行政事業單位內部控制長效機制建設初探

●四川省羅江縣米禎東財務會計名師工作室課題組

行政事業單位內部控制長效機制建設初探

●四川省羅江縣米禎東財務會計名師工作室課題組

內部控制制度是指一個單位為了保證各項業務活動的有序進行，保護資產的安全完整和有效運用，防止和糾正欺詐與舞弊行為，保證會計信息真實、完整，提高經營管理水平和效率，實現經營管理目標而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。它隨著組織的形成而產生，貫穿于單位經濟活動的各個方面，只要存在經濟活動和經營管理，就需要相應的內部控制。為促進行政事業單位經濟管理活動健康運行，幫助單位建立健全并實施有效的內部控制制度，規范財務收支行為和會計核算監督工作，四川省羅江縣米禎東財務會計名師工作室課題組深入羅江縣60多個行政事業單位，開展了為期6個多月的實地調研，基本摸清了行政事業單位內部控制制度建設存在的問題及原因，并對解決問題的措施和辦法進行了思考。

一、行政事業單位內部控制制度建設存在的問題

調研發現，當前行政事業單位內部控制制度建設總體情況不容樂觀，制度健全并有效執行的較少，不健全、執行不力的較普遍。制度較健全、執行較好的單位主要集中在會計基礎工作較好的教育、衛生、交通等部門和主要領導重視財務工作的單位；制度不健全、執行不力的情況，各行政事業單位均不同程度存在，主要表現為五大制度亂象和八大財務行為失控。

（一）五大制度亂象

1、“一把手”一人說了算，搞權錢交易。一些單位“一把手”一人獨大，在物資采購、項目決策、資金撥付上既是決策者，又是執行者，且長期與自己“私交密切”的供應商進行權錢交易，直接或間接打招呼讓經辦人員向自己的親友開設的經濟實體采購貨物、工程和服務，搞利益輸送。

2、“一把手”司機成為隱形出納，瘋狂舞弊。一些單位“一把手”司機十分猖獗，大量使用白發票和虛開的票據報銷用餐費、維修費等費用，無人監管，被外部審計發現后才有所重視。

3、二級預算單位負責人兼出納和審批，違法亂紀。某單位下屬的某二級預算單位一負責人長期兼任出納和部分支出的審批工作。該負責人除巧立名目報銷各種用餐費外，還多次使用白發票報銷費用，未引起主管單位領導的重視。

4、單位負責人變動，出納或會計隨之變動，并成為單位負責人的 “自己人”。 某單位三年主要領導更換三次，出納也相應變更三次，更換出納已成為習慣。某單位前后兩任“一把手”報到后不到一周即對會計、出納進行更換，其中一位“一把手”將一位與其私交甚好，沒有會計從業資格證的普通職工提拔為辦公室主任兼出納，后又提拔為分管辦公室的領導，一人身兼三種重要職務，違規操作數年才被更換。

5、會計與“一把手”狼狽為奸，合謀貪污公款。某單位會計按照“一把手”的授意將上百萬元的公款存入個人賬戶，用于“一把手”揮霍和日后私分，后案發被判刑。會計人員如此喪失原則，實屬罕見。

（二）八大財務行為失控

1、費用開支失控。單位費用開支失控以車輛運行費、招待費、會議培訓費等最為嚴重。如某單位某車輛每月燃油費平均5000元，過路費加洗車費1000元左右，加上維修費年運行費用高達10萬元以上，未引起單位主要領導的重視。

2、現金管理失控。隨著貫徹中央八項規定，推行公務卡，財政部門加強現金監管以來，絕大多數單位現金控制意識增強，但部分單位仍然存在大額取現及大量現金支付現象。

3、物資采購失控。各單位均不同程度存在辦公用品、各種耗材和大宗物資“以購作支”現象。如某單位一次購買耗材7萬余元直接列“事業支出”，未見耗材入庫和使用去向記錄，2013-2014年多次購酒水數萬元也是直接列培訓費、公務接待費支出，無出入庫記錄，物資核算極不規范。

4、固定資產管理失控。絕大多數單位均沒有對固定資產建檔建卡，歸口管理落實到使用人，也沒有建立定期清查核對制度。有的單位將固定資產贈送下屬單位，不辦理資產轉移手續，導致資產去向不明、賬實不符，管理十分混亂。

5、預算管理失控。一些單位負責人不注重財經方針政策和財政、財務會計知識的學習，沒有預算控制的概念，不問資金來源和用途去向，看賬戶余額安排支出已成為習慣，再加上不按預算安排收支導致入不敷出，不良債務和嚴重虧損也很少被監管部門問責，所以更無預算控制的概念。

