試論把權力關進制度的籠子
——黨內監督機制有效運轉的路徑選擇

丁清曄，文洪朝

(1．復旦大學馬克思主義理論博士后流動站，上海200433;2．濟南大學馬克思主義學院，山東濟南250022)

試論把權力關進制度的籠子
——黨內監督機制有效運轉的路徑選擇

丁清曄1，文洪朝2

(1．復旦大學馬克思主義理論博士后流動站，上海200433;2．濟南大學馬克思主義學院，山東濟南250022)

黨內監督機制能否有效運轉將直接關系到能否把權力關進制度的籠子。當前，黨內監督機制存在的問題有:監督主客體監督意識不強;監督依據不健全，缺乏系統配套;監督方式單一，缺乏效力;監督處置不嚴，缺乏震懾力。因此，要使黨內監督機制有效運轉應該做到:強化監督主體;明確監督客體;制度系統配套;構建有效運轉的監督模式。

權力;監督;制度;機制;路徑

黨的十八大以來，黨的反腐倡廉工作不斷深入，以改進黨的工作作風為抓手，查處一批大案要案，加強反腐倡廉體制機制創新，有力推動了反腐倡廉工作的進展，得到廣大人民群眾的充分肯定。習近平同志提出要把權力關進制度的籠子，那么，如何有效地把權力關進制度的籠子里，是我們當前亟待解決的突出問題，也是我們黨強化權力監督制約和監督體系建設的目標。黨內監督機制能否有效運轉將直接影響黨內監督的效果，關系到能否有效地把權力關進制度的籠子。因此，健全和完善黨內監督機制具有重要的理論與現實意義。

一、黨內監督機制的內涵

黨內監督機制一詞最早被正式使用是在1996年1月召開的中共中央紀委六次會議上，會議明確提出“要進一步健全黨內監督機制”。黨內監督機制是指黨內監督各要素間的結構體系及其相互聯系、相互促進與相互制約進而實現黨內監督制度系統整體功能的動態過程。它首先是一個具有一定結構和功能的整體。其次，在監督過程中，各要素、各環節相互聯系，從而形成一個結構合理、功能齊全、關系協調、程序嚴密的有效運行機制。

黨內監督機制的要素主要包括監督主體、客體、內容、依據和處置。在黨內監督機制各要素中，黨內監督主客體之間的關系是黨內監督機制最基本的關系，二者既對立又統一。黨內監督的內容是整個監督的中心環節，如果沒有黨內監督的內容，監督主體對監督客體的監督便無從下手，監督制度也就沒有了制定的對象，監督機制運行也就不會產生結果。黨內監督的依據是黨內監督具體制度，它對黨內監督內容的實現具有決定性的影響。黨內監督制度健全完善與否，是決定黨內監督機制好壞優劣的關鍵因素。黨內監督的運行結果，也就是黨內監督的處置，是整個監督機制運行的最終目的，是黨內監督機制的重要組成部分。

黨內監督機制是黨內監督活動的基本內核，是黨內監督規律的表現及其作用的載體。科學規范的黨內監督機制能夠調動廣大黨員、各級黨組織的積極性和主動性，使監督活動充滿活力。同時，科學規范的黨內監督機制還能夠保證黨內監督活動的全面性、經常性和穩定性，使黨內監督活動貫穿于黨內生活的各個領域及全過程，及時發現和糾正黨內出現的不良傾向，妥善解決黨內矛盾，及時調整黨內關系，保證黨內監督活動的連續性，防止和減少問題的發生。黨內監督機制對黨內監督本身又起著引導、規范和保障作用。正因為機制具有全面而穩定的作用，黨內監督盡管紛繁復雜，形式多樣，卻始終有章可依、有序可循、有形可觸，全面而又具體，這就能夠促使黨內監督工作始終沿著正確的方向，規范而有序地運行。

二、黨內監督機制存在的主要問題

改革開放以來，黨內監督機制不斷完善，在黨的建設中發揮了強有力的保證作用。但是隨著我國經濟社會的快速發展，黨內監督機制的一些具體環節日益顯露出與現實形勢發展不相適應的矛盾，無法有效把權力關進制度的籠子，致使權力制約乏力，從政行為失范，腐敗現象滋生蔓延，并呈現高發多發的態勢。

