出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的可行性分析——以濟(jì)南市為例

朱孔來(lái),姜文華,孫婷婷

(濟(jì)南大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的可行性分析——以濟(jì)南市為例

朱孔來(lái)a,姜文華a,孫婷婷b

(濟(jì)南大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

摘要：實(shí)施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略、動(dòng)員更多的人乘公交出行是治理城市交通擁堵的重要途徑，但目前多數(shù)城市公交投入嚴(yán)重不足，影響了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實(shí)施及“大公交對(duì)緩解交通擁堵”優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外出租車運(yùn)營(yíng)模式研究和對(duì)濟(jì)南市公交車、出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的分析，將“出租車所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)從現(xiàn)在的出租車公司手中收歸至公交公司，由公交公司出資統(tǒng)一購(gòu)買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，統(tǒng)一支配出租車運(yùn)營(yíng)盈余，并將盈余補(bǔ)貼公交體系建設(shè)”的改革，既能解決公交投入不足問(wèn)題和保證“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實(shí)施，又?jǐn)[脫了公交體系建設(shè)對(duì)財(cái)政的高度依賴，同時(shí)還有效緩解交通擁堵并解決出租車承包經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題，一舉多得。 “公交公司要規(guī)范管理出租車及駕駛員、進(jìn)一步完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃、著力打造快速公交系統(tǒng)”是應(yīng)采取的政策取向。

關(guān)鍵詞：出租車；公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)；公交優(yōu)先；交通擁堵

眾所周知，發(fā)展大公交、不斷完善公交體系是緩解交通擁堵的重要舉措，然而由于公交體系建設(shè)需要巨額投入，多數(shù)城市投入不足而影響“發(fā)展大公交對(duì)緩解交通擁堵”優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。從理論上說(shuō)，公交體系建設(shè)屬于政府的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府投資，但政府對(duì)公交公司一般采取定額補(bǔ)貼且多數(shù)城市補(bǔ)貼力度不夠，往往導(dǎo)致公交公司負(fù)債經(jīng)營(yíng)、虧本經(jīng)營(yíng)、發(fā)展舉步維艱(以濟(jì)南公交總公司為例，資產(chǎn)負(fù)債率幾乎是100%，累計(jì)虧損15億元之多[1])。資金投入不足是改善城市公交體系建設(shè)最大的制約“瓶頸”。出租車是城市公交體系的組成部分之一，但目前城市出租車公司多數(shù)為私營(yíng)企業(yè)，其營(yíng)運(yùn)收入歸私人所有，且運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在諸多“不和諧”問(wèn)題，如“服務(wù)質(zhì)量不能令消費(fèi)者滿意”，“出租車司機(jī)超時(shí)駕駛，收入相對(duì)較低”，“出租車空載與‘打車難’并存”，等等。如能將出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，其運(yùn)營(yíng)收入更多地用于公交體系建設(shè)，就可以在一定程度上緩解公交投入不足問(wèn)題，改善公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并降低乘車價(jià)格，吸引更多的人選乘公交出行，可以真正實(shí)現(xiàn)“公交優(yōu)先”，對(duì)緩解交通擁堵具有重要意義，同時(shí)也可以有效化解出租車行業(yè)目前存在的一系列矛盾問(wèn)題。本文以濟(jì)南市為例對(duì)此進(jìn)行了可行性分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、國(guó)內(nèi)外出租車運(yùn)營(yíng)模式概述

出租車是城市公交不可或缺的重要組成部分，在帶給人們出行方便的同時(shí)，也增加了交通擁堵及其他一些社會(huì)問(wèn)題。縱觀國(guó)內(nèi)外出租車管理模式的發(fā)展變化，基本都經(jīng)歷了從管制到放開再到管制的過(guò)程。不同的管理理念滋生了對(duì)出租車不同的管理和運(yùn)營(yíng)模式。

(一)國(guó)外城市的典型模式

1.英國(guó)模式：嚴(yán)控價(jià)格、嚴(yán)苛的行業(yè)資質(zhì)條件和嚴(yán)格的車輛質(zhì)量要求，放開數(shù)量管制，個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主。英國(guó)大部分地區(qū)的出租車數(shù)量已經(jīng)不受政府控制，出租車行業(yè)以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，政府只對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)價(jià)格、行業(yè)進(jìn)入的資質(zhì)條件和車輛質(zhì)量嚴(yán)格監(jiān)管。在價(jià)格方面，英國(guó)95%以上的出租車是政府定價(jià)；對(duì)于出租車司機(jī)，政府要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的考試和全面的資格審查，如考察其對(duì)所在城市基本狀況的了解，進(jìn)行嚴(yán)格的體檢，對(duì)個(gè)人經(jīng)歷進(jìn)行了解、對(duì)本人性格進(jìn)行審查等，只有在證明身體健康并且沒(méi)有犯罪記錄后才發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照；英國(guó)政府普遍對(duì)出租車質(zhì)量實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，甚至關(guān)于車型、配置等都有相關(guān)規(guī)定，而且管理部門會(huì)隨時(shí)進(jìn)行檢查，如發(fā)現(xiàn)有不符合標(biāo)準(zhǔn)的，會(huì)立即要求其停運(yùn)直到問(wèn)題解決。[2]

