地方政府融資平臺典型模式研究

■楊飛虎 孟祥慧

一、前言

根據國發［2010］19號文中關于地方政府融資平臺的定義可知，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有對政府投資項目融資的獨立法人資格的經濟實體。從1987年“上海久事”開始，地方政府融資平臺在各地紛紛出現。1994年中央實行“財權上移、事權下移”的分稅制改革，同年《預算法》禁止地方政府發行債券，這一系列政策約束,使地方政府在加快地方經濟建設發展方面面臨“地方財政吃緊”壓力，地方政府融資平臺則逐漸成為政府進行地方經濟建設的有效融資手段。

2008年為克服國際金融危機影響，中央出臺的四萬億投資計劃，使得各級地方政府融資平臺尤其是區縣級政府融資數量迅速膨脹、信貸總額不斷增加。這也使得地方政府融資平臺弊端開始不斷顯現并惡化，其中債務危機問題愈演愈烈。中央政府意識到這一點，并從2009年開始著手制定一系列嚴格的政策對地方政府融資平臺進行清理和整頓。2014年國務院在下發的 《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見的通知》（國發［2014］18號）中，明確指出要剝離融資平臺公司政府融資職能，嚴格控制地方政府債務額度并建立以地方債券為主體的舉債融資機制。同年，國務院下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號文），指出通過賦予地方政府依法適度舉債權、推廣政府與社會合作模式、加強政府或有債務監督等措施，來加快建立規范的地方政府舉債融資機制。除了中央政府對地方政府融資平臺進行一系列政策約束及規范外，地方政府融資平臺本身還面臨規模臃腫、融資及償債渠道單一、融資舉債規模大、潛在風險凸顯、政企不分、公司治理結構不完善、信息透明度欠缺、難以有效監督等問題。根據當前一系列宏觀政策要求及融資平臺自身存在的問題可以看出，若要擺脫當前一系列“困境”，地方政府融資平臺必須實現由政府主導向市場主導全面轉型。就當前宏觀經濟環境及政策形勢而言，積極推廣國發［43］號文所提示的PPP（公私合營）模式來吸引社會資本參與公共項目建設，使得公益性項目產生穩定性收益等的市場化模式迫在眉睫。

國外公共領域地方政府融資模式相對比較成熟，例如美國的市政債券融資模式、德國租賃融資模式、法國特許經營模式、英國私人主動提供模式等。2008年四萬億經濟刺激計劃掀起了地方政府融資平臺的搭建熱潮，我國學者對地方政府融資平臺融資模式看法不盡相同。如趙壁在上海多元模式、重慶八大投共同發展模式、天津分級分散管理政府融資模式與北京政府主導、社會創新參與的模式進行對比的基礎上，提出了北京市發展可持續發展融資模式的政策建議。［1］杜彥坤等從債務管理角度分析我國現有融資模式，并建議地方政府選擇債券模式、政策性銀行貸款模式以及多元市場化模式。［2］許堯在系統介紹德法兩國政府主導基礎設施的政府融資模式、美國市場主導型政府融資模式，以及英日兩國市場與政府并舉的國外經典城鎮基礎設施政府融資模式的基礎上，對我國構建新型城鎮基礎設施的政府融資模式提出相關政策建議。［3］鄭思齊等研究認為土地價格、土地出讓和城市建設的互動機制，形成了我國城市建設中所特有的“以地生財，以財養地”政府融資模式。［4］嚴劍峰認為，公共設施使用費用模式、股份公司運作模式、市政債券融資模式、項目融資模式、私人提供政府購買的模式等十余種模式，是地方政府重大公共項目可選擇的政府融資模式。［5］李尤介紹了國內上海市市場化多元融資模式、深圳市特許經營模式、重慶市的“八大投”融資模式、北京市的政府補貼融資模式等。［6］上述學者從不同的角度探析了公共基礎設施建設領域地方政府的角色及融資平臺搭建模式，本文基于上述研究進一步探析當前我國地方政府融資平臺典型模式。

二、當前地方政府融資平臺典型模式剖析

(一）模式一：政府引導、市場化運作

上海市一直走在地方政府融資平臺改革的最前端，其融資方式實現了從大規模國內外舉債為主，到土地批租為重點再到以發行股票等資本化運營為重點的轉變；深圳市根據“政府主導、自主經營”的原則吸引民營資本參與建設，整合、盤活、用好土地資產，以市場化運作方式積極推動政府重大項目的政府融資開發建設；北京市則形成了“整合資源、特許經營”的模式來吸引民間資本參與。