(一)黨內監督主客體監督意識不強

黨內監督意識是實施黨內監督的思想基礎，直接關系到黨內監督能否有效開展。就目前而言，在黨內政治生活中，黨內監督意識淡薄，未能形成良好的監督風氣。主要體現在兩個方面:

第一，監督主體的監督觀念淡薄，缺乏主動監督意識。主要表現有:一是“不會監督”。有些黨員缺乏黨內監督的基本常識，不知道監督什么、怎么監督。二是“不想監督”。有些黨員缺乏應有的政治責任感，“好人主義”盛行，“事不關己，高高掛起”，不能夠主動揭露、批評和制止存在的錯誤現象;有些黨員認為黨內監督起不了什么作用，即使行使監督權利也解決不了實際問題。三是“不敢監督”。有些黨員認為領導干部手中掌握著權力，而黨內監督的保障措施又不健全，害怕進行監督會遭到打擊報復，缺乏監督的膽量和勇氣;還有些紀檢干部顧慮重重，缺乏嚴格監督的“勇氣”和一查到底的“正氣”，查處問題完全看領導的眼色行事。

第二，監督客體對黨內監督存在排斥心理，缺乏接受監督的自覺性。這種排斥心理主要表現為:一是特權意識。“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。”［1］(P327)由于歷史原因，中國的特權意識根深蒂固，它仍在影響或支配著一些人的思想和行為，這就使一些領導干部對黨內監督存在誤解和抵觸的情緒。他們將上級的監督看作對自己的不信任，將同級的監督看作跟自己過不去，將下級的監督看作是吹毛求疵、不服從領導。二是人生觀價值觀扭曲。有些領導干部錯誤地把手中的權力、地位看成是自己通過個人奮斗獲得的回報，在這種心理支配下，他們就把以權謀私、家長制視為天經地義，把分管的單位和部門看成是自己的“地盤”，在重大問題上獨斷專行，容不得半點監督。在實際工作中黨內監督意識淡薄，甚至時常發生無視監督、應付監督和抵制監督的現象。

(二)黨內監督依據不健全，缺乏系統配套

健全完備的法規制度是黨內監督的依據，也是實現黨內監督的根本保證。監督制約的實現需要一定的形式、規則和程序，否則就無法操作。只有用制度法規把這些形式、規則和程序確定下來，并得到強有力的保障，監督制約才能發揮應有效力。健全的黨內監督法規制度應當是一個包括黨章、準則、法規、制度的分層次的有機整體，各個層次間應當相互銜接、上下貫通、互為補充、聯成一體，覆蓋黨內監督的各個方面，共同發揮作用。只有以制度法規的形式明確規定哪些人員是監督主體，哪些行為是監督客體，通過什么手段、途徑和方式實施監督制約，黨內監督制約才能有法可依，有章可循。從目前黨內監督具體制度建設的狀況來看，雖然制定了以《黨章》為核心的黨內監督制度，但尚需完善，黨內監督制度的專項規定也相對缺乏。《黨內監督條例(試行)》已經頒布十年多了，配套規章條例的制定進展緩慢，不能滿足黨內監督制度體系建設的需要。這就使黨章和《黨內監督條例(試行)》的貫徹執行缺乏具體的操作依據，造成了黨內監督各項制度互相不配套、上下脫節的問題。雖然我們已經構建了一個較為完整的黨內監督制度體系框架，但從具體監督實踐來看，黨內監督制度還存在著“四多四少”的問題，即:應急性監督制度多，整體性、配套性、系統性監督制度少;原則性監督制度多，具體化、明確性、可操作性強的制度少;一般性制度多，具體操作程序性制度少;正面規范行為的制度多，如何監督、如何落實、追究責任的制度少。

