完善國有企業財務監督機制的思考

●殷翔龍

完善國有企業財務監督機制的思考

●殷翔龍

國有企業改革30多年來，從最初的計劃經濟形態到現在的現代企業集團，可以說已經達到了當初設定的總體預期，成為國民經濟中一支最主要、最關鍵的力量。但是也要看到，隨著經濟全球化進程的加快和中國市場經濟的持續發展，國有企業面臨著新的發展環境和新的發展任務，仍需要通過改革來進一步激活和釋放活力。與此同時，國有企業這些年暴露出的一些問題，如貪污腐敗、會計造假等，也在警示和提醒我們國企改革還未完全成功，還有許多不到位的地方。在這關鍵時刻中央出臺的《深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱 《指導意見》）猶如及時雨，為國企改革指明了方向、指明了出路、帶來了機遇，也為國有企業財務監督工作的深化改革提供了理論指南和行動依據。以此為契機，應正視國有企業財務監督面臨的問題，完善國有企業財務監督機制。

一、國有企業財務監督弱化的外在表現

（一）會計信息失真

不久前廣州市審計局依法對該市五家國有企業進行審計，審計過程中發現存在涉及上百億資金的財務造假行為，消息曝出，輿論嘩然。事實上，這樣的現象已經屢見不鮮，在國企財務監督弱化的環境下，企業為了追求更加漂亮的業績、完成上級交辦的指標任務，或是為掩蓋非法交易和違法違規行為時，都會存在財務造假的動機。會計信息是企業財務管理的基礎，會計信息失真將會直接影響到企業的管理決策，同時也會對利益相關者的決策行為產生偏差，影響甚大。

（二）貪污腐敗滋生

監督是防止腐敗的抗生素，一旦監督弱化，腐敗就會像細菌一樣滋生蔓延開來。據不完全統計，2014年共有76名國企高管因各種違規違紀問題被處理，企業行業涉及石油、鋼鐵、電力、電信、航空、運輸等多個領域。綜觀這些國企高管的貪腐之路，監督缺位是一個非常關鍵的影響因素?！盁o人監督、不敢監督、監督流于形式”等使得這些國企高管手中的權力成為放出籠子的老虎，使其為所欲為，大肆侵吞國有資產，造成國有資產流失，給國家和人民造成了嚴重的損失。

（三）經營效益下降

企業的本質是以盈利為目的，國有企業更是肩負著推動國有資本保值增值的重要使命。但在一個監督弱化的環境中，企業的各種經營行為尤其是投資和支出很有可能因為監管缺位而超脫正常的軌道，加重企業的財務成本，降低企業的利潤率，尤其是在當前經濟面臨下行壓力的大環境下，一增一減之間更放大了這種效應。最新的數據顯示，2015年1-8月份國企利潤降幅達到6.6個百分點，主要原因就是因為財務費用大幅上升。而與此形成鮮明對比的是國家國資委通報的54起財務違紀違規行為。

二、國有企業財務監督不力的成因解析

（一）內部監督渙散，不能肩負有效的約束責任

自控是國有企業財務監督的第一道防線，然而當前的問題是國有企業內部并沒有建立起完善的內控體系，企業內部防線形同虛設，監督渙散，難以肩負起有效的約束責任。治理結構不合理是導致國有企業內部監督不力的一個重要原因。當前國有企業治理結構的矛盾表現在企業委托代理鏈條過長，以國資委為代表的出資人虛化，難以落實所有者的監督責任，使得本該形成制衡的所有者——管理者關系變成以管理者為主的“權力獨占”格局。而另一方面，“一把手”的權力過大，缺乏應有的制約力量，尤其是在官僚思想仍比較濃重的國企內部，其他成員缺乏對一把手質疑、監督的勇氣，董事會、監事會等沒能起到應有的作用。與此同時，國有企業內部也沒有建立起完善的內控制度，財務管理流程混亂，如預算管理、審批管理等都沒有嚴格遵循有關規定和要求，管理漏洞頻頻出現。作為國有企業內部監督重要組成部分的內部審計，也沒有發揮出應有的作用。在不少國有企業，內審部門與其他業務部門平級，內部審計權威性存在先天不足。而且，由于缺乏科學的培訓體系，內審人員的綜合素質也難以勝任日益變化的管理需求，影響財務監督的效果。