該模式政府不再在項目建設過程中進行“獨裁”，而是為項目建設引導方向并實施有效的監督，通過引入有效市場競爭機制來促使項目管理體系更加完善和科學。在具體建設項目管理過程中，地方政府先組建項目法人公司，再依據競爭性的原則選擇工程管理公司。一般情況下，項目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式對項目進行建設。與此同時，堅持“投資、建設、運營、監管”分離的原則來提高項目建設效率。

此類地方政府融資平臺多數不依靠政府財政，而是嘗試多元市場化融資手段進行融資。除了政府財政支持與補貼之外，該模式還通過國際市場融資、發行建設債券與項目融資等手段籌集建設資金。為保障資金來源的可持續性與地方政府融資平臺的良性發展，其不僅投資于公益性的基礎設施建設還與資本市場對接，將經營產生的盈利部分反哺公益性項目。收益性較差的公益性項目，由政府提供一定額度的補貼來保證資金來源。

一般情況下，東部沿海發達的省級地方政府融資平臺屬于這類模式，尤其以具有良好的宏觀經濟基礎的上海市政府融資平臺為代表。此類地方政府融資平臺的特點具體體現為將政府作為領路人，引入市場機制來提高建設項目的效率，同時提升項目的收益。這類地方政府融資平臺一直走在市場化轉型的前端，在不斷嘗試經濟手段過程中得到完善。當然，其是建立在龐大的資本市場、雄厚的財政、完善的市場機制基礎上的，該地方政府融資平臺模式的應用具有一定范圍內的局限性。

（二）模式二：“綜合性平臺”+“專業性平臺”

重慶市的“渝富+八大投”共同發展模式通過對規費、國債、土地、稅收返還、存量資產五個方面注入資本金，來保障政府融資平臺融資能力及實力。與此同時，為防范債務風險，重慶市堅持“三個不擔保”和“三個平衡”方針來有效地控制債務風險問題，其獨特之處還體現為各個領域的專業性地方政府融資平臺之間為競爭性的關系。四川省則通過整合22家國有大企業建立綜合性地方政府融資平臺，從而形成了特有的“1+N”模式。重慶、四川地方政府融資平臺模式，成為西部欠發達地區地方政府融資平臺建設的良好范例。

該模式首先搭建省級綜合性地方政府融資平臺，在此基礎上搭建負責不同領域的專業性地方政府融資平臺。綜合性地方政府融資平臺通過對專業性地方政府融資平臺控股，間接參與項目管理并負責整合各項優質資產及資源。在具體運作過程中政府將資產注入融資平臺公司，當融資平臺具備貸款條件后進行融資，將籌集到的資金投資到具體建設項目中。融資平臺公司的正常有效運作，主要依靠政府各種資本的投入及政府綜合管理能力。其主要通過儲地進行融資再投入建設的模式來保證短期建設資金，并充分利用基礎設施建設后的土地增值收益進行融資。當然，其也采用信托融資、債券融資、項目融資等方式進行多渠道融資，但其應用范圍比較小。

這類特征的地方政府融資平臺，主要集中于基礎設施水平比較差的西部地區。由于這類省市地處內陸、地形復雜，基礎設施的造價高、回收周期長、收益低等，使得地方政府融資平臺市場化水平較東部低，無法吸引大量的民間資金，其主要依靠政府財政資本帶動民間小資本的方式來進行融資建設，形成了“綜合性平臺”+“專業性平臺”的模式。在地方政府融資平臺漫長的發展過程中，出現了融資渠道過于單一、政企不分、監管不力、還款保障制度不健全等問題。但總體上看，這類以大型地方政府融資平臺帶動大投入的地方政府融資平臺模式，有效帶動了地方大型基礎設施建設。

（三）模式三：三級政府融資體系

對于處于經濟發展中的省份而言，城市基礎設施水平相對來說不高，因此急需建立地方政府融資平臺來解決政府融資瓶頸以推動經濟發展。該區域地方政府融資平臺與國內發達省份地方政府融資平臺相比，存在效率低下、注冊資本金較低、項目收益過低、債務風險問題突出、治理結構不合理和監管不嚴等問題。其中，河南省、河北省均采用三級政府融資體制進行地方政府融資平臺建設。河南省省級采用“一綜合平臺、多專業平臺”模式運作，其主要服務于農業、水利、鐵路、交通、土地資源、科技、文化等公共領域；市級主要負責城市建設等方面的政府融資；縣級則主要為產業區與中小企業服務。而在河北省三級政府融資體制中，省級采用“一體兩翼、多業并舉”模式，市級地方政府融資平臺負責基礎設施建設，縣級地方政府融資平臺主要負責區縣級城市建設。

