關注價格機制改革

關注價格機制改革

背景材料：

10月15日，國務院印發《關于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了六大重點領域價格改革方向，包括完善農產品價格形成機制、加快推進能源價格市場化、完善環境服務價格政策、理順醫療服務價格、健全交通運輸價格機制、創新公用事業和公益性服務價格管理。到2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。到2020年，市場決定價格機制基本完善，科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系基本建立，價格調控機制基本健全。《意見》還明確，加強市場價格監管和反壟斷執法，逐步確立競爭政策的基礎性地位。健全市場價格行為規則，推進寬帶網絡提速降費，加強市場價格監管，強化反壟斷執法，完善價格社會監督體系。

價格機制是市場經濟制度的核心，市場經濟有效配置稀缺資源和形成兼容激勵機制的兩大基本功能都是通過價格機制實現的。早在1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》中就已指出，必須改革既不反映成本、又不反映市場供求關系變化的計劃價格制度，“價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵”。由于某些主客觀因素的牽制，三十多年后價格改革還沒有完全實現。此次下發的《意見》既是對以往價格改革進一步向縱深推進的舉措，也是在商品和服務領域貫徹落實黨的十八屆三中全會決定，包括“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場”、“政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督”。

價格體制改革牽住市場供需兩頭，被視為全面深化改革中最核心、牽涉面最廣的改革“硬骨頭”之一。在近期中國經濟下行壓力增大的關鍵時期，價格改革文件更是引發市場強烈關注。此次價格機制改革將產生哪些影響？改革落地的關鍵和難點何在？如何讓價格機制改革真正以市場為主？本期監督沙龍關注價格機制改革，就相關問題展開探討。

價格改革走向縱深

主持人：《意見》指出，到 2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。到2020年，市場決定價格機制基本完善，科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系基本建立，價格調控機制基本健全。這意味著建立我國市場價格體系的關鍵性戰役即將全面展開。在當前及今后一段時期，推進價格機制改革有什么特殊意義？

葉青：在現實生活中，總是有一些價格忽高忽低、 捉摸不定，不知道是什么因素在決定這些價格的變化。給老百姓的生活帶來一些困惑。比如，在煤炭價格如此低的情況下，電價為什么還是居高不下？高速公路收費為什么只升不降？為什么老百姓最需要的“廉價藥”沒有人生產？而藥品的價格越來越高？包裝越來越貴？聽證會為什么“逢聽必漲”？相對來說，油價的變化，越來越受到老百姓的歡迎，因為看得見摸得著。準確、合理、有說服力的價格形成機制，有助于拉動消費、理順經濟關系，是經濟發展的一個健康的力量。因此，各級政府不要把價格問題當做一件小事。

張明：去年11月中旬，李總理在國務院常務會議上就部署加快推進價格改革，提出更大程度上讓市場定價，實行公開透明的市場化定價，以合理價格信號促進市場競爭，破除壟斷，撬動社會資本投資，以價格改革推動轉方式、調結構、惠民生。其后國家發改委同有關部門先后印發8個文件，放開24項商品和服務價格，下放一項定價權限。特別是今年十二屆人大政府工作報告又明確提出 “不失時機加快價格改革”，并對不同商品和服務價格改革提出明確要求，我國價格改革駛入全面推進的快車道。

上述事實表明了本屆政府以 “新常態”經濟形勢為契機、以價格改革為具體內容、推動我國市場化進程深化的決心和具體行動。從國家頂層的設計思路看，此次推進價格機制改革特殊意義如下：第一，順應市場經濟的自然和本真。價格是市場的核心，市場決定價格是市場經濟及資源配置的基礎和關鍵。讓市場決定價格，就是從根本上按價值規律辦事，回歸自然的市場選擇和配置。第二，是建立健全社會主義市場經濟體制、促進經濟社會持續健康發展的重要內容和必然。改革開放以來，價格改革作為經濟體制改革重要內容，持續推進、不斷深化，特別是近年一大批商品和服務價格放開，成品油、天然氣、鐵路運輸等領域價格市場化提高。同時，一些重點領域和關鍵環節價格尚未完全放開，政府定價制度尚未健全，市場價格行為還有待進一步規范。因此，要推進價格改革，加快完善主要由市場決定價格的機制。第三，彰顯黨中央的改革意志和英明抉擇。頂層設計在我國改革開放、高速發展30多年后的“新常態”階段，加大加快市場經濟的基礎和核心改革，既不乏讓人看到改革的深入和攻堅，也充分顯示出新形勢下中國經濟改革和頂層設計的明智之舉。

