自治與控制：二戰后美國大學與政府的關系

■李欣然

自治與控制：二戰后美國大學與政府的關系

■李欣然

基于自治和控制的視角，透視二戰后美國大學與政府的關系，可以發現，政府控制呈增強趨勢。其原因在于，大學受雙重價值的影響，大學自身的發展存在一些矛盾，政府不僅會出現失靈的情況，還與大學的發展有利益沖突。然而，美國大學與政府之間仍舊能實現有效平衡，這有賴于二者之間保持著明確的權責關系和合理張力。

大學自治；政府控制；平衡

李欣然，山東師范大學教育學院博士生。（山東濟南 250014）

大學自治與政府控制的關系，是大學發展歷程中不可回避的問題。二戰后美國大學與政府之間經歷了一種政府控制增強的變化，而大學的發展卻又不失自治的底線，最終實現二者的有效平衡。無論是從歷史角度借鑒，還是通過理性思維的探尋，美國大學與政府之間的關系均可資借鑒。

一、歷史演變

1944年，美國國會通過《退伍軍人適應法》，盡管頒布這一法案的初衷并不是使政府卷入大學事務，但實際上造成的結果是在該立法的引導下，大批退伍軍人進入高校學習。1945年，聯邦政府發布《科學：無止境的前沿》，使高等教育的政治化傾向愈加明顯，政府成為研究贊助人和訂約人。這意味著聯邦機構有權改變學校的管理行為和機構目標，包括自由的基本宗旨。1947年杜魯門總統高等教育委員會出臺的報告《服務于美國民主的高等教育》，不僅是美國有史以來總統第一次專門在聯邦層面上對高等教育議題進行調研，而且還給聯邦提出了大量參與高等教育的建議。同年興起的麥卡錫主義，要求教師簽署忠誠誓言，遵守警覺的國會或州官員可能要求的任何行為準則，否則，最嚴重的后果可能是被立即解雇。麥卡錫主義引起的巨大反應表明，政府干預已在高等教育領域達到較深的程度。

與此同時，全國范圍內的軍事—工業—學術復合體迅速發展并逐漸成為一種社會結構，加深了知識和權力的高度共生關系。1958年《國防教育法》的頒布標志著聯邦政府向高等教育大規模投入時代的到來。1965年頒布的《高等教育法》是美國歷史上第一部高等教育立法，它擴展了聯邦政府在高等教育財政領域的作用，使聯邦政府直接介入高等教育發展。20世紀60年代末到80年代中期，政府對大學的干預經歷了一個低潮期。隨著美國經濟的好轉，80年代中后期政府干預大學的勢頭有所回升，具體表現為政府發布報告、采取國會立法以及制定相關規劃。1992年，《高等教育法修正案》出臺，提出對中學后教育實施檢查，加強了聯邦政府對高等教育的監督。進入21世紀，美國教育部相繼發表《2001—2005年戰略規劃》、《2002—2007年戰略規劃》、《2007—2012年戰略規劃》，要求不斷提高大學的教育質量并逐漸確立了“國家利益”取向。

這段并不平靜的歷史過程表明，二戰后美國高等教育相對于政府的獨立地位不斷受到挑戰。各種政策法規的出臺表明政府干預趨勢的增強，這使美國大學已經走出完全不受外界機構干預而自主處理自身事務的時代。究其原因有三。其一，伴隨大學從儲藏知識的倉庫轉變為創造知識的核心，知識和科學在戰爭過程中及戰后產生巨大作用，大學不斷強化自身在美國社會中的地位，并保持巨大生命力。大學對社會發展如此重要，因此它們受到政府越來越多的直接或間接控制。其二，伴隨美國高等教育“黃金時代”而來的學生人數的迅速增長以及科學研究從“小科學”向“大科學”的轉型，導致教育經費的不斷上漲，一系列新的外部環境的轉變使得大學越來越離不開政府的支持。其三，以上因素導致大學的規模日益擴大，當“大學的規模發展到最大時，正是社會越來越依靠政府的全面控制之日”［1］(P41)。

二、因素分析

（一）大學雙重價值取向的影響

美國教育家布魯貝克提出，確立大學的地位有認識論和政治論兩種主要途徑。由此，大學的雙重價值取向分為理性主義模式和功利主義模式。以認識論為基礎的理性主義模式主張大學依據自身邏輯辦學，力求學術客觀性和價值無涉，探求知識的目的只是追求“閑逸的好奇”。大學保持超然于社會的狀態，反對任何外界干預，尤其不能以政治和商業的目的去生產知識和文憑，否則會左右大學探索和傳播真理的客觀性。卡斯帕爾指出：“學術自由意味著超脫于政治……世界各地的國家及其官僚機構經常會窒息創造性并斷絕其新鮮空氣。”［2］(P103)以政治論為基礎的功利主義模式認為，人們探究知識的目的不僅僅出于閑逸的好奇，而且還因為它對國家有深遠的影響，高等教育應關注國家需求并服務于社會。政治論高等教育要求大學從根本上改變以往基本與世隔絕并拒絕由政治和經濟構成的社會現實，從孤芳自賞、深不可測的象牙塔中走出來，融入社會現實，從根本上緩解大學與社會完全脫節造成的緊張關系。［3］(P118)