2.紐約模式：嚴(yán)格的數(shù)量管控，嚴(yán)厲的處罰措施，公司經(jīng)營(yíng)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)同存但以公司經(jīng)營(yíng)為主。美國(guó)紐約可以說(shuō)是世界上對(duì)出租車管理最嚴(yán)格的城市，從出租車的運(yùn)營(yíng)價(jià)格、營(yíng)運(yùn)時(shí)間到營(yíng)運(yùn)方式等各方面都有規(guī)定，對(duì)出租車的數(shù)量也有精確控制，如1937年紐約就對(duì)出租車實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，出租車必須有官方頒發(fā)的黃色牌照才合法，到2014年3月總共才簽發(fā)了13 662張出租車黃色牌照，這些牌照有29%在個(gè)人手中，其余集中在出租車公司。為解決“打車難”問(wèn)題，2011年12月在紐約市增加綠色牌照出租車，截至2014年3月已有10 478輛綠色牌照出租車投入運(yùn)營(yíng)。兩種牌照有嚴(yán)格的載客區(qū)域，黃色出租車可以在紐約市任何地方載客和停車下客；而綠色出租車在曼哈頓區(qū)有一定的限制。紐約市出租車除裝有計(jì)價(jià)器外，還裝有GPS、信用卡讀卡器、車頂錄像設(shè)備。綠色出租車上的GPS可以控制計(jì)價(jià)器在不允許綠色出租車載客的區(qū)域無(wú)法工作。出租車營(yíng)運(yùn)價(jià)格是政府制定的，出租車必須優(yōu)先載乘距離出租車最近的乘客，不得“挑肥揀瘦”，更不得拒載。[3]若有不文明行為或違法違規(guī)行為，出租車司機(jī)會(huì)面臨嚴(yán)厲處罰，吊銷一定時(shí)間的駕照甚至取消出租車的運(yùn)營(yíng)資格。[2]

3.澳大利亞模式：政府限牌，個(gè)人購(gòu)買，加盟制經(jīng)營(yíng)。澳大利亞出租車數(shù)量政府也進(jìn)行管控，如出租車牌照就由政府限額發(fā)放，由個(gè)人投資購(gòu)買。澳大利亞的出租車牌照雖然歸個(gè)人，但是政府規(guī)定有牌照的出租車必須加盟到任一家出租車公司(都是政府注冊(cè)的)。出租車公司根據(jù)加盟協(xié)議履行車輛的所有管理工作和費(fèi)用支出，利潤(rùn)分紅由出租車公司和牌照所有人共同分享。出租車司機(jī)在通過(guò)嚴(yán)格考試，取得駕駛許可證后(一般有效期3年，到期必須審驗(yàn)更新)，就可以像普通工廠的工人一樣，每天按時(shí)上下班，上班時(shí)領(lǐng)取鑰匙，開車上路；下班時(shí)將本次收入按協(xié)議一份留給自己回家，另一份連同鑰匙交給公司，所以在澳大利亞出租車司機(jī)壓力不是很大。但是出租車公司會(huì)對(duì)出租車司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格管理，如果出租車司機(jī)違章次數(shù)太多或不能完成工作任務(wù)，公司會(huì)對(duì)其進(jìn)行警告、罰款，嚴(yán)重的甚至?xí)_除。[4]

4.新西蘭模式：市場(chǎng)完全開放，質(zhì)量監(jiān)管嚴(yán)格。1989年之前，新西蘭也像世界上大部分國(guó)家一樣，出租車由交通部門嚴(yán)格控制，包括出租車數(shù)量、運(yùn)價(jià)和質(zhì)量都有嚴(yán)格監(jiān)管。1989年新西蘭政府對(duì)出租車市場(chǎng)進(jìn)行了全面改革，出租車數(shù)量、運(yùn)價(jià)都完全由市場(chǎng)決定。但是為了保障乘車人安全和服務(wù)質(zhì)量，政府制定了嚴(yán)格的行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，基本規(guī)定如：出租車申請(qǐng)者必須將自己申請(qǐng)牌照的目的在有關(guān)報(bào)紙上聲明，對(duì)申請(qǐng)者的性格、遵守交通規(guī)章情況、是否有犯罪記錄等“從業(yè)適宜性”方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，經(jīng)營(yíng)者要通過(guò)法律和安全等方面的考試。新西蘭政府通過(guò)非常嚴(yán)格的記過(guò)分?jǐn)?shù)累計(jì)系統(tǒng)對(duì)出租車市場(chǎng)進(jìn)行管理，如果司機(jī)或出租車經(jīng)營(yíng)者兩年內(nèi)的記過(guò)分?jǐn)?shù)超過(guò)200，就會(huì)被剝奪駕駛或取消經(jīng)營(yíng)資格5年。[5]

(二)國(guó)內(nèi)城市的典型模式

我國(guó)地域廣闊，人口眾多，不同的城市的經(jīng)濟(jì)、交通、管理理念等發(fā)展不均衡，形成了各具特色的出租車運(yùn)營(yíng)模式。