該模式在項目運作中，由子公司規劃設計項目可行性方案、資金流轉報表、風險評估預測報表等，根據自身資金和資源情況并結合項目本身確定項目融資金額，編制項目政府投資計劃書并向政府提交申請，政府審核通過后交由公司建設運營。三級融資制主要分為省、市、縣三級，并且三級融資平臺各有特色。第一級為省級，省級融資平臺主要借鑒國內經典融資平臺模式，以綜合性融資平臺為依托打造專業性融資平臺；市級政府融資平臺主要負責城市建設等方面的融資；縣級融資平臺與市級融資平臺類似，但其規模相對較小。省、市、縣三級融資平臺相互配合，通過一系列重點項目的建設來改善當地民生，推動當地經濟發展。

該模式融資主體相對來說比較單一，基本上不使用市場化手段融資，主要依靠財政撥款及銀行信貸進行融資。

（四）模式四：特定項目公司

天津市在借鑒“重慶模式”的基礎上不斷探索創新，首先提出以“特定項目公司”取代“城投公司”的做法，收到良好的效果，成為地方政府融資平臺項目建設中值得借鑒的模式之一。該模式主要通過地方政府與企業簽訂協議，依據市場化原則選擇項目承建者，對于公益性強、收益差的項目則由地方政府給予一定范圍內的現金補貼。特定項目公司模式的獨特之處在于項目決策的“分級、分層”，分級主要體現在投資范圍上按省市、區兩級進行明確分工，分層主要體現在將過度集中的政府融資項目審批權下放到各個部門。

財政資金、股權劃轉、資本注入、資產證券化、企業債券、項目收益轉增是該模式融資資金的主要來源，但是以土地增值收益為抵押向銀行間接融資仍占有重要比例。對于非經營性項目、準經營性項目與經營性項目這三類不同項目，公司資金來源與負責建設領域不同，這就是所謂的“特定項目公司”的模式。盈利少并涉及公共事業的非經營項目，主要由財政出資建設；具有一定收益性的準經營性項目，由建設部門和財政局共同配合出資；收益大、公益性較小的經營性項目，由項目公司自行籌集資金。

這類地方政府融資平臺模式是在現有地方政府融資平臺的模式上，進行積極探索的結果，其主要特點為分級、分散管理及對不同項目給予區別對待，有效地提高了地方政府融資項目運作效率，但存在資金分散、效益低、監管不力等問題。

（五）模式五：政府主導、銀行信貸

該模式運作是：地方政府財政部門對項目公司提出的項目計劃進行審批，項目計劃通過后，地方政府以地方政府信譽對地方政府融資平臺進行擔保，銀行根據項目情況及地方政府融資平臺資產對地方政府融資平臺進行嚴格審核，審核通過后將信貸融資資金投入建設項目。

近年來，地市級政府融資平臺進行積極探索，不斷嘗試運用市場手段來拓寬融資渠道，不斷為地方政府融資平臺資金來源注入新活力，但此模式仍以土地資本抵押向銀行貸款融資為主。

在此類地方政府融資平臺運營的過程中，政府參與項目建設的決策、監管和管理，解決了“多頭管理、多頭授信”的問題，大大提高了效率，但地方政府融資平臺過多依賴政府財政、銀行信貸融資的特點，使得地方政府融資平臺面臨巨大的債務風險問題。

（六）模式六：土地出讓、政府授信

該模式地方政府融資平臺運作仍是較為單一的政府推動下的城投公司融資模式，即在區縣級政府批準下成立隸屬于區縣級人民政府的區縣級國有獨資公司，區縣級政府則成為地方政府融資平臺項目建設的擔保人與決策者。

區縣級地方政府融資平臺融資渠道，主要有對于項目的啟動起到重要作用的財政直接投入，以及土地出讓收益等。區縣級政府融資平臺也積極嘗試BOT、BT、TOT等項目融資方式，但其為輔助性融資方式。一般普通區縣級政府融資平臺主要投資于基礎設施建設領域，但有些發達地區例如江蘇省常州市武進高新區除了對基礎建設領域的政府投資外，還以發展的眼光投資于當地的科技、環保以及服務業等領域。