(三)黨內監督方式單一，缺乏效力

黨內監督機制不是單一的模式，而是由諸多具體模式構成的整體，在不同類型的監督主客體關系中有著不同的具體監督方式，諸如上級監督下級、下級監督上級、平行監督以及紀檢部門職能監督等多種方式。在黨內監督活動中，僅靠哪一種監督方式往往無法奏效，各種監督方式必須相互配合、協調一致，才能增強實效。雖然各種監督方式在結構和功能上有明顯區別，但它們又是相互聯系、相輔相成的。當前，在黨內監督活動中，各具體監督方式之間缺乏必要的聯系和溝通，配合不緊密，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動的有機整體。目前，黨內監督工作中存在的一個薄弱環節，就是事前監督和事中監督不夠有力，事前、事中監督制度上可操作性差，防范和約束效能不強，重事后監督，輕事前與事中監督。有些制度從理論上看可行，但在實踐中，要么疲軟無力，要么變形走樣，有違設立制度初衷，往往是事后出了問題才進行監察處理。這就使得本來可以及時糾正的許多問題蔓延擴大，造成極為不良的后果。

(四)黨內監督處置不嚴，缺乏震懾力

黨內監督的處置是指黨內監督主體依據黨內監督具體制度，對黨內監督客體進行監督并進行處理的有組織的活動，這是黨內監督機制的有機組成部分。無論多好的黨內監督機制，如果不能認真處置，也不可能發揮應有的效力。沒有監督處置，監督將失去意義。當前，在黨內監督處置工作中，處置不力的問題仍然存在。具體講，從主觀上主要有以下幾個方面:一是“老好人”心理。有的黨組織負責人認為處置一個問題黨員，就會影響自己的群眾基礎，因而不愿意得罪人。二是畏難心理。有的黨組織認為處置工作程序復雜，手續繁瑣，同時也怕政策掌握不準，會“引火燒身”。三是同情心理。有的黨組織認為人犯錯誤是難免的，如果將他們處理了，就會斷送其政治前途，感到于心不忍，下不了手。四是虛榮心理。有的黨組織認為如果有黨員被開除了，就表明自己的工作沒做好，影響本單位和黨組織的形象。五是應付心理。有的黨組織認為評議和處置不合格黨員工作年年搞，但流于形式，效果不大，因此對上級部署當作“例行公事，臨時應付”。從客觀方面講，黨內監督制度與新情況新問題不相適應。一是黨內監督具體制度建設相對滯后。二是已有的黨內監督具體制度過于原則化，缺乏針對性和可操作性。三是有些黨內監督具體制度界定模糊，導致黨內監督主體對客體難以認定和處置。

三、構建黨內監督機制有效運行的路徑選擇

習近平總書記在中紀委第二次全體會議上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這三個機制實際上就是標本兼治、懲防并舉的反腐倡廉體系的制度化標準。根據習近平總書記的要求，構建黨內監督機制有效運行的路徑就是要建立一個與權力運行相適應的結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的監督運行機制。

(一)強化黨內監督主體

黨內監督是一個系統工程，監督主體作為黨內監督的實行者，是一種處于統治、支配地位的力量，直接影響與制約著黨內監督的效能。

一要提高黨員監督意識，增強監督主體的責任感和使命感。加強對廣大黨員的思想政治道德教育和黨性鍛煉，增強全體黨員參與監督的權利意識，使廣大黨員真正意識到，搞好黨內監督事關黨和國家的命運和前途，監督不僅是黨員的義務，更是黨員的權利，增強他們積極參與黨內監督的責任感，發揮好黨員主體作用。監督面前人人平等，就監督本身而言，監督者和被監督者沒有從屬關系或領導與被領導的關系。平等監督關鍵是黨員干部尤其是領導干部要克服特權意識，自覺接受黨組織和普通黨員的監督。

二是明確黨的各級權力機關的授受關系，強化黨代會監督。黨的代表大會制度是黨內最根本的民主制度。廣大黨員經過民主選舉產生黨代表，黨代表成為黨員權利的受托者，然后通過黨的代表大會再依次選舉全委會和常委會，并對全委會和常委會實施授權。明確權力授受關系之后，才談得上黨代會的強有力監督。黨代會監督既是最廣泛的權利監督，也是最有力的代表全黨意志的權力監督，最能體現黨內監督的本質。強化黨代會這個監督主體的作用，有利于實現黨員權利，有利于實現對各級黨組織的監督，從而整合黨內自下而上監督和自上而下監督兩方面的力量，切實推進黨內監督向前發展。