1.溫州模式：個(gè)體化經(jīng)營(yíng)。“溫州模式”是個(gè)體化經(jīng)營(yíng)的典型代表，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者可以直接從政府部門獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)自主經(jīng)營(yíng)，駕駛員承包車輛，繳納承包金。出租車公司為其提供掛靠、培訓(xùn)、管理以及日常汽車維護(hù)、保養(yǎng)等服務(wù)。個(gè)體化經(jīng)營(yíng)其產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不再分離，統(tǒng)一由個(gè)人所有。2014年溫州市區(qū)有3 770輛出租車，完全由個(gè)人擁有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的有3 329輛；出租車公司擁有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的僅有350輛；剩余出租車產(chǎn)權(quán)并不明晰，個(gè)人擁有的出租車達(dá)到了88%。在這種模式下出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包，政府很難管控，而且從2009年起開始顯露出該模式的弊端，打車難和出租車的層層轉(zhuǎn)包成了溫州出租車行業(yè)的難題[6]，期待破冰解決。

2.北京模式：公司化承包經(jīng)營(yíng)。“北京模式”屬于公司化承包經(jīng)營(yíng)模式，該模式下，出租車公司從政府獲得(購(gòu)買、競(jìng)標(biāo)甚至免費(fèi))出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)，向汽車廠商購(gòu)買規(guī)定規(guī)格的出租車，并擁有車輛的所有權(quán)和管理權(quán)。出租車駕駛員通過(guò)承包車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲得營(yíng)運(yùn)資格。這種方式下，出租車公司和出租車駕駛員之間只是簡(jiǎn)單的承包關(guān)系，駕駛員與出租車公司簽訂明確的承包合同，一次性交納定額的車輛承包金，每月再向公司交納數(shù)額相對(duì)固定的“份子錢”。隨著政府對(duì)出租車數(shù)量的管控，“份子錢”也越來(lái)越高。目前，國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)都在使用此類模式。這種模式下，政府管控導(dǎo)致出租車牌照數(shù)量成為稀缺資源。由于稀缺，出租車公司向駕駛員收取的承包金越來(lái)越高，出租車公司坐收漁利，而政府卻沒(méi)有取得市場(chǎng)價(jià)值的“增值”，出租車司機(jī)辛苦工作卻所剩無(wú)幾，由此導(dǎo)致出現(xiàn)挑客、宰客、拒載、態(tài)度差等問(wèn)題。有專家對(duì)這種模式概括為“虧了政府、富了公司、苦了駕駛員”。

3.上海模式：實(shí)體型公司經(jīng)營(yíng)。“上海模式”屬于實(shí)體型公司化模式，政府授予出租車公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，出租車公司出資購(gòu)買車輛，所以出租車的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)都?xì)w出租車公司所有，然后出租車公司統(tǒng)一招聘駕駛員，出租車駕駛員通過(guò)與公司簽訂正式勞動(dòng)合同方式成為出租車公司的正式員工，由公司為駕駛員提供養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)服務(wù)，司機(jī)每月向公司交納部分管理費(fèi)，每天按時(shí)上下班，取得固定的底薪并按營(yíng)業(yè)收入取得提成。2014年上海市有出租車51 000輛，95%的車輛是公司化經(jīng)營(yíng)。這種公司化運(yùn)營(yíng)方式，駕駛員是出租車公司的員工，必須要聽從公司管理，有利于公司制度執(zhí)行。相比傳統(tǒng)公司掛靠或公司化承包經(jīng)營(yíng)模式，該模式對(duì)駕駛員的約束更多，獎(jiǎng)勵(lì)和處罰制度更健全。但這種模式下，因?yàn)槌鲎廛囘\(yùn)營(yíng)價(jià)格執(zhí)行政府定價(jià)，而公司要承擔(dān)車輛購(gòu)置和員工管理的相關(guān)支出又相對(duì)固定，在當(dāng)前出租車營(yíng)運(yùn)價(jià)格偏低的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)利潤(rùn)不足、效益低下現(xiàn)象。據(jù)上海出租汽車行業(yè)協(xié)會(huì)2012年測(cè)算，到2015年上海出租車行業(yè)將面臨全面虧損，平均每臺(tái)車每個(gè)月將虧損130元。[7]

4.掛靠公司、個(gè)體經(jīng)營(yíng)。目前在許多城鎮(zhèn)，為簡(jiǎn)化出租車管理，采取掛靠公司、個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式。所謂“掛靠公司、個(gè)體經(jīng)營(yíng)”，是指政府將出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)作為公共資源授權(quán)給特定的公司代理；由出租車司機(jī)全款購(gòu)車后掛靠在代理公司的名下，繳納少量管理費(fèi)后取得經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。這種模式在縣城較多。但是在這種模式下，也滋生出很多問(wèn)題，最大問(wèn)題就是出租車的資產(chǎn)登記不實(shí)現(xiàn)象普遍:購(gòu)車發(fā)票上寫的是車主的名字，行駛證上卻寫的掛靠公司，一旦發(fā)生糾紛，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)就較難界定。其次是掛靠公司“有名無(wú)實(shí)”，大多對(duì)司機(jī)疏于監(jiān)管，往往會(huì)出現(xiàn)出租車司機(jī)亂拉客、漫天要價(jià)、態(tài)度惡劣、挑客、宰客等現(xiàn)象。