唐云鋒：價格機制是市場機制的核心或者說是市場的自然衍生品。所以只要市場是開放的，就會自然在競爭中形成合理的價格，與其說推進價格改革的意義其實更應該做的是推進市場的開放。

孫興全：價格是最重要的市場信號，價格不合理、價格體系混亂，就會向市場發出錯誤信號，對市場主體行為產生錯誤導向、使資源配置不合理、扭曲各方利益關系。當前，雖然絕大多數價格實現市場定價，但我國對市場中存在的壟斷、欺詐等行為監管不細，監管不力；少數政府定價的商品和服務價格又存在利用政府的價格管制，存在行政壟斷性質的壟斷高價格，價格聽證會往往成了漲價會，部門利益扭曲了價格的利益調整功能。因此，當前價格改革的特殊意義就在于，更好地發揮市場和政府兩個力量，更多地利用市場手段處理各方與價格有關的利益關系，政府該管的要回到更科學、更合理、更細致的市場秩序的監管，在反壟斷、反價格欺詐行為上著力；屬于政府價格管制的少數商品和服務價格，其范圍要改小，其定價機制要民主、科學，要防止行政力量對行政性壟斷行為等的過度保護。

主持人：很大程度上，價格改革堪稱我國推進改革開放的主要“清道夫”之一，上世紀八十年代初起，因為逐步開放糧價、食用油價、棉花價，我國告別了糧票、油票、布票；得益于逐步開放豬價、水產價、禽價和蛋價，我國結束了城鎮居民憑副食品本來定量購買肉蛋禽水產的歷史。30多年來，城鄉居民生活的極大改善，“短缺經濟”時代的終結，市場商品的極大豐富，價格改革都發揮了重要作用。為什么要對價格機制進行改革？本次價格改革跟以往價格改革有怎樣的關系？價格機制改革的最終目標是什么？結合《意見》談談您的看法。

葉青：在“短缺經濟”時代，價格由政府確定，價格與票證的結合，限定了消費的行為。之后進入了“價格雙軌制”時期，也就出現了大量的“官倒”，不少人從中漁利。在經濟略有發展之后，打破了“價格雙軌制”，但是，政府對價格的影響力還是很大，形成了一些畸形的價格。隨著“市場在資源配置中起基礎性作用”的提出，市場決定價格的能力更加強大。十八屆三中全會提出 “市場在資源配置中起決定性作用”之后，價格機制的改革的條件更加成熟了。可見，以往的價格改革是目前價格改革的客觀基礎。本次價格改革是一個合乎理性的延續。最終是為了形成 “市場能夠決定的價格都由市場決定”的目標。

張明：進行價格機制改革的主要原因，在于價值規律是經濟規律的基礎，而價值規律的核心是價格。推進價格改革就是推進經濟體制基礎的改革，推進市場決定價格的機制，也就是全面深化市場經濟體制改革。中國學界曾認為，中國的改革開放主要是從“價格改革”和“企業改革”這兩條主線展開的，即1980年代的“吳敬璉派”和“劉國光派”。價格改革在中國經濟體制改革中的地位及作用略見一斑。

本次價格改革與以往價格改革的關系，主要是基礎條件和進一步深化發展的關系。與以往日常生活品價格改革和交通、能源價格初步放開改革相比，在指導思想、基本原則和具體范圍內容等方面都很有系統性、整體性。如指導思想上，要求主動適應并引領新常態形勢，圍繞市場的決定性配置作用和更好發揮政府作用。堅持市場決定、放管結合、改革創新、穩慎推進原則，全面深化、完善重點領域價格機制，健全政府定價制，加強市場價格監管和反壟斷等。

價格機制改革最終目標是5年內解決我國經濟中的價格問題，即到2020年市場決定價格機制基本完善，科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系基本建立，價格調控機制基本健全。從目前一些領域實行的價格聽證公示制看，5年內實現基本完善的價格機制目標不難預期。不過也存在一些難度較大的領域，如航空運輸、通訊等壟斷性公共服務價格，水、能源等資源品價格，以及醫療服務類信息極不對稱價格等。其中一些已有較高的理論與政策共識，如資源品價格應實行累進制；而壟斷性公共服務和醫療服務甚至理論共識尚未達成。

唐云鋒：繼續前述的觀點，歷年的改革中，前面的所謂價格改革與其說是價格改革，還不如說是價格管制的放開,本質上計劃的退出與市場逐步放開的結果，而不是價格改革的結果。要說本次價格改革與以往的區別，其實主要是價格管制的范圍變化，以往的價格管制包含了競爭性市場，這次管制范圍縮小了，基本放開了這塊，目前的價格管制主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節等范圍。而價格改革的最終目標，個人覺得應該是：價格管制范圍應僅限定為公用事業，與必須由政府提供的公益性服務等范圍；同時管制的手段不能由政府物價部門直接定價，只能由政府發起，企業與消費者及社會共同參與通過聽證程序確定，并堅持過程公開，接受媒體與社會監督等的全程監督。