對高等教育在政治上的合法地位，我們無需大驚小怪，自古以來教育就被看作政治的分支，柏拉圖、亞里士多德、杜威的著作中均有提及。而且，“當高等教育卷入日常生活的時候，必然會遇到如何確定目標和如何行使權力來實現這些目標的爭論，而這些爭論自然具有政治性”［4］(P15)。隨著大學成為現代社會的軸心機構并卷入復雜的社會事務中，其政治化過程不可避免，而政治權力也成為學術系統權力的重要組成部分，“今天，在世界上的大多數國家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質因而取決于中央各部門的性質，受到一般政治權力的影響”［5］(P113)。大學自治與政府控制之間的博弈是這兩種價值觀沖突的體現。兩種哲學觀共存于高等教育領域并作為基礎指導高等教育活動，但正如布魯貝克所言：“盡管‘威斯康辛’取得了成功，然而在高等教育哲學的政治論和認識論之間仍然缺乏和諧。”［4］(P18)

二戰后，知識功能的泛化使得政治論成為高等教育合法性的主要哲學依據。尤其在強化科研形式下出現的軍事—工業—學術的復合體現象，更加稀釋了認識論哲學的神秘，對大學自治的影響產生微妙而持久的作用。有學者認為，探尋高深學問、追求真理的認識論哲學在美國大學的出現，這本身就是一種烏托邦。大學從未實現充分意義上的“國中之國”，它反而會淪為普通的公共機構而喪失獨立性。認識論的不斷退守和政治論的強勢進攻威脅大學自治與政府控制的平衡，政治權力的滲透及其與高等教育的親密接觸不斷侵蝕大學自治。

（二）大學自身發展的矛盾

從大學自治的起源看，中世紀大學為反對外界干涉學校生活，極力維護管理自身事物的權利而形成高度自治。從大學自治的內在邏輯看，崇尚、發展學術是大學的內在邏輯起點，而且它賦予大學無可爭議的自治權：大學是研究、傳播高深學問的場所，應讓專家單獨解決知識領域中的問題；大學應是一個自治團體，最有資格決定應開設哪些科目及如何講授、決定誰最有資格學習高深學問、決定誰已掌握了知識并應獲得學位、決定誰最有資格成為教授等。［4］(P28)

然而，大學自治的歷史變遷經歷了從“高度自治”到“相對自治”的過程。隨著外部環境的改變，大學不可能孤立存在于世，為了生存、發展并保持長期競爭力，“大學一方面力爭力求擁有更多的辦學自主權，另一方面卻不由自主地比過去任何時候都更注意政府在社會各子系統中的協調作用”［6］(P47)，這往往會導致大學自治與政府控制之間關系的二律背反：“就大學為了追求和傳播知識需要自由而言，當種種控制力量軟弱分散時，大學知識之花就開得絢麗多姿；就大學需要資源維持辦學，并因此依靠富裕強大的教會、國家或市場支持而言，當種種控制力量強大時，大學在物質上就顯得繁榮昌盛，但這種力量可能-也的確常常-以各種有害于教學和研究自由的方式實行控制。”［1］(P24)因此，盡管人們承認學術自由是維持大學活力的源泉，但幾乎沒有人會否認政府采取相應措施指引大學以更好地發揮其社會作用的必要性，或者說大學不能逃出政治治理的引力場。“高等教育卷入社會事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太過重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”［4］(P29)可以說，大學自治的建立是大學在與政治勢力抗衡過程中取得的一種平衡，這其中包含了二者力量的相互妥協。傳統的大學自治不是絕對的，也許從來就不是絕對的。

從大學與政府關系看，政府是國家利益與公共利益的代表，擁有管理社會公共事業、維護社會公共秩序的強制性權力。任何大學，無論其獨立性和自主性多大，都不能不受政府參與的影響，這是政府作為行政管理者對大學作為社會有機組成部分行使的基本管理權力。同時，大學自治并不等于封閉，也需要積極開放，此時政府參與是大學開放的一部分。但是由于政府的“強制性”和“自立性”，政府“參與”有時會逐漸演變成政府“控制”。大學雖然有自由發展的意圖，但由于政府強制性與大學弱勢地位之間的關系并非一種對等關系，導致大學對政府的基本模式更多的是命令—服從。顯然，政府是影響大學自治程度的主導因素，若大學反抗政府的某些限制，只會讓自己陷入被動的環境中。畢竟，直至今天，“政府可以輕而易舉地居于大學的上風，甚至，如果它愿意的話，可以摧毀大學”［4］(P31)。然而，若大學一味迎合政府的要求而喪失自身獨立性與自由，那么大學已經失去其自身發展的內在邏輯，無可救藥地墮落。因此，大學需要保持獨立與自由，但大學的這種獨立與自由并不是不需要依靠政府的支持，因而只能說是相對的。