6、會計核算失控。由于一些單位隨意任用無證人員從事會計工作，導致會計人員素質低下，隨意進行賬務處理成常態。會計人員不按制度規定核算，不做賬或做大賬、收支掛往來、大宗物資“以購作支”、隨意調整賬目、隨心所欲編制預決算報表等問題時有發生，會計信息失真嚴重。

7、會計監督失控。由于一些單位存在一把手“一人獨大”現象，班子成員為維護“政令暢通”不發表任何不同意見，不對單位財務收支進行審查把關，會計人員也甘愿做“老好人”，不履行監督職責，導致單位一切經濟活動均由“一把手”個人說了算，制度成了擺設，監督成了空話。

8、財務公開失控。公開是最好的監督，然而一些單位為了隱瞞不可告人的秘密，單位財務從不向職工公開，也不向社會公開，即使對外公開，也是有保留的，不是單位真實的財務狀況。有的甚至私設“小金庫”，為小集團謀利益，嚴重違紀違法。

二、原因分析

內部控制制度不健全導致的制度亂象和財務行為失控，既有主觀原因，也有客觀原因，還有體制機制原因，主要表現為八個缺位。

（一）主要領導不重視，認識缺位

實際工作中，單位主要領導重視，內控制度就健全；不重視，內控制度就缺失。

（二）單位機構編制緊，人員缺位

調研發現，縣級部門單位和鄉鎮普遍編制較少，且臨近退休的老同志和領導職數占比較大，人員結構很不合理，再加上鄉鎮新進人員被縣級部門抽調、縣級部門人員被省市抽調頻繁發生，工作人員十分緊缺，從而導致領導干部兼會計、出納等違規現象。

（三）內控人員素質低，履職缺位

以會計人員為例，導致會計人員不作為的主要原因有：一是無證上崗，對財經法紀和會計基礎知識一無所知或知之甚少，不能正確履職；二是出于自身經濟利益，不愿堅持原則；三是怕受打擊報復，不敢堅持原則。

（四）主管部門不作為，指導缺位

財務人員反映：鄉鎮和一些會計基礎工作薄弱的行政事業單位迫切需要主管部門進行面對面的指導，而實際工作中相關部門主要采取召開會議的形式集中培訓指導，很少深入實際進行現場指導。

（五）督促檢查不給力，監督缺位

調研發現，絕大多數單位沒有建立內控制度檢查評價制度，監察、財政、審計等監管部門側重違紀違法行為檢查，也沒有對單位內控制度進行專門關注和評價。

（六）處理處罰不夠嚴，問責缺位

調研發現，監察、財政、審計等部門在對單位處罰時，一般重點處理處罰財務收支違紀違法行為，很少關注內控制度建設處罰，從而導致對內部控制制度不健全的違法行為沒有給予相應的處罰。

（七）制度形成未宣傳，執行缺位

調研發現，無論是制度健全，還是不健全的單位，制度制定后均被鎖進了“籠子”。即要么存放在檔案室或文件夾，要么存放于電腦或書柜里，未見人手一冊和制度上墻，即使上墻也是走形式，很少有人關注并嚴格遵守。

（八）制度執行無獎懲，考核缺位

目前，無論組織人事部門對干部考核，或單位對職工的考核主要體現在德、能、勤、績、廉五個方面，未把遵守內部控制制度細化到考核中去，不利于內部控制制度的貫徹執行。

三、加強行政事業單位內部控制的措施

針對當前行政事業單位內部控制制度建設存在的問題，結合財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，建議從以下幾方面加強行政事業單位內部控制。

（一）完善內部控制制度，規范內部管理

1、制定制度示范，指導單位健全內控制度體系。課題組通過調研制定一套格式統一、內容規范、可操作性強、各行政事業單位普遍適用的《內部控制制度范本》，以縣委、縣政府的名義印發全縣實施。各單位結合自身實際，在制度范本的基礎上進行增減、細化后成為自己的內部控制制度并報紀委監察、財政、審計部門備案，作為今后檢查內部控制制度建設情況的主要依據，從指導健全內控體系入手強化單位內控制度建設。

2、出臺管理辦法，強化會計機構會計人員管理。制定《行政事業單位會計機構、會計人員管理辦法》，內容包括健全會計機構、規范會計人員任職管理、加強會計業務培訓和指導、強化會計人員監管等四個方面，經組織相關單位負責人、財務人員討論修改后，以縣委、縣政府的名義印發各行政事業單位實施，從規范會計機構和會計人員管理層面，強化單位內控制度建設。