（二）外部監督紊亂，不能形成系統的監督合力

財政部門是實施國有企業外部監督的主體，這在《會計法》、《關于加強國有企業財務監督的意見》等相關法律法規中早已明確。但在國有企業財務監督的管理體系中，并非只有財政部門具備財務監督職能，其它職能部門諸如國資委、審計、紀檢、監察以及相關行業主管部門都在不同層面和領域具備一定的監督管理權限，由此構成體系完備、覆蓋全面的國企監督體系。但在具體的監管實踐中，卻存在兩個問題。一是職能部門彼此之間的權責關系沒有理順。各職能部門在行政監督體系中的地位、作用沒有予以明確，對國企財務監督負有的具體責任內容和范圍沒有劃分清楚，容易產生管理空檔、無人監管的現象，同時有的時候又會因為監管職責重合而產生多頭管理、彼此之間推諉扯皮的問題。二是職能部門之間信息溝通不協調。監管體系間的橫向網絡并不暢通，各職能部門沒有建立起有效的信息共享與溝通機制，重復執法等問題時有發生，一方面是對國家行政管理資源的浪費，另一方面也對國有企業的正常生產經營秩序產生了干擾，無益于市場經濟和國有企業的健康發展。此外，在執法力度和責任追究上，存在執法偏軟、責罰過寬的問題，對有關領導的問責力度不夠，不能形成足夠的威懾，削弱了行政監督的威嚴。

（三）社會監督孱弱，不能給予足夠的公權震懾

西方政府是建立在公民社會基礎之上的政權，對于西方社會而言，公民社會是實現民主政治的先決條件。經過百來年公民意識的教育與熏陶，西方社會民眾的公民意識比較濃厚，具有強烈、積極的參政議政熱情。同時，在公民社會中也孕育出更為強大的民間行業組織和非政府組織（NGO），這些都使公民權利的組織化和政治化。公民權利如此強大、公民政治熱情如此高漲，使得發達國家如美國、法國、英國的社會監督力量相對比較強大。反觀我國，長期處在市民社會，公民意識尚未覺醒，民眾的政治參與熱情不高，許多人更愿意將時間和精力投入到如何獲取更好的經濟成就上去。而且，我國的行業組織和社會監督組織也不夠發達，不少行業組織還屬于官方性質，難以扮演起有效的裁判角色。與此同時，社會監督的信息獲取渠道也不暢通，不少國有企業以涉及國家秘密和商業秘密的理由拒絕公開企業信息，媒體和民眾也缺乏相應的渠道去獲取企業的相關經營信息，信息的貧瘠和匱乏使得媒體、公眾失去了監督的意愿和能力。此外，由于缺乏相應的制度保障，部分國有企業對媒體的曝光、民眾的投訴敷衍塞責甚至置之不理，也在一定程度上挫傷了民眾參與監督的積極性。

（四）環境條件滯后，不能跟上企業的發展需求

改革開放以來，立法者從市場管理實踐的角度出發，已經出臺了關于國有企業財務監督的系列法律，《會計法》、《企業國有資產管理法》、《預算法》等，從不同的角度、不同的區域建立起覆蓋國有企業財務監督的法律體系。但法律畢竟是抽象的、籠統的，在執行層面上必須要有具體的、詳細的配套辦法和措施，才能保障法律不淪為一紙空文。但事實上，目前在相關法律的實施細則和配套措施的制定上，還遠遠做得不夠。如《會計法》中關于監督人權利的規定，“任何單位和個人對違反有關會計法規的單位和個人有權進行監督,并且受國家法律保護”。這條法律條文為利益相關者對國有企業實施監督提供了法律支持，但并沒有具體的措施和細則來加以闡述，像如何進行監督、監督的渠道、權利救濟等，都缺乏明確的表述，最終導致在實踐中難以執行，淪為虛設。又如，當前法律法規對國有企業財務監督的行政責任和刑事責任有較多規定，但對民事責任卻缺乏相應表述，使得民事責任追償力度不夠、經濟懲罰難以落實。而且，當前相對滯后的立法步伐也難以適應新時期國有企業日益加快的發展速度和變革節奏。許多相關法律、法規的條文仍然停留在上世紀90年代，同當前國有企業面臨的新環境、新挑戰不相適應。

三、完善國有企業財務監督機制的策略

（一）練好內功，為完善國企財務監督備足底氣

轉變觀念，構建戰略參與型的財務監管理念。在傳統的財務監管理念中，企業對財務監管的認識僅僅停留在管理層面和執行層面，并未上升到戰略層面。不少國有企業領導者對財務監督頗不以為然。新時期國有企業必須轉變這種觀念，將財務管理的地位和職能上移，把財務監督的觸角從上至下向企業的各個角落延伸，強化內控，筑牢企業財務風險防范的內部防線。要從完善內部環境、風險評估、控制活動、信息溝通和內部監督等方面著手，積極構建起健全的內部控制體系。加快推進國有企業股份制改革，積極引導社會資本參與國企運營，推動國企股權多元化建設。完善國有企業治理結構，建立起權責對等、相互制衡的決策執行機制；引入獨立董事和第三方監事會機制，解決當前“一把手負責制”下董事會、監事會空心化的權力約束失控問題。健全內部會計控制，推行會計集中核算和委派制度，建立起分級管理、分層控制的授權體系。注重內審，充分發揮內部審計的監督職能。將內審機構從其他組織體系中剝離出來，從決策層面成立內部審計委員會，將內審機構置于董事會之下，提高內審機構在國企中的獨立性。嚴格把關，控制審計質量，提高審計效率，強化審計成果轉換。加快內審人員隊伍建設，增強內審人員的綜合素質和業務能力。