二、濟(jì)南市公交車和出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)濟(jì)南市公交車發(fā)展?fàn)顩r及目前存在的主要問(wèn)題

濟(jì)南市公交公司成立于1992年，是市屬國(guó)有大型一類公益性企業(yè)，職工人數(shù)11 300余人，營(yíng)運(yùn)車輛4 400余部，客運(yùn)出租車輛646部，公交線路210條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)3 527.5公里，日均乘客240多萬(wàn)人次，出行分擔(dān)率為29.69%。[8]濟(jì)南市市區(qū)公交線路全部由公交公司運(yùn)營(yíng)管理。除常規(guī)公交線路外，另有快速公交線路(簡(jiǎn)稱為BRT)7條、無(wú)軌電車線路4條(101~104路)，還有大站快車線路2條(201路、202路，屬于隔站停靠的公交線路，僅在高峰時(shí)段運(yùn)行)。公交票價(jià)1元或2元，持公交IC卡乘車8折，2小時(shí)內(nèi)換乘6折。部分線路除普通公交外還有K字頭公交，這部分車輛約占全部運(yùn)營(yíng)車輛的40%，票價(jià)較普通公交高一倍。

1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理 所有數(shù)據(jù)采用SPSS 13.0軟件包統(tǒng)計(jì)分析，6次化療前的HAMA評(píng)分進(jìn)行重復(fù)測(cè)量資料方差分析，同時(shí)以首次化療前的HAMA值為基礎(chǔ)值，采用配對(duì)t檢驗(yàn)。

目前，濟(jì)南公交線路基本能滿足市民乘車需求，但“公交優(yōu)先”落實(shí)不到位，存在不少問(wèn)題。如：除BRT外，公交車專用道設(shè)置不夠，機(jī)動(dòng)車、自行車(包括電動(dòng)車)、行人搶占公交車道現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致公交運(yùn)行速度慢；公交車專用信號(hào)相位設(shè)置不夠；公交車左轉(zhuǎn)車道設(shè)置較少；公交車層次和快慢車結(jié)構(gòu)不合理，尤其是快車比例少[8]； IC卡及換乘優(yōu)惠程度低；部分路段的公交線路重復(fù)率過(guò)高，功能一致的多條線路過(guò)度集中在同一交通要道上且逐一停靠站，不但浪費(fèi)公交資源，也加重交通擁堵；在市中心外圍，公交線路基本上設(shè)在主干道，次干道上線路布設(shè)較少，公交線網(wǎng)的直接覆蓋率偏低。

近兩年K字頭公交車急增，價(jià)格高一倍，該類型車與普通公交車混行，部分市民很有意見。有些市民本想乘普通公交，但不留神誤乘了K字頭公交多花一倍車費(fèi)，心里不平衡；部分市民為等普通公交不得不延長(zhǎng)等車時(shí)間，不但影響時(shí)間效率，也造成公交站擁擠。由于K字頭公交車乘車價(jià)格高一倍，經(jīng)常不滿員，即使上下班高峰期座位也時(shí)有空閑，不但起不到分解人流的應(yīng)有作用，反而在一定程度上加重交通擁堵。

上述問(wèn)題的存在導(dǎo)致公交車快捷程度差，許多人不愿擠“公交”，這是許多市民選擇自駕車出行并導(dǎo)致交通擁堵的重要原因。目前，濟(jì)南市公交出行分擔(dān)率不到30%，與建設(shè)“公交都市”的目標(biāo)要求還有很大差距。

(二)濟(jì)南市出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

濟(jì)南市城市出租車行業(yè)起步于20世紀(jì)80年代末，行業(yè)主管部門是濟(jì)南市交通局。濟(jì)南市目前擁有出租車約8 500輛，出租車經(jīng)營(yíng)企業(yè)37家(大部分為私營(yíng)企業(yè))，共有1.3萬(wàn)余名注冊(cè)駕駛員。現(xiàn)行出租車經(jīng)營(yíng)模式為公司化承包經(jīng)營(yíng)，即交通局根據(jù)城市交通發(fā)展?fàn)顩r將出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)公開招標(biāo)，出租車公司公開競(jìng)標(biāo)，每家出租車公司根據(jù)規(guī)定的出租車營(yíng)運(yùn)指標(biāo)數(shù)量購(gòu)買并運(yùn)營(yíng)相應(yīng)的出租車，然后承包給駕駛員。出租車承運(yùn)駕駛員多為公司招聘的社會(huì)人員，并不是公司正式職員，與出租車公司簽訂運(yùn)營(yíng)合同，一次性向公司交納4~4.5萬(wàn)元的押金(有的公司還向承運(yùn)駕駛員收取2~3萬(wàn)元的“好處費(fèi)”)，每個(gè)月再向公司繳納4 050~4 500元的承包費(fèi)，出租車公司為承運(yùn)駕駛員提供車輛運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)服務(wù)，但不為個(gè)人購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)。出租車公司擁有出租車的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，由承運(yùn)駕駛員承包運(yùn)營(yíng)。現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致不同利益主體之間的利益失衡，主要表現(xiàn)在：

