時候也無計可施。因此整頓混亂的土地開發整理監督市場是當務之急。

3　推進土地開發整理工作的具體措施

3.1做好規劃,指導工作開展

首先，可以開展土地開發整理項目的戰略研究工作，通過研究來找到堅守耕地紅線和促進經濟發展之間的平衡，通過這樣的方式來促進土地開發整理的積極支撐作用，以此來提升土地整理工作在國土資源部以及國民經濟中的地位，爭取促進土地開發整理的戰略能夠上升到國家層面的戰略，在目前的狀態下，應該首先整合土地開發和經濟發展的戰略融合。其次，開展土地開發整理行業的戰略發展研究工作。應該從土地開發整理、工作指導、內容拓展、監督管理、分類定級、國際交流、品牌管理等方面進行多層級多角度的考慮，為整個土地開發整理行業的發展確定方向。推動土地開發整理制度以及結構的轉變，通過一系列的改革來確定土地開發整理工作在各地區日常工作中的主導地位，占領整個經濟發展過程中的制高點。最后加強土地開發整理規劃工作的日常維護監督以及制定好后期的執行過程中的土地開發整理制度，提高土地開發整理工作的連貫性以及權威性。發揮土地規劃的引導作用和宏觀調控作用，且在分解目標的過程中應該注重每年國土資源部下發的計劃任務量，根據國土資源部的任務和工作指導內容，開展全年的工作目標，以此增強監督的剛性約束力。爭取做好全年的統籌的開發整理工作，最大限度的增強宏觀調控的力度。

3.2改進土地管理運營模式,引導行業良性發展

首先在土地開發整理過程中，應該注重土地開發資源資金的投入和產出比，并建立對應的數學模型，來確定資金投入、新增耕地面積與基礎設備建設數量以及土地質量等級的評估等問題的解決辦法。以評估的結果來確定“年度新增費用的分配內容以及建設用地規劃目標。”其次，應該抓好各類資金的使用分配問題，確保資金能夠被使用到最需要的地方，根據研究戰略來確定專項的分配資金管理、使用、評估。切實的改善土地開發整理項目的安排方式，讓土地開發整理能夠結合不同地域的不同情況來進行適當的調整。能夠最大限度的發揮土地開發整理資金在交通、水利、通訊等方面的資金投入效果，同時推進一個土地開發整理項目在某一區域內的項目建設工作。大力清查建設用地的使用情況，盡快制定出符合當地土地開發整理的運營管理模式，并擴大社會各界的參與度。結合國內城鄉結合發展建設的經驗來治理農村土地的種種問題，大力推廣建設用地開發使用，必要時可將建設用地與土地收購項目放在一起進行同步管理。

3.3推進土地開發的體制改革,明確監督管理責任

確定土地開發整理過程中的行政管理責任與監督的區別。明確各級土地管理部門的行政職責以及土地整理機構的監督責任。建立符合監管機構制度以及財政要求的對接機制。避免土地開發整理過程中出現多個監管機構，干擾正常的工作進度。同時，還應該明確土地開發整理過程中管理責任，解決土地整理機構在評估、落實編制、經費分配等方面的問題。確保土地整理機構的工作經費時刻受到監管，是公開透明的。另外，確保監管責任，監督土地開發整理過程中各項服務是否到位問題。加強對于土地開發整理項目推進進度、工程質量、資金規范管理、權屬調整等方面的核心任務的監督工作。

3.4加強權屬管理

制定有效的土地開發整理權屬管理政策法規。解決土地開發整理過程中因法律缺失而形成的監管漏洞。完善《物權法》以及《土地承包責任法》的相關內容，防止部分地區的工作人員利用權屬管理的相關政策來規避土地開發整理的部分責任。其次，大力推進土地開發整理工作過程中的權屬完善工作，提高土地規劃的集中度、優化網絡結構、改善土地質量。為現代農業生產、產業發展、土地利用提供良好的物質基礎保障。

3.5加強戰略布局的理論研究,夯實基礎

土地開發整理工作需要大量的高素質人才，因此國家應該有選擇性的在部分高校設置土地開發整理專業課程。充分利用高校培養人才的優勢，為國家土地開發整理工作儲備更多的專業人才，另外，應該由國家教育部門牽頭，在部分高校設置專門的土地開發整理研究項目和課題。吸引更多的專業人士對土地開發整理工作進行理論完善和策略研究。同時，注意將高校研究轉化的成果進行記錄、分類、和整理，并裝訂匯總成冊，讓今后的土地開發整理工作人員能夠有經驗可循，節約時間成本，在土地開發整理理論研究方面，縮小與發達國家的差距，爭取迎頭趕上。

4　結語

綜上所述，土地開發整理工作的主要內容就是在一定范圍內進行土地產權的梳理和基礎設施建設的監督工作，希望通過科學的管理方式來達到改善該區域生活條件的目的。切實提高當地人民的生活水平，維護當地資源和環境之間的一個相對平衡。土地開發整理工作是一項綜合性、整體性極強的規劃管理工作。在開發整理過程中所涉及到的種種問題，都會直接關系到國家以及當地農民的根本利益，在開發整理的過程中一定要慎之又慎，決不能簡單行事。相關工作人員應該拿出相當的耐心和責任心，將土地開發整理過程中的各項工作落實到實處。爭取讓社會不同的階層都能夠得到一個滿意的答案，保證土地開發整理工作的順利開展和執行。

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楊衛東(1982—),男,山西繁峙人,本科,畢業于蘭州大學,助理工程師,研究方向:土地整理開發。