環保執法亟需利器

文 // 本刊記者 陳向國

新環保法實施半年了。在被稱為最嚴厲的新環保法的支持下，各級地方政府和環保部門對環境違法行為進行了有效地打擊，取得了不錯的成效。但實踐證明，環保執法需要更加強大、無法抵抗的力量，需要新環保法具有可以對任何違法者產生無法抵抗的震懾力，使之束手就擒。否則，就難以解決環保執法軟和難的老大難問題。下面以目前輿論紛紛的陜西咸陽環保局天價罰單事件、基層環保執法之難以及嚴重環境違法入刑難3個層面說明環保執法需要更加強大力量的必要性和緊迫性。

一張令人歡喜鼓舞又讓人無耐的天價罰單

自今年年初至今，陜西咸陽環保局對轄區內的違法企業——陜西煤化能源公司（下稱陜化能源）依據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》，開出了合計1580萬元的新環保法實施以來最大的一筆環保罰單。這1580萬元的罰單是這樣開出的：1月6日，咸陽市環保局對陜化能源開出了20萬元的行政處罰罰單，可這家總投資達54億元的陜西省煤化能源有限公司，并不繳納罰款，也不執行環保局“停產整治”的決定。4月15日，咸陽市環保局啟動新環保法中的按日計罰程序，向陜西能源下達了1月8日至2月13日為期37天按日連續計罰的740萬元罰款。5月6日，根據3月27日現場核查情況，再次向該企業下達了2月14日至3月27日為期42天按日連續計罰的840萬元罰款，二者合計罰款1580萬元。

這樣的一張罰單本來是讓人歡欣鼓舞的，但這只是此次罰單事件的過去時：罰單開出后，執行卻陷入僵局。對此，咸陽市環保局表示，如果該企業3個月內未繳納罰款，就將向人民法院申請強制執行。為了打破這種僵局，國家環保部西北環境保護督查中心、陜西省環保廳、咸陽市政府、長武縣政府相繼出面協調。但多方協調并沒有使陜化能源對自己的違法行為負起責任，相反，陜化能源于6月10日，對外發出“嚴正法律聲明”稱：“已依法提起行政訴訟，請求人民法院依法撤銷按日處罰的決定。”——陜化能源已經將咸陽環保局訴上法庭，要求法院支持其撤銷咸陽環保局對其進行“日處罰”的訴求，理由是“行政行為證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序、濫用職權、行為明顯不當”。據悉，秦都區人民法院已經正式受理了這一訴訟。

1580萬元的環保罰單剛剛擺在企業面前，環保部門剛剛挺起腰桿，卻遭遇陜化能源的“倒打一耙”，處罰違法企業不成反成被告，這豈不讓環保部門無比無耐？據報道，在咸陽環保局決定在新環保法支持下，對陜化能源這個多年違法生產并長期污染的企業嚴懲不貸時，一位領導拍了拍桌子大聲說“這是最好的一次普法教育，要讓所有企業、基層政府和老百姓看到，長出‘牙齒’的新環保法是如何咬下去的。”如今，咬是咬下去了，是咬斷違法企業的違法行為還是錛掉了環保部門的牙，只能拭目以待。

基層環保執法亟需無堅不摧的利器

陜化能源長期違法卻得不到有效制裁的案例絕不獨此一家。6月10日，新華網刊發了一篇題為《“命不好、干環保”？——基層環保執法人員自述“苦辣酸甜”》的報道。報道揭示了在新環保法下基層環保工作者在執法中的酸甜苦辣。

苦：執法靠“奇襲”，取證要“偽裝”。在基層環保執法人員的日常工作中，與偷排污染環境的違法分子斗法的情形比比皆是。為了應對違法分子越來越隱秘的“貓鼠游戲”，執法人員常常不分晝夜，經常“奇襲”。多年從事環保執法的河北邢臺市環保局一名工作人員說，在執法過程中經常需要爬高、下井等高難度動作。在一個冬日的凌晨，他們突擊檢查某企業煙囪排放情況，地面小組控制現場，他作為取證小組成員迅速爬到幾十米高的地方測量，“冬天穿大衣行動不便，我就只穿著毛衣爬上去，抱著煙囪在上面呆了一個多小時，下來徹底凍僵了。”邢臺市環境監察支隊一名干部介紹說，為了防止被查企業通風報信，環保執法人員常常采取暗查、突擊檢查的辦法，“有一次為了不驚動企業，我們的執法人員需要隱蔽身份，但怎么隱蔽？想來想去，最后自己花錢搭上送料人的車，進入工廠調查取證”。