1.出租車公司與承運(yùn)駕駛員之間存在矛盾。出租車屬于壟斷行業(yè)，政府嚴(yán)格控制出租車數(shù)量，行業(yè)進(jìn)入壁壘大，出租車公司由此獲得高額壟斷利潤(rùn)，而承運(yùn)駕駛員收益偏低，工作辛苦。承運(yùn)駕駛員不是出租車公司正式職工，與出租車公司沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，也沒(méi)有各種勞動(dòng)保險(xiǎn)，沒(méi)有穩(wěn)定感，自身利益得不到有效保障；出租車公司對(duì)承運(yùn)駕駛員月月“穩(wěn)定收費(fèi)”，但重收費(fèi)、輕管理，甚至“以收代管、以罰代教”，而不對(duì)駕駛員面臨的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)任何責(zé)任，二者之間關(guān)系“不對(duì)等”必然會(huì)存在矛盾——承運(yùn)駕駛員很難完全按公司的要求開展?fàn)I運(yùn)服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量難以保證。

2.出租車公司與政府之間存在矛盾。出租車公司多為具有一定社會(huì)關(guān)系的私營(yíng)公司，政府對(duì)出租車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)采取指標(biāo)管制，在車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配過(guò)程中極容易出現(xiàn)尋租行為并誘發(fā)腐敗。從理論上講，出租車是公共交通體系的重要組成部分，其提供的服務(wù)應(yīng)是公益服務(wù)，然而私營(yíng)出租車公司基于自身利益最大化考慮，不可能完全按政府公益服務(wù)的要求行事，尤其是很難在運(yùn)營(yíng)利益分配方面為政府分憂，并很難嚴(yán)格按政府要求行事。

3.出租車駕駛員與乘客之間的矛盾。由于出租車駕駛員不是出租車公司的正式職工，不可能完全按政府或出租車公司的要求為乘客考慮，加之乘客一般不是“回頭客”以及交通擁堵等原因，很容易在上下班高峰期間在某些區(qū)域造成“打車難”以及“有車打不到”現(xiàn)象(司機(jī)寧愿閑著也不愿到擁堵區(qū)域)，尤其是打車軟件的應(yīng)用，駕駛員“拒載”現(xiàn)象更加普遍，在一定程度上損害了乘客的利益，出現(xiàn)“打車難”，背離了發(fā)展出租車行業(yè)的初衷。

另外，現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致出租車駕駛員心理壓力重、工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大，對(duì)心理健康、身體健康損傷很大，每年都有駕駛員累倒在崗位上的案例，對(duì)乘客乃至對(duì)城市的交通安全造成很大隱患。

三、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

2005年交通部《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》明確指出“城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運(yùn)交通系統(tǒng)，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)”[9]，這說(shuō)明出租車具有為大眾服務(wù)的城市公用事業(yè)的性質(zhì)。既然屬于城市公用事業(yè)，應(yīng)該首選國(guó)有公司運(yùn)營(yíng)，如單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難免會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

出租車在城市道路上運(yùn)營(yíng)之所以能夠獲得盈余，主要依賴于城市提供的道路資源和人流，這是出租車運(yùn)營(yíng)最重要的生產(chǎn)要素投入。按生產(chǎn)要素投入理論，生產(chǎn)要素的投入者必然要獲得相應(yīng)的要素收入。既然出租車運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所使用的道路資源和人流是政府提供的，政府按一定比例來(lái)分享其盈余就天經(jīng)地義。然而目前私營(yíng)出租車公司除了向政府交納相應(yīng)稅收和管理費(fèi)外，其盈余大部分占為己有，明顯不符合生產(chǎn)要素分配原則。因此，將出租車收歸國(guó)有公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，由國(guó)有公交公司代政府獲得其運(yùn)營(yíng)盈余在理論上完全可行。

從國(guó)內(nèi)外出租車現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)模式看，完全放開市場(chǎng)以及掛靠公司、個(gè)體經(jīng)營(yíng)均不可行，很容易造成交通擁堵并出現(xiàn)“宰客”現(xiàn)象；公司化承包經(jīng)營(yíng)也存在許多難以解決的“棘手”問(wèn)題。從出租車作為“公交體系重要組成部分”的定位及治理城市交通擁堵的視角看，嚴(yán)控城市出租車數(shù)量、嚴(yán)控營(yíng)運(yùn)價(jià)格是國(guó)內(nèi)外出租車行業(yè)管理的主流趨勢(shì)，“實(shí)體型經(jīng)營(yíng)”應(yīng)該為主流發(fā)展模式。目前多數(shù)城市對(duì)公交投入嚴(yán)重不足，且很難大幅增加投入，在這種情形下，要實(shí)施好“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”，有必要從出租車“營(yíng)運(yùn)盈余”方面作文章。出租車既然是公交體系的重要組成部分，且是公交體系中唯一有“盈余”的部分，由政府出面進(jìn)行管理體制的改革，將出租車并入公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，將其“營(yíng)運(yùn)盈余”補(bǔ)貼“大公交”，既能解決公交投入不足問(wèn)題、保證“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實(shí)施，又?jǐn)[脫了公交體系建設(shè)對(duì)財(cái)政的高度依賴，同時(shí)還有效緩解交通擁堵并解決出租車承包經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題，一舉多得，實(shí)踐方面完全具有可行性。