三是適當擴大紀檢機構的權限。在黨章規定范圍內，適當地擴大紀檢機構這一監督主體的權限。根據目前的狀況，應該從以下幾個方面擴大紀委這一監督主體的監督權:一是紀委有權參與黨委、政府的重大決策，并享有建議權、批評權;二是紀委對重要干部的選拔任免，有考核權、質詢權和否決權;三是紀委對同級和下級黨組織的用人失察和違反黨的路線、方針、政策的人和事有干預權;四是紀委對違紀違法線索有檢查權和處分權;五是紀委對各級領導干部有約見、約訪權。通過適當擴權的方式改變紀檢機關責實權虛，所承擔的責任與權力不相適應的狀況。

(二)明確黨內監督客體

明確黨內監督的客體，是健全黨內監督機制的根本保證。黨內監督客體包括黨的各級組織和全體黨員，領導干部無論職位高低，都必須無條件地接受黨內監督，不允許有任何超越監督和不受制度約束的特殊黨員干部。

第一，健全和完善權力授予過程中的監督制約機制。一是要把好黨政領導干部的選拔任用關，嚴格按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》選任干部。二是對重要崗位干部的任用，實行領導干部任職回避制度。三是對重要崗位的黨政領導干部，實行用人失察追究制度。四是加強用人的監督檢查，組織人事部門任用干部之前應事先征求紀檢機關的意見，對違反組織人事紀律的人和事要堅決查處。

第二，強化權力運行中的監督制約機制。一是要形成權力相互制約的格局，適當分解權力，使部門權力避免集中于少數人，從而實現部門內部權力之間的協調。二是健全誡勉談話制度。在干部任職期間，如發現有違紀苗頭時，上級領導或紀委和組織部門應馬上進行談話，做到防患于未然。三是實行領導干部交流制度。四是建立個人廉政考察制度。在干部任職期間，由紀委和組織部門抽調素質較高的同志組成聯合考察組，結合年度考核進行廉政考察，同時對一些班子進行不定期廉政考察。

第三，強化對監督重點的監督檢查。強化監督重點的監督檢查是防止權力濫用和懲治腐敗的重要手段。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》規定:黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。通過實行領導干部述職述廉報告制度、領導干部民主評議制度、領導干部離任審計制度，對權力運行結果進行監督檢查。同時盡快建立健全領導干部的財產申報、登記和公布制度。領導干部到職后，必須向紀檢機關、組織部門申報自己的財產及其來源，并登記注冊，必要時可以公布。通過上述制度，增強黨內監督可操作性，形成一個完整有效的對領導干部的監督體系。

(三)建立健全系統而配套的黨內監督制度

鄧小平在1965年八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中指出，黨要接受監督，就要“從國家制度和黨的制度上做出適當規定，以便對黨的組織和黨員實行嚴格監督”［2］(P310)。在1980年8月中央政治局擴大會議所作的《黨和國家領導制度的改革》報告中，他指出，斯大林對社會主義法制的破壞以及毛澤東“文化大革命”的錯誤都說明了組織制度和工作制度對權力監督和制約的重要性和迫切性。他強調要“克服特權等腐敗現象，既要解決思想問題，又要解決制度問題”。他說:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［1］(P402-403)實踐反復證明，制度的科學性、規范性和有效性，決定著監督工作的質量和效果。完備的黨內監督制度是加強黨內監督的根本保障。這就要求我們對現行的有關監督制度法規，特別是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》進行進一步的量化與細化，制訂易于把握與操作的具體規則，盡可能減少解釋中的彈性與執行過程中的隨意性，防止人為因素的出現。

一是要科學制定系統配套的專項制度法規。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第三章用十節的篇幅，分別對集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理等十種監督制度做出了具體規定，形成全面整體推進態勢。這是我國黨內監督制度上的一次重大突破，但是必須看到作為基礎性法規的監督條例，通常都是相對概括的、原則性的。它不可能完全適應千姿百態的黨內生活和具體事務，必須緊密聯系具體實踐，出臺相應的具體法規、工作辦法和實施細則等，來保證條例的貫徹落實。