孫興全：本次價格改革是系統性改革，是形成合理的價格體系，不是過去在單一領域突破；這次價格改革更強調市場力量作用的深度和廣度，要放得更多，管得更有效；要沖擊一些行政保護、部門利益干擾所形成的不合理價格堡壘，更多地打破行政壟斷。另外，這次價格強調政府監管的有效性，在簡政放權的前提下，著重解決市場競爭秩序問題，在反壟斷、反欺詐等方面做得更細致。

主持人：有學者認為，本次價格改革最重要的特點就是提出把競爭性領域和非競爭性領域的價格管理方法分開，“到2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節”，堅持了 “凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”的基本原則。那么在您看來，如何對不同領域的企業和產品進行分類劃分其競爭性和非競爭性歸屬？

葉青：首先，取決于產品提供的方式，該由政府提供的服務，采用低價或者免費的方式，比如純公共產品。而其他一般性的個人需求的滿足，由市場提供。其次，取決于市場的容量，市場需求大，而提供服務的基礎條件又是取決于一定的規模效應的，比如，鐵路、石油、電力等，由政府提供。消費條件不需要特殊規定的，盡量由市場提供，價格由市場決定。第三，取決于市場化程度。隨著經濟的發展，市場化程度的提高，這兩類價格也會發生積極的變化，并不是一成不變的。

張明：個人以為，我國經濟改革幾十年來，價格機制從計劃體制轉向市場體制已基本完成，目前尚未展開或完成的都應當有其客觀原因。通過不同領域企業和產品的競爭性和非競爭性分類，以推進市場決定價格的機制可能有許多不確定性。具體原因如下：

第一，不同領域企業和產品的競爭性和非競爭性分類不是一個簡單問題。因為，許多領域和產品的競爭性和非競爭性歸屬因范圍不同而不同。如前段時間熱議的南北車合并，從產品生產角度劃分無疑是競爭性的，但從同一資產所有者角度看又是非競爭性的。因為，對同一資產所有者而言，無論南北車在國內外競爭都會相互競價，給同一所有者造成非必要損失，此為南北車合并的原因。同時，南北車合并雖有利于國家參與國際競爭，但卻損失國內競爭并形成國內壟斷。同理，如航空運輸對民眾來說無疑是競爭性的，但對作為國企的各民航公司和民航總局來說就不一定；這類高度壟斷的產品及服務還有通訊、能源等。因此《意見》提出首先要引入民營資本，實現投資多元化方能進行有效競爭。如交通運輸領域，國家負責建設并維護公路、水路、鐵路、航空管理交通網絡，像公路、水路交通運輸放開一樣，放開鐵路、航空運輸參與主體，通過主體多元化引入競爭，提高經營效益并讓消費者獲益。可見，這不是簡單的競爭與非競爭劃分問題。

第二，資源環境利用原來是非競爭性的，但在資源環境有限時，資源產品及政策都會在代際利用上引發競爭。即這代人利用了，下代人就沒有了。不僅如此，相關公共政策在政府屆際利用上也會出現類似的競爭性。這些不僅不能放開競爭，而且還需要政府用更賢良的道德覺悟和更英明的抉擇措施統一籌劃管理。

第三，理論上講，從比較客觀和滿足可持續發展要求考慮，競爭性與非競爭性劃分，應在國家范圍內根據促進并兼顧社會資源有效利用、民眾普遍受益和企業效率提高等因素進行，這在高度發展和資源限制時代來說不容易做好。

唐云鋒：有關不同領域的企業和產品進行分類劃分其競爭性和非競爭性的歸屬問題，本來就沒有一個固定的標準與模板，盡管理論上經濟學有從產品是否同質，及生產者是否有充分競爭，大致給出了所謂不同競爭程度標準，并據此劃分出不同競爭類型的市場。但這還只能算是一種理想狀態，現實中由于政府的存在，使市場更不可能簡單劃分為競爭與非競爭，這種非此即彼的所謂市場類型。因此現實中政府對市場的理解及其對相關價格的管制，主要是依照不同制度與文化中的社會觀念約束，政府的政治理念及政治現實需要間的平衡。盡管沒有統一標準，不過還是有一個大致的共識，即政府最好只選擇提供有強烈外部性特征或者一般企業無法生產的產品與服務，其他都應該歸入競爭性領域，交予市場去解決，并盡量少直接介入生產環節，這樣才可能以相對公正的立場去制定和執行所謂的價格管制政策。