四、出租車收歸國(guó)有公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的策略和實(shí)施步驟

將出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，要實(shí)施如下策略：首先把出租車所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)從私營(yíng)出租車公司手中收歸至公交公司；然后由公交公司出資統(tǒng)一購(gòu)買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，統(tǒng)一支配出租車運(yùn)營(yíng)盈余，并將盈余補(bǔ)貼公交體系建設(shè)。為有序穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革，減少阻力，建議采取謹(jǐn)慎態(tài)度分步推進(jìn)。

第一，今后所有新增出租車指標(biāo)全部分配給公交公司，由公交公司按“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”規(guī)則出資統(tǒng)一購(gòu)買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，公交公司代表政府享有全部營(yíng)運(yùn)盈余。同時(shí)加快推進(jìn)出租汽車行業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、員工化管理的經(jīng)營(yíng)模式，與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同，并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)，落實(shí)出租車司機(jī)的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，合理確定承包費(fèi)用，代替目前承包掛靠制；落實(shí)出租車司機(jī)的休息休假權(quán)，實(shí)行出租車司機(jī)代替班制度、減免休息日經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)等，強(qiáng)令出租車司機(jī)每周至少休息一天；落實(shí)出租車司機(jī)的社會(huì)保障權(quán)，進(jìn)一步建立完善出租汽車企業(yè)工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)處和勞動(dòng)監(jiān)察，提倡就相關(guān)內(nèi)容實(shí)行工資集體協(xié)商。創(chuàng)新機(jī)制解決出租車司機(jī)“停車難、就餐難、如廁難”問(wèn)題。[10-11]

第二，不再向現(xiàn)有其他出租車公司分配新的出租車指標(biāo)，現(xiàn)有出租車按使用年限自然淘汰，使所經(jīng)營(yíng)的出租車數(shù)量只減不增，待所有出租車淘汰完畢后，對(duì)出租車公司予以注銷(也可以根據(jù)出租車公司的意愿，待其經(jīng)營(yíng)的出租車數(shù)量降低至盈虧平衡點(diǎn)時(shí)，將剩余的出租車所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)移給公交公司)。

第三，重新核定出租車乘車價(jià)格，建立出租車運(yùn)價(jià)與油價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)調(diào)整出租車運(yùn)價(jià)[10]，交通高峰期適當(dāng)加價(jià)，鼓勵(lì)“合伙拼車”，按乘客意愿實(shí)行多元化付費(fèi)方式。與其他城市相比，濟(jì)南市出租車乘車價(jià)格偏低，作為公交車的補(bǔ)充，提倡居民在一般情況下多乘坐公交車出行，只有在有急事、尋求方便等不得已情況下才乘坐出租車，為此應(yīng)該適當(dāng)上調(diào)出租車價(jià)格，建議起步價(jià)調(diào)至10元。居民夜間出行乘坐出租車往往是由于公交車收車不得已而為之，鑒于出租車服務(wù)是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，建議取消夜間加價(jià)政策。上下班高峰期之所以“打車難”，除了乘客需求增多方面的原因外，更重要原因是由于交通擁堵出租車駕駛員不愿意到擁堵嚴(yán)重區(qū)域“攬客”，為此建議在7:30-9:00、17:00-18:30兩個(gè)交通高峰時(shí)段適當(dāng)加價(jià)(如提高20%)。濟(jì)南市目前乘坐出租很少有乘客愿意“合伙拼車”，原因在于“拼車”價(jià)格機(jī)制不合理，建議大幅調(diào)低“拼車”價(jià)格。進(jìn)一步改進(jìn)收費(fèi)儀表功能，既要便于收費(fèi)監(jiān)督，又要能夠多元化付費(fèi)，尤其鼓勵(lì)用公交IC卡付費(fèi)(如優(yōu)惠10%)。

第四，公交公司創(chuàng)新出租車管理方式，引導(dǎo)公交公司推出人工電話召車、手機(jī)軟件召車、網(wǎng)絡(luò)約車等多種電召服務(wù)方式，充分利用大數(shù)據(jù)信息，對(duì)出租車實(shí)時(shí)全城全程跟蹤服務(wù)，統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)“五分鐘”等車極限。

第五，公交公司要隨著經(jīng)營(yíng)出租車數(shù)量的增加，將其盈余逐步投入“大公交”建設(shè)，不斷強(qiáng)化“公交優(yōu)先”地位。首先要改善公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施、更新車輛(改用新能源空調(diào)車)，營(yíng)造良好乘車環(huán)境，提高乘車便捷度和行車速度；其次取消K字頭公交車與普通公交車的差別收費(fèi)政策，并逐步降低乘車價(jià)格(建議每年下降10~15%)，一個(gè)小時(shí)內(nèi)換乘免費(fèi)，以吸引更多的人乘公交出行。