二是實現制度法規的“四性”。制度法規的“四性”是指:完整性、統一性、超前性和可操作性。所謂完整性指制度法規具體周密系統配套，無縫隙可進，無漏洞可鉆，克服零敲碎打的毛病，注意規章制度之間的銜接和配合。所謂統一性指從中央到地方的制度法規要保持上下一致，防止令出多門，各行其是。所謂超前性指制度法規建設要有科學預測，對于新的歷史條件下可能出現的新情況新問題能夠對癥下藥、及時防范。所謂可操作性指制度法規詳盡細致，切實可行，便于把握和操作，針對具體問題做出具體規定，盡可能地把實體性制度同程序性制度結合起來。

(四)構建黨內監督機制有效運行的基本模式

一是縱橫結合的監督機制。縱橫結合的黨內監督就是指自上而下和自下而上監督與同級監督相結合，對決策的制定、執行和結果處理進行全程監督。黨的八大就已把“任何黨員和黨的組織都必須受黨的自上而下和自下而上的監督”寫進了黨章。黨一貫強調，自上而下的監督要與自下而上以及同級領導班子內部的監督相結合。自上而下的監督機制主要規定了上級黨組織對下級黨組織、領導班子和領導班子成員以及廣大黨員的自上而下的集中的組織監督。自下而上的黨內監督渠道，切實保障黨員對黨員領導干部、黨的下級組織對黨的上級組織能夠充分行使黨內監督權利。同級之間的相互監督機制的制定填補了自上而下的監督和自下而上的監督銜接的“真空”。同一個領導班子的成員長期共事，能力水平相當，大家比較了解情況，能夠及時地發現問題，也便于發表意見和建議，進行有效的監督。

二是事前、事中、事后的“三防線”機制。黨內監督分為事前監督的預防機制、事中監督的制約機制、事后監督的懲戒機制。在這套機制中，三道“防線”分別承擔著不同的職能:第一道防線——事前監督的預防機制。它是監督機制的關鍵部分，主要由黨員的思想理論修養、黨性修養、道德修養等不同的要件構成。第二道防線——事中監督的制約機制。它是指通過一系列的監督活動對黨員和黨組織行為實施有效制約的一種機制，它主要包括黨內監督、社會監督、群眾監督三大部分。事中監督在整個監督體系中是至關重要的，因為一旦沖破第二道防線，就會給國家造成重大損失。第三道防線——事后監督的懲戒機制。懲處違法違紀行為，以遏制腐敗現象的發展和蔓延。懲戒機制的構成要素就是黨的紀律和法律。

三是自我調節機制。自我調節機制是黨內監督機制的重要組成部分，貫穿于黨內監督的各個環節和整個運行過程。強化自我調節機制是完善黨內監督機制的重要一環。黨內監督的自我調節機制體現在黨內監督運行的三個階段:一是黨規黨法的制定階段，即黨內制定黨規黨法的機構，根據主客觀條件，及時提出、制定、審批、修正、廢止、更新黨規黨法，保證黨內監督“有章可循，有法可依”。二是黨規黨法的實現階段，即全黨堅決、有力地執行黨規黨法，實現黨規黨法提出的要求和所要達到的目的。黨的機構和黨的制度要保證黨在行動上的集中統一，集中性和創造性相結合，以使黨內監督構成一個強有力的機制，當行則行，當止則止。三是黨規黨法的反饋調節階段。黨組織和黨員要對黨規黨法的制定和執行加以監督。黨組織要檢查黨規黨法的適用情況和執行效果，及時傳遞信息給有關方面。通過反饋，迅速落實、檢查、調節在立法和執法中出現的問題，保證黨內監督的運行不出現故障、偏差。黨內監督運行過程中的三個階段相互有機聯系、相互配套，在整體上形成一個完善的自我調節機制。

［1］鄧小平文選:第二卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［2］鄧小平文選:第一卷［M］．北京:人民出版社，1989．

責任編輯:張東麗

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2014-06-05

丁清曄(1974—)，男，山東梁山人，法學博士，博士后，研究方向為執政黨建設理論與實踐、思想政治教育。