孫興全：政府要管的領域一是外部性強，市場力量作用不到的領域，帶有不同程度公共品性質、政府應承擔供應責任的產品和服務，政府要管；二是通常所說的自然壟斷行業，它的特點是規模效益遞增，容易形成壟斷并實行壟斷高價。

促進競爭完善監管

主持人：《意見》抓住價格機制改革的重點領域，明確了六大重點領域為未來價格改革方向，為全面的價格改革奠定了基礎地位。那么在您看來，在這六大領域的價格機制改革哪一項處于相對核心的位置？《意見》的落地還存在哪些困難？

葉青：《意見》 明確了6大重點領域價格改革方向，包括完善農產品價格形成機制，加快推進能源價格市場化，完善環境服務價格政策，理順醫療服務價格，健全交通運輸價格機制，創新公用事業和公益性服務價格管理。其中，理順醫療服務價格處于相對核心的位置。因為看不起病仍然是一大問題。《意見》落實的難度在于部門利益與機制缺失。要使六大領域的價格問題得到解決，關鍵是看在“十三五”期間能不能準確貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”這五大發展理念。要加強價格問題解決的協同性與整體性。要把價格問題與民生問題、經濟發展問題等有機地融為一體。

張明：如前述，六大領域主要是農產品、能源、環境服務、醫療服務、交通運輸、公用事業和公益性服務。按設計對農產品價格是完善形成機制，能源價格是推進市場化，環境服務價格是完善政策，醫療服務價格是理順，交通運輸價格是健全機制，公用事業和公益性服務價格是創新管理。相關現實基礎及改革內容與困難具體如下：

目前，農產品價格市場化已實施多年，價格的市場競爭及波動機制早已形成。《意見》提出的完善形成機制主要是指，制定立足國情的農品差別化補貼政策，在促進農業生產可持續發展基礎上，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。因此，農品價格改革的難點是正確制定相關補貼政策。

個人以為，能源價格市場化則相對較難。《意見》的思路是以“管中間、放兩頭”方式，推進電力、天然氣等價格改革，如促進市場主體多元化競爭，穩妥處理和逐步減少交叉補貼等。但事實是天然氣價格、發售電價與輸配電價、上網電價和銷售電價均未理順，如何按“準許成本加合理收益”原則，合理制定電網、天然氣管網輸配價格，完善煤電價格聯動機制等都是難度較大的問題。

對環境服務價格《意見》提出要完善政策，原因是目前環境稅費體系尚未基本確立，主要的服務收費如排污費、生態補償費(含退耕還林還草、上下游污染補償等)、污染罰款等。如何按“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”原則，統籌現行環保收費及服務價格政策運用，逐步使企業排污承擔支出高于主動治理成本，提高主動治污減排積極性，技術標準和業務規范都還非常欠缺。

目前醫療服務價格已初步實現市場競爭較充分、個性化需求較強的醫療服務價格市場調節價，醫保支付項目價格醫保經辦機構實行分類控制。但如何按《意見》提出的“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”原則，積極穩妥、合理調整醫療服務價格，強化價格、醫保等政策銜接，確保醫療發展可持續、醫保基金可承受、群眾負擔不增加，并建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制，卻是千頭萬緒且非常瑣碎的復雜事務。因此，《意見》規劃到2020年基本理順醫療服務比價關系。

交通運輸價格《意見》主要涉及國內范圍，個人以為，是否應從整體社會資源優化配置和可持續發展角度，以及結合國情并借鑒國際通行做法，考慮交通運輸設施建設和價格改革。因為，這些年來各級政府投資交通運輸較多，因投資不當或因價格偏高而低效甚至閑置的也不少。如何結合實際發展需要，優化交通運輸資源配置既是價格改革的難題，也是我國經濟優化發展的重大問題。

公用事業和公益性服務價格是近年探索解決的問題，《意見》對民用水、電、氣階梯價，供熱按熱量計價收費，教育、文化、養老、殯葬等公益性服務結合政府購買服務改革實行分類管理，政府投資興辦養老服務收費定價，旅游景區門票及相關服務價格改革等都有一定考慮。但如何按相關行業標準具體實施、分類推進、創新管理，也是千頭萬緒且非常瑣碎的復雜事務。

綜合上述分析，個人以為能源可能是除農品外的一項處于相對核心位置的價格改革，作為基本生產生活條件的能源價格改革，將影響交通運輸、醫療服務、公用事業和公益服務甚至環境服務的價格結構及改革。