（二）筑好外圍，為完善國企財務監督扎牢藩籬

理順機制，明確劃分職責權限。根據政策要求和相關規定，職能部門要落實好自身國有企業出資人的權力義務。與此同時，在履行出資人職責的同時，各職能部門要依據自身的管理權限明確對國有企業的管理范圍和管理內容，堅持問題導向思維，加強執法檢查，及時避免權責不一、越權管理、管理真空等問題。審計部門應充分發揮審計監督職能，加強對重點企業、重點項目和重點領域的審計監督，防范風險。深化預算體制改革，健全國有資本經營預算制度。加強協同，推進監督資源整合。針對各職能部門各自為政、互不通氣的問題，建立起國企監管聯席會議機制，定期召開聯席會議，通報國企財務監督信息和執法情況，加強國企財務狀況診斷和分析。部署和構建國企監管信息平臺，實現監管部門之間信息共享，增強監管效率。組織開展聯合檢查行動，加強對國有企業財務活動的檢查監督。建立健全線索移交工作機制，及時將審計、財政等職能部門檢查發現的問題移交給紀檢監察、檢察機關。嚴肅追究，建立健全問責機制。建立科學完善的國有企業績效考核機制，明確國有企業領導考核目標和考核方法，嚴格落實“一崗雙責”制度。建立健全國有企業投資責任制度，明確國有企業資產損失評估認定機制和機構、責任劃分、責任主體、追責范圍和處罰方式，對因錯誤決策導致投資失敗使得國有資產流失的行為予以嚴肅問責。此外，對財務監督中發現的貪腐行為要嚴肅查處并追究相關責任人責任，加大對不法分子的震懾力度。

（三）廣泛發動，為完善國企財務監督匯聚力量

健全相關制度，提高社會參與積極性。健全國有企業社會監督制度，從制度層面固化社會監督職能，保障民眾、媒體和社會的知情權和監督權，推動和規范社會力量參與到國有企業財務監督工作上來。積極建立政風行風監督制度，設置政風行風監督員，從社會各界聘請有影響力、有公信力的民眾擔任政風行風監督員。引入和完善激勵機制，科學設計和建立獎勵制度，對媒體、民眾及社會參與和支持國企財務監督工作有突出貢獻者，給予必要的獎勵；對于舉報國有企業問題的舉報人，妥善保護其相關信息，避免其被打擊、報復。深化企務公開，增強企業行為透明度。依據國家信息公開法律法規，依法公開企業經營信息和財務信息。積極搭建企業信息綜合管理平臺，正如《指導意見》中指出的，“設立統一的信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企”。完善輿情應對，增強社會監督交互性。在信息公開和社會監督過程中，國有企業應當建立起完善的輿情信息搜集和應對機制，主動接受媒體、公眾和社會的質詢，及時處理舉報、投訴和信訪信息，建立首訪負責制和限期辦結制。同時，國有企業應當主動出擊，通過舉辦新聞發布會、聽證會等，在公開信息的同時，主動回應社會關切。

（四）政策配套，為完善國企財務監督創造環境

加快法制建設，從制度層面為完善國企財務監督保駕護航。國企改革歸根結底是體制機制改革的問題，是深層次結構調整的問題，這就必須依靠國家政策和法律層面的高位推動和支持。這次中央出臺的《指導意見》，就是為進一步推動和深化國有企業改革所釋放的政策紅利。立法部門和職能部門應當及時、準確貫徹《指導意見》，緊扣國企改革目標和要求，圍繞國企財務監督實踐積極開展立法調研和政策研究，加快完善相關法律和配套措施，如國企資產管理、會計準則、責任監督等。鼓勵實踐探索和理論創新，形成敢想、敢試、敢闖的良好氛圍。國資委、財政部、國有企業等要積極同高校、科研機構等展開密切合作，部署推進對國有企業財務監督的課題研究，鼓勵多做創新、多出成果，提高學術成果出產率和轉化率。積極向國外發達國家和先進企業借鑒和汲取經驗，引入先進、科學的管理理念和模式，加強改革試點，總結試點經驗并及時推廣。與此同時，要充分運用現代化的科學手段和通信工具來提高和改善國企財務監督水平，增強監督效果。■

（作者單位：重慶康華會計師事務所）

（本欄目責任編輯：范紅玉）