五、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的效益分析

第一，從政府角度看，實(shí)施這項(xiàng)改革能夠減輕政府的財(cái)政壓力。濟(jì)南市政府公交建設(shè)的目標(biāo)是“到2017年力爭(zhēng)將我市打造成國(guó)內(nèi)一流的公交都市示范城市”[12]，為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，“自2013年起，市政府每年從土地出讓凈收益中安排1億元專項(xiàng)資金用于城市公交場(chǎng)站建設(shè)，對(duì)因?qū)嵭械推眱r(jià)、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等造成的財(cái)政性虧損，以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營(yíng)冷僻線路等方面的投入，市財(cái)政每年給予不少于1.5億元的補(bǔ)貼”[12]。實(shí)實(shí)在在說(shuō)，這個(gè)補(bǔ)貼額度是十分有限的(濟(jì)南市公交總公司僅2012年度虧損就有7.98億元[1])，不改革目前公交投入機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)“公交都市”目標(biāo)。

第二，從公交公司角度看，目前人力成本、燃料成本等多重因素導(dǎo)致公交公司負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金缺乏，生存壓力大。出租車收歸公交公司運(yùn)營(yíng)后，將其盈余用于公交體系建設(shè)，減輕對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴。按濟(jì)南市10 000輛出租車測(cè)算，全部收歸公交公司運(yùn)營(yíng)管理后，每年可以有3.5億至4億元的運(yùn)營(yíng)凈盈余，完全可以解決“公交優(yōu)先”的資金需求。

第三，從居民出行和緩解交通擁堵角度看，這項(xiàng)改革會(huì)大大提高公交便捷程度和運(yùn)行速度，同時(shí)會(huì)降低公交乘車價(jià)格，將會(huì)吸引更多的人乘坐公交出行，必然會(huì)減少私家車出行數(shù)量，既有效緩解交通擁堵、有效改善城市環(huán)境質(zhì)量，又讓居民節(jié)省了出行成本。

第四，從出租車駕駛員角度看，這項(xiàng)改革有利于增加就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，尤其是保護(hù)了出租車駕駛員的應(yīng)有利益。公交公司與駕駛員簽訂正式勞動(dòng)合同，使以前無(wú)身份、無(wú)地位的“打工仔”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的正式員工，增強(qiáng)了工作崗位的“榮譽(yù)感”，有利于駕駛員的身心健康，使駕駛員在工作過(guò)程中更能自覺(jué)維護(hù)城市形象。公交公司根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)對(duì)駕駛員進(jìn)行以服務(wù)為中心的職業(yè)培訓(xùn)和統(tǒng)一規(guī)范管理，能夠有效解決目前“打車難”等現(xiàn)象。駕駛員擺脫了沉重的“承包”壓力，同時(shí)也不會(huì)像以前那樣無(wú)休止疲勞駕駛，有利于行車安全。問(wèn)卷調(diào)查表明，有23%的司機(jī)“強(qiáng)烈支持”這項(xiàng)改革，55%的司機(jī)表示“支持”，其他人持“無(wú)所謂”態(tài)度。

第五，從社會(huì)效益看，出租車駕駛員實(shí)際可支配收入增加后，會(huì)增加消費(fèi)支出，一定程度上可以為拉動(dòng)消費(fèi)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。出租車收歸國(guó)有后，公交公司統(tǒng)一管理，實(shí)行輪班和休息制度，相對(duì)需要的駕駛員數(shù)量也會(huì)增加，有利于增加就業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。同時(shí)公交公司會(huì)選購(gòu)新能源公交車和出租車，利于資源的節(jié)約和環(huán)境的保護(hù)。在經(jīng)營(yíng)城市理念的基礎(chǔ)上，發(fā)展綠色交通將有利于保護(hù)環(huán)境，減輕日益嚴(yán)重的霧霾，有利于市民的身心健康。

六、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理要解決好的幾個(gè)問(wèn)題

(一)公交公司要規(guī)范管理出租車及駕駛員

出租車收歸公交公司運(yùn)營(yíng)后，要針對(duì)其產(chǎn)生的新特點(diǎn)制定更加嚴(yán)格、更加全面的運(yùn)營(yíng)規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。

在出租車管理方面，統(tǒng)一購(gòu)車，統(tǒng)一為每輛出租車安裝GPS定位系統(tǒng)和行車記錄儀等監(jiān)控系統(tǒng)，以監(jiān)督駕駛員的工作情況并保障乘客安全；統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范出租車禁停靠區(qū)域，禁止出租車隨意停車攬客、卸客；借鑒大數(shù)據(jù)管理理念，對(duì)出租車實(shí)行實(shí)時(shí)全城全程統(tǒng)一調(diào)度，引導(dǎo)使用各種打車軟件，實(shí)現(xiàn)市民出租車等待5分鐘極限。