唐云鋒：如果硬要說出哪類改革處于最核心位置的話，在我國當前條件下，個人認為醫療服務應該是重要的。首先，因為醫療服務事關所有社會個體的終身，同時這些年在所謂改革中積累了太多的矛盾與問題，成為社會問題匯聚的焦點之一，可能會牽一發而動全身。但解決之道，如前所述，不應該單單只是價格管制這種本末倒置的思維，更應該是市場的準入與公平規則的制定，與監督執行上下工夫。現在意見落地的最大難度在于，政府自身還是以利益主體直接介入市場，即所謂的集裁判員與運動員于一身，從而導致無法保證政府作為規則制定者與監督執行者的角色分離，以在改革中保持中立與公正立場。

孫興全：應該說價格改革是涉及到利益深刻調整的改革，實施中都會有困難、有阻力。像過去一些存在行政壟斷性質的價格改革更是難點，能源、醫療、公用事業領域中，有推到市場的部分，可能受到利益因素干擾；仍由政府定價的部分則存在信息不對稱、成本測算困難等問題。

主持人：發揮市場對價格形成的決定性作用，是價格改革的核心任務，但并非全部，如何根據《意見》要求加強市場價格監管和反壟斷執法，逐步確立競爭政策的基礎性地位也是改革的關鍵所在。因此，完善監管、實現政府價格監管的體系與能力現代化也是本次改革所面臨的挑戰。就如何加強市場價格監管談談您的看法。

葉青：一是建立健全價格方面的法規制度體系，將最新的創新思維上升為法規制度，做到有法可依。二是強化物價管理隊伍建設，文明執法，有情執法。三是采用“互聯網+”方式，動員消費者參與物價的管理，減少價格“擾民”的狀況。

張明：主持人說得很好，發揮市場決定價格的作用是價格改革的核心，但并非全部。因為市場也有失靈并不萬能，政府必須“拾遺補缺”。因此，《意見》明確要求：首先建立健全政府定價項目監管，其次加強市場價格監管和反壟斷執法；這就是加強市場價格監管的結構體系。具體來講：一是加強政府定價監管。即實行政府定價項目清單化、定價程序規范化、成本信息公開化，以限定政府定價范圍，《意見》規定政府定價范圍為重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。規范政府定價程序，如完善政府定價過程的公眾參與、合法性審查、專家論證、第三方定調價方案建議等，保證工作程序明晰、規范、公開、透明，并實行成本監審和成本公開。二是加強市場價格監管，如建立健全監管執法機構和工作體系，實行日常監管和專項檢查相結合，加強民生領域價格監管等。個人以為，加強民生領域價格監管，特別是旅游、餐飲等服務類價格監管，既是民生工程，又是我國經濟發展由投資拉動轉向消費拉動的重要內容。三是強化反壟斷執法。如對涉嫌壟斷行為及時啟動反壟斷調查，維護公平競爭的市場環境。研究制定反壟斷相關指南，完善市場競爭規則。四是完善社會監督。如發揮12358價格舉報管理信息系統作用，鼓勵參與價格監督，定期發布分析報告，推廣街道、社區、鄉鎮、村居民價格監督員制，在社會信用體系基礎上推進價格誠信建設。

唐云鋒：由于本人認為政府只應該對價格進行監管，而不是決定價格的形成機制。因此，改革首先要做的是，還是常識性的話題∶讓市場的回歸市場，政府盡量從各種競爭性市場退出，這方面近兩年的國進民退趨勢有點讓人擔憂；其次是監管主體的多元化，盡量減少政府體制內的監管主體，逐步放開并鼓勵構建社會監管體系，形成監管主體的多元化；最后是，在自媒體時代，盡量使價格監管的過程公開化，充分發揮社會，特別是網絡的監督力量，個人一直認為，盡管網絡上有太多不同的聲音，在監管過程中也可能會引發一些爭論甚至所謂的負面影響，但整體上應該還是利多弊少，網絡監督的動態與多元性優勢是任何其他監督方式無法取代的。

孫興全：首先，要重視制度建設，積極探索價格、質量長效監管機制。要以制度的力量促進企業規范、誠信、守法的經營，提升企業的信用度。要規范質量檢測制度，為人民群眾的身體健康和生命安全高度負責。其二，要落實行政責任追究制。其三，要維護市場秩序，合理進行準入監管、市場秩序監管、信用監管。其四，要加強執行隊伍建設，防止監管俘獲現象的發生。最后，要注重運用法律手段進行價格監管，進一步擴大“舉證責任倒置”范圍，建立和完善缺陷產品召回制度，完善懲罰性賠償制度。■

（本欄目責任編輯：阮靜）