（三）政府失靈

無論是采取中央集權型還是分權自治型的教育管理模式的國家，由于高等教育系統本身的復雜性，政府在其中總會出現失靈的問題。

首先，政府干預的公正性并非必然。公共選擇理論認為，政治領域里的“個人”行為同經濟領域里的“個人”行為出發點一樣，都是自利的。政府官員天生具有“經濟人”理性，政治是利益或價值的市場，政府機構謀求私利的所謂“內在效應”在教育中有淋漓盡致的體現。高等教育中的教育產品稀缺性依然存在，政府部門基于“內在效應”影響必然極大限制高等教育資源的優化配置。

其次，政府的局限性源于其決策的失誤。正確的決策以充分可靠的信息為依據，但由于這種信息是在無數分散的個體行為者之間發生和傳遞，政府很難完全占有。［7］(P57)政府進行決策后，一般會把制定的政策廣泛適用于整個學術機構，如果政策本身是有問題的，由此而造成的負面影響不僅僅范圍較廣，而且持續時間很長。既得利益與惰性的結合更延遲了不合理決策的廢除。

再次，政府干預行為的效率有時較低。大學提供的產品具有“準公共”屬性，政府以其非營利性和壟斷性對大學進行干預和調控，這極易使政府喪失對效率和效益的追求。

最后，千篇一律的政策規定會削弱大學的多樣性。大學需要足夠的獨立性去豐富自身，也需要創新、改革的自由權利，以滿足志向遠大、興趣各異的學生需求。當政府試圖實施千篇一律的政策時，是與上述價值取向背道而馳的。有學者專門研究過二戰后美國主要的私立大學取得的成就，他們把私立大學的成就主要歸功于這些學校在政府監督下的相對的自由權利。

政府失靈并不是影響政府和大學之間關系的決定性因素，但是，由于政府自身缺陷的存在，大學自治就更加具有必要性。同樣，由于美國政府機構的逐漸龐大，加之美國高等教育體系規模和種類的復雜，美國政府在滲透并干預高等教育領域的過程中也會不可避免地出現各種各樣的問題。此時，發揮大學的高度自治能力便是維護大學存在的核心價值和維護大學發展的內在邏輯的關鍵。

（四）政府與大學之間的利益博弈

政府作為高等教育的宏觀調控者，追求的應該是公共利益的最大化。然而，在現實中，政府機構卻追求自身利益而非公共利益的最大化,這是理性“經濟人”身份的顯著表現。理性“經濟人”以爭奪稀缺資源為目標之一，政府在稀缺性的高等教育資源配置過程中基于有利可圖性，以其特殊權力和權威主導高等教育領域，圍繞“租”這部分超額利潤，對大學進行種種過度干預。政府在大學發展過程中本應發揮重要作用，但政府對大學干預越多，公共權力的“含金量”就越大。面對政府帶有私利行為的過度干預，加之受市場經濟環境的影響，大學的逐利本性也會逐漸顯現，一方面，強烈的利益驅動會使大學抵制政府干預行為以確保自身利益，另一方面，大學在此過程中可能會出現政策走樣、培養失范和權力尋租等現象，因此其在利益的軌道上行駛難免越軌。大學的某些不當利益訴求與政府的“經濟人”行為必然有部分利益博弈與沖突。

大學自治不僅僅是一個發展高深學問的過程，因為它顯然已經超出純粹學術的涵義，從廣義上說，是大學自己決定和管理自己的事情，換言之，大學自治是大學自身充分享有以及分配各種權力的過程。如若大學宣稱其力量不足以抗衡政府，只能一味迎合,而政府采用種種隱蔽而不恰當的手段過度干預高等教育過程，大學無法掌握自主權，那么大學的利益就很難保證。當大學選擇在政府政策框架內用盡可能低的成本分配各種權力，并獲取自身的最大利益，即大學不會完全按照政府規則行事，此時大學會采取機會主義行為爭取額外資源，并享有部分自治權，但這種自治會因與政府的行為目標不一致而產生沖突，還會被政府追究責任。如果政府控制和大學自治之間能達成一種利益的平衡，即政府的干預行為具有充分的理由，符合社會利益的要求，同時政府必須盡可能少地侵犯大學的學術自治權。如果政府能夠遵守這些前提條件，那么他們有權力糾正大學的不當利益訴求，并有強烈的動機去調配高等教育資源以滿足公眾的需求。與此同時，每所大學都會堅守自治權，自主決定如何響應外部世界不斷變化的需求和機遇。