在駕駛員管理方面，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。由公交公司統(tǒng)一招聘出租車駕駛員，并與其簽訂正式的勞動(dòng)合同，實(shí)行聘任合同制。制定新的《出租車駕駛員規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲措施》，駕駛員工作期間要統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一規(guī)范用語(yǔ)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)受到乘客表?yè)P(yáng)的要獎(jiǎng)勵(lì)，受到乘客投訴的要處罰。為出租車駕駛員制定科學(xué)合理的薪酬制度，綜合考慮營(yíng)運(yùn)里程、營(yíng)運(yùn)收入、營(yíng)運(yùn)時(shí)間、營(yíng)運(yùn)成本等因素，既要調(diào)動(dòng)工作積極性，又要防止疲勞駕駛，確保行車安全。另外，還要加強(qiáng)出租車駕駛員的健康體檢以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，保障身體健康并不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平。

(二)進(jìn)一步完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃

政府要通過(guò)完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)一步明確各種公共交通方式的定位，尤其是明確“公交優(yōu)先”并逐步由“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”向“純公共產(chǎn)品”過(guò)渡的定位以及出租車作為公交車“拾遺補(bǔ)缺”的“配套”或“補(bǔ)充”地位。要科學(xué)預(yù)測(cè)和規(guī)劃各種交通方式的發(fā)展數(shù)量規(guī)模及空間布局，以完善的城市公共交通體系引領(lǐng)城市發(fā)展。目前看，濟(jì)南市主城區(qū)上下班高峰出租車“打車難”問(wèn)題突出，加之出租車收歸公交公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理后會(huì)出現(xiàn)一些新特點(diǎn)，更顯運(yùn)力不足，應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大出租車數(shù)量規(guī)模，建議在目前基礎(chǔ)上再增加2 000輛以上。

(三)把“公交優(yōu)先”落到實(shí)處，著力打造快速公交系統(tǒng)

要把“公交優(yōu)先”具體落實(shí)到“路權(quán)優(yōu)先、信號(hào)優(yōu)先、設(shè)施優(yōu)先、路網(wǎng)優(yōu)化”等基本保障方面。首先，進(jìn)一步加大公交專用車道里程，對(duì) “非法侵入”公交車道的機(jī)動(dòng)車、自行車、電動(dòng)車及行人予以重罰。[8]目前對(duì)機(jī)動(dòng)車“侵入”公交專用道有相應(yīng)制裁措施，而對(duì)行人和非機(jī)動(dòng)車缺少相應(yīng)制裁措施，導(dǎo)致部分行人和非機(jī)動(dòng)車駕駛員經(jīng)常占用機(jī)動(dòng)車道，建議將行人和非機(jī)動(dòng)車納入交通管轄范疇，保持“嚴(yán)管”態(tài)勢(shì)，確保公交車在專用道上不受交通擁堵的限制而暢通無(wú)阻。第二，設(shè)置更多的公交車專用信號(hào)相位，并對(duì)禁止一般機(jī)動(dòng)車輛左轉(zhuǎn)彎、交通量較大的路口，設(shè)置公交車左轉(zhuǎn)車道(可將其進(jìn)口道展寬1個(gè)車道，在紅燈期間供公交車停車使用)[8，13-14]。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)“換乘中心”建設(shè)，同時(shí)在城市交通與區(qū)域交通的連接點(diǎn)、大型城市綜合體周邊建設(shè)綜合換乘樞紐，建設(shè)港灣式公交停靠站及換乘站，完善站臺(tái)配套設(shè)施，減少公交車站臺(tái)時(shí)間延誤[8，13-14]。第四，加快智能調(diào)度系統(tǒng)的建設(shè)步伐，在具備條件的線路上全部實(shí)現(xiàn)智能化調(diào)度車輛，同時(shí)要加強(qiáng)與優(yōu)化公交站點(diǎn)智能LED顯示屏的管理，建設(shè)手機(jī)公交到站信息查詢系統(tǒng)等，多方位為市民提供公交信息服務(wù)。第五，優(yōu)化公交線路，將公交線路劃分為不同層次和快慢車，加快發(fā)展快速公交，開通大站快車、高峰跨線車、專線公交、小區(qū)公交等便民線路，在目前多路公交密集區(qū)推行“一路一街一車”公交運(yùn)營(yíng)模式(即一條或相連的幾條街路原則上只設(shè)一條公交線路，從頭到尾，往復(fù)運(yùn)行，或選相鄰街路作“環(huán)形”運(yùn)行)，建設(shè)以大容量快速公交為骨干，普通公交為主體，快線、專線、普線、支線相協(xié)調(diào)的公交網(wǎng)絡(luò)，提高公交出行的便捷性和行車速度[8，13-14]。

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責(zé)任編輯：高文河

基金項(xiàng)目：山東省科協(xié)項(xiàng)目“濟(jì)南市交通擁堵的成因調(diào)查及治理對(duì)策”(SD12064)。

作者簡(jiǎn)介：朱孔來(lái)(1963—)，男，山東臨沭人，教授,研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分析與綜合評(píng)價(jià)、軟實(shí)力。

收稿日期：2015-06-08

中圖分類號(hào)：C931.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-3842(2015)06-0015-07

doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2015.06.03