3、規范業務流程，實行事前事中事后全程控制。在設置內控流程時，各單位應多借鑒其他單位的經驗或咨詢專家意見，做到制度制定科學規范、實施有效，事前、事中、事后均有控制，真正起到糾錯防弊的作用。

4、健全輪崗制度，確保關鍵崗位相互監督制約。輪崗是最有效的內部控制措施之一，一些重大違法違紀行為發生的直接原因是關鍵崗位長期沒有輪崗。因此，單位應重視建立健全輪崗制度。單位應根據內部控制規范的要求正確梳理不相容崗位，由責任心強、思想品德好且具備相關資質的人員擔任，并建立定期輪崗制度，使不相容崗位始終處于相互監督、相互制約之中，切實防范欺詐和舞弊風險。

5、堅持集體決策，遏制單位負責人一人獨大。為遏制單位負責人一人獨大，以權代法，一方面積極推行領導班子議事決策重大事項無記名投票制、黨政主要領導末位表態制、班子成員意見分歧較大事項暫緩表決制，以及單位主要領導不直接分管組織人事、財務、基建工程的“三個不直接分管”制度；另一方面堅持重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項黨委或黨組會集體決策制度。同時發揮紀檢組長對單位黨風廉政建設和財務收支的監督作用，把違紀違法行為遏制在萌芽狀態。

6、開展內控評價，實時更新修正現行內控制度。內部控制制度是否健全并有效執行，最好的辦法是定期開展檢查和評價。不僅單位應建立內控制度定期檢查評價機制，監管部門也應當多加關注，發現問題應及時指導整改。單位可結合內部審計開展內控制度評價，發現有制度不健全的及時補充，有錯誤的及時修正，使內控制度始終保持在正確的運行通道之中。

7、建立獎懲機制，促進干部職工遵守內控制度。內控制度的執行，關鍵在于人。只有單位全體干部職工自覺遵守內控制度，并按規定的業務流程辦事，才能真正起到糾錯防弊，保護單位資產、資金安全和干部職工安全的作用。為此，單位應健全內控考核制度，將內控制度的遵守情況細化到德、能、勤、績、廉之中，并兌現獎懲，促使干部職工自覺遵守內控制度，充分發揮內部控制獎優罰劣的控制作用。

8、實行片區指導，提高會計人員履行職責能力。縣財政局擬將全縣所有一級預算單位劃分為鄉鎮口、農業口、經濟商務口、政法口、群團組織口和四大班子及其他部門口共六個片區，并設六名片區會計進行分片指導，切實解決單位會計人員履職不到位和對經濟業務源頭把關不嚴問題。此外，還利用名師工作室名師的幫帶作用，對各單位會計人員進行面對面的傳幫帶，從提升會計人員業務素質和履職能力方面，強化單位內控制度建設。

（二）內外并舉，建立監督檢查長效機制

1、部門聯合行動，建立財務收支常態監管機制。監察、財政、審計、人社等部門達成共識，每年初開展一次預算單位財務大檢查，每季度開展一次抽查，并建立財務違法違紀行為舉報制度和常態化的談話制度，對財務檢查和日常監管中發現的問題，召集單位主要領導、紀檢組長談話或交換意見，及時預警、告誡單位注意防范。

2、改進檢查方式，關注內控制度建立執行情況。為切實解決單位內控制度監督檢查弱化問題，一方面要求單位和主管部門在組織內部審計時應把內控制度建設情況作為重點關注的內容，發現問題及時指導整改；另一方面監察、財政、審計等部門在今后的財務檢查中也應當將單位內控制度建設情況予以重點關注，發現問題及時指導整改，促進單位重視內控制度建設。

3、加大問責力度，警示單位及責任人敬畏法律。監察、財政、審計等部門達成共識，對財務檢查和日常監管過程中發現的內控制度不健全，財務管理混亂的典型違紀違法案例，發現一起，嚴肅查處一起，絕不姑息。特別是對嚴重違紀違法的單位和主要領導及其他直接責任人，一律從重處罰并公之于眾，以警示責任單位和責任人敬畏法律，遠離違紀違法。

4、定期清查財產，嚴格往來款項實物資產管理。為解決當前行政事業單位往來款項和實物資產不實的問題，監管部門應督促單位建立并實施嚴格的定期財產清查制度，至少每半年或一年應進行一次貨幣資金、往來款項和實物資產全面清查核對，發現賬實不符的，應及時按規定報批處理，調整賬目，確保賬實相符。同時還應建立實物資產出入庫登記制度，規范會計核算，強化會計監督。■

（作者單位：四川省德陽市羅江縣財政局）

（本欄目責任編輯：阮靜）