辣：執法常遭抗拒。名義是“執法隊伍”，但在執法檢查中，由于缺乏統一執法服裝，使被檢查單位企業難辨真偽，既影響執法規范性、嚴肅性，對違法企業缺乏威懾力，也增加了執法過程中的不安全性。天津市環境監察總隊副總隊長張祥告訴記者，“有一次在突擊檢查一座倒賣進口廢塑料堆場時，那里的負責人直接上來撕扯執法人員的衣服，說我們都穿便裝一定是來搗亂的。”他介紹說，由于環保執法不在認定的執法序列，這種情況發生后，公安機關都不好立案，只能按民事糾紛處理，“企業不給我們環保人員開門是常有的事”。

酸：追責變成被追責，人身安全受威脅。“有時候發現了問題，我們也不能馬上讓上級環保部門知道，如果上級自己發現了，我們肯定要被問責。”河北某市一名環保工作人員說，之所以這樣，是因為新環保法強調了地方政府對環保的責任，并強化了追責制度，但追責在實際操作中，往往是上級環保部門約談下級地方政府，而地方政府就要把責任壓到當地環保部門頭上，“導致大部分時候，我們只能替地方領導擔著責任，從追責變成了被追責”。邢臺市環境監察支隊一位干部說，現在企業偷排的手段越來越高明，比如有的企業將排放槽渠分層設置，最上面是一層達標廢水，而下面則是未處理廢水，還有的企業將滲坑建在廠房內部，極難發現，然而一旦“東窗事發”，當地環保部門肯定要被追責。

基層環保執法者的甜在于與違法者斗智斗勇而獲勝，在于在群眾支持下將違法者拿下。這在另一方面說明，新的環保法需要給基層執法者更強大的力量。

嚴重環境違法入刑依然難

6月19日，新華網刊發題為《“環保警察”執法難:好不容易抓了人,怎么又放了?》的報道揭示了環境違法案件入刑難的現狀。

案件移送難：1起案件2次開庭至今難判。由于環境污染犯罪是一個新生事物，環保部門在執法的規范性方面還不足，尤其在調查取證能力上與公檢法部門要求相比還有較大差距。一些基層環保執法人員表示，目前環保部門就算抓了違法人員，要實施刑事案件移送及行政拘留，還沒那么容易。北京市環境監察總隊副總隊長趙志威講了近期對一個企業偷倒污泥進行取證的案子。“我們派了3輛車、10多人晚上蹲守，拉污泥的車輛出廠后，因為跟蹤不專業，我們很快被對方發現。結果對方車輛繞行環路、幾度出入收費站擺脫追蹤，跟我們兜了幾乎一晚上圈子，最后我們無功而返。”

一些環境監察人員表示，雖然環保與公安部門有行政和刑事的移交機制，但達到“移交”條件比較難。據悉，2014年北京市環保局移交的環境刑事案件只有1起，已經開庭2次，但由于缺乏證據一直判不了。

物證鑒定難：出不起鑒定費，只好抓了又放，日后再抓。實際操作中，污染物鑒定程序多、時間長，往往監測報告還沒做出，偵查期限已經截止。河北省沙河市公安環保執法大隊大隊長陳明慧說：“縣里只能做一些常見的污染物鑒定，復雜的必須到省里做，有的一個月都出不來。按規定，刑事拘留一般3到7天，只有多次作案、結伙作案等可延長30天。時間到了，我們只能放人，等證據確定后再網上追逃。”在遇到環保監測部門沒有能力鑒定物證的情況，還需委托司法鑒定機構來鑒定。但這類機構非常少，鑒定費用則更高。河北省公安部門偵辦一起化工廠污染環境案，對2畝土地進行環境污染損害評估，費用高達50多萬元。一名地方環保官員說：“出不起鑒定費用，不少案件只能掛著。”據其介紹，該地級市環保案件移送起訴率只有30%，不少犯罪嫌疑人因沒有證據逍遙法外。

法律適用難：彈性太大，判3年還是3個月？即使是順利移送、完成了取證，對環保違法行為到底該怎么判決，也不是件容易事。據報道，目前環境刑事訴訟適用的法律主要有“兩高”司法解釋、環保法第63條、治安管理處罰法第30條。部分基層環保警察在接受采訪時表示，目前一些污染物排放執法規范和法律依據存在空白點，一些法律條款需進一步細化。以大氣污染為例。河北省公安廳環境安全保衛總隊相關人員表示，比如向大氣排放各類有毒有害物質以及粉塵、煙塵污染，就缺乏執法規范和法律依據。還有，“兩高”司法解釋中第十條規定，危險廢物屬于有毒物質，但實踐中遇到的危險廢物與《國家危險廢物名錄》中所列內容在表現形式上經常不一致，“由誰認定、以什么方式認定都有待明確”。“一些案子很難量刑”，河北冀州市治安大隊相關負責人說，他們曾辦過一個非法處置危險廢物的案子，法律上規定非法處置危險廢物3噸以上就是犯罪，“但4噸怎么判，10噸怎么判，100噸又怎么判？環境污染犯罪行為犯罪判處3年以下，但2年是3年以下，3個月也是3年以下，彈性太大。”