區縣級地方政府融資平臺在資金、資源及宏觀政策方面均處于劣勢，普遍存在起步晚、規模較小、實力較弱、主要依靠政府等弊端。多年來，區縣級政府對地方政府融資平臺不斷進行改善，取得了一定成效。

三、研究結論及政策建議

通過對我國地方政府融資平臺模式的剖析可以看出，行政級別越高其地方政府融資平臺起步越早，模式相對成熟，其向市場化轉型的條件更有利。同時，規模較小、數量較多、風險大的區縣級政府融資平臺數量過多以及地方政府融資平臺泛濫，導致地方政府融資平臺問題不斷惡化并引發債務危機。對于地方政府融資平臺的宏觀經濟環境及政策背景而言，尤其是國發［43］號文發布后，地方政府融資平臺面臨清算退出、合并、轉型三種選擇。在加快工業化及城鎮化的大環境下地方政府融資平臺又面臨機遇。因此，在當前宏觀環境下，地方政府融資平臺的市場化轉型勢在必行。

（一）增強地方政府融資平臺自身綜合實力及可持續發展力

當前我國地方政府融資平臺與政府關系過于密切，大部分融資平臺僅僅是地方政府融資的“空殼”，由地方政府“撐腰”的地方政府融資平臺自身實力弱。因此，首先應完善地方政府融資平臺公司治理結構，提升企業專業經營水平及專業管理人才建設，恢復其為一般企業法人的市場法人地位，使其成為獨立核算、自主經營的競爭性企業。其次，整合、重組地方政府融資平臺原有資金及資源，并在其基礎上不斷注入可變現資本，挖掘更多優質資源來增強地方政府融資平臺造血能力及償債能力。同時，應建立與資金“借、用、管、還”相匹配的機制，提升地方政府融資平臺的資金使用效率。

（二）擴大經營業務范圍及融資渠道

地方政府融資平臺應由單一的投資收益低的基礎設施建設領域，擴展到公益性領域與經營性領域，以保障地方政府融資平臺產生穩定的收益現金流。對于無收益的純公益項目，由政府財政舉債融資建設；對于有一定收益的準公共建設項目，采用國發［43］號文所提示的PPP（公私合營）模式；對于收益性項目則采用如資產證券化、融資租賃、股票籌資、境外融資等市場化手段，以優化融資結構，實現融資主體多元化。

（三）改變政企不分現狀，厘清政府與地方政府融資平臺關系

地方政府與地方政府融資平臺的密切關系，主要體現在項目建設融資及項目建成后的債務償還等方面。對于項目建設融資方面，地方政府應剝離其政府性職能；對于項目建設債務償還，應妥善甄別及處理當前存量債務及地方政府或有債務，明確政府與企業之間的償債責任。同時，鼓勵地方政府融資平臺成為“自主舉債、自借自還”的市場化主體，地方政府則是優化決策及監督引導者。

（四）規范地方政府融資平臺發債機制

地方融資平臺債券的發行符合公平性及代際性原則，其對于未來能產生一定現金流的公共基礎設施項目，不失為一種有效的融資模式。國發［43］號文發布后，發行傳統的地方城投債難度增大，因此急需轉變發債方式及發債機制。建立嚴格的地方政府融平臺的信用評價體系，界定債券發行信用等級；完善地方政府融資平臺信息披露機制，使融資平臺舉債公開、透明運行；政府對融資平臺進行及時有效監督，嚴格控制融資平臺發債規模及退出機制，建立相關責任追究制度等。

［1］趙壁．可持續發展視角下的北京市政府融資研究［D］．北京：財政部財政科學研究所，2009．

［2］杜彥坤，邵靖．我國地方政府融資模式與債務管理分析[J］．調查研究，2010,(9）．

［3］許堯．我國城市基礎設施建設政府投融資模式研究［D］．成都：西南財經大學，2014．

［4］鄭思齊．“以地生財，以財養地”——中國特色城市建設投融資模式研究［J］．經濟研究，2014，(8)．

［5］嚴劍峰．地方政府重大公共項目投融資模式選擇與實施［J］．地方財政研究，2014，(7)．

［6］李尤．我國地方政府融資模式研究——以西安市政府融資為案例［D］．西安：西北大學，2014．