美國政府與大學追求自身利益最大化的行為與其資本主義體制下“利益至上”的追求不無關系，在二戰后美國經濟的恢復與迅速發展的背景下則表現得更為明顯。而且，二戰后大學的職能側重有所改變，逐漸強調社會服務職能，這導致了曾經以學術和科研能力為取向的大學越來越多地趨向于以市場為導向。同樣，政府在與企業、大學的“三重螺旋結構”下的隱形主導作用能夠使其獲得更多好處，導致政府對大學意圖采取更多控制。

三、大學自治與政府控制的有效平衡

對大學自治或政府控制來說，完全舍棄一方而保留另一方是有害無益的，因為過分集權和分權都有不足之處。因此，應該清晰地把握大學自治與政府控制之間的相互關系，厘清大學和政府的權責關系，保持大學自治和政府控制之間的合理張力，達到一種有效的平衡。

（一）政府對大學的治理要到位而不越位

現階段，政府基本不能隨心所欲地對某個組織或機構發號施令，它趨向于以治理模式為特征，以有限政府來處理各種事物關系，“掌舵而不劃船”，側重宏觀控制，這同樣適用于政府與大學之間的關系。政府對大學的治理是必要的，但是需要建立在合理合法的基礎上，更不能否認大學自治的神圣性。

二戰后，聯邦政府傾向于使用立法的形式對大學實施調控，輔之以中介組織、財政資助等手段加以管理，這不僅體現政府對大學自主權力的尊重，而且使二者的關系較少受到非制度性因素的干預。具體來說，聯邦政府對大學實施選擇性的資助政策，保證政府對大學辦學過程的有效和合理參與，確保學術目標和政治目標的協調統一。而且，聯邦政府通過專項資助，建立國家實驗室并且以科研合同的方式鼓勵大學從事政府急需的科研活動。大學在科研方面享有一定的“特權”，防止政府的集中管理，這種特權就是科學研究與學術發展的自由空間。盡管美國大學比其他國家的大學有更大的自治權，美國教育委員會還是提出讓各州政府在適當之際下放權力并重新界定、完善治理結構，做到職責分明。

另外，美國逐漸形成具有特色的“社會參與型”治理模式，凸顯政府引導、大學自治、社會參與和專業自主相結合的特色。因此，美國大學形成對外部政府行為的承諾與大學自身在不偏不倚地追求真理方面達成平衡，這種平衡以政府的宏觀治理為手段，以大學自治為基礎，并以追求政府的現實性需求和大學發展高深學問為鵠的。

大學的功能并不是為社會推行嚴格意義上的政治標準，大學更不具備高效執行政治標準的能力。相反，大學的功能在于維護、傳播和研究永恒的真理以及傳承文化和服務社會。當大學偏離了它的主要功能，試圖與政治勾結進而替代政府官員的職能時，就會冒著使自己身處政治派別的壓力之中。因為政府會試圖將自己的政治信仰強加于大學的活動中，以實現政治控制的目的。而且，由政府控制高等教育，就是要用一個模子鑄造學生，其結果會培養出“政府中有勢者所樂取”的一模一樣的人，這不僅僅會侵犯持不同學術觀點者的學術自由的權利，還會損害大學的多樣化。

在美國高等教育發展的過程中，政府有時會對大學師生探索、傳播和學習的思想內容進行管制，這種情況一般被認為是通過官方文化對其意識形態合法地位進行加固。受其影響下的高等教育的課程和知識等從來都不是不偏不倚的中立者，它總是一種關乎處于統治地位的政府的意識形態選擇性傳統的一部分，是政府對高等教育中合法存在的見解。這種行為在當前社會中必不可少。但是，如果政府將其認定的思想內容完全強加給高校師生，那么它只能被視為政府一意孤行的實踐，并且會鉗制師生的思想行為。

利用大學達到某種意識形態的做法，還會招致除政府以外的外界組織和團體的干涉而損害大學的獨立性，因為這些組織和團體只是在大學不會成為政治改革機構的條件下才會尊重大學充分的自治。例如，美國聯邦衛生、教育、福利部在1974年制定了要求大學審核教材的有關規定。顯然，這樣的要求會迫使學校完全按照政府的意志行事，學校管理者甚至會對教授的教學情況進行審查以配合聯邦各部的要求。雖然州政府對高等教育影響較大，但對州一級治理來說，只要憲法有相關規定，州一級大學董事會便可享有自治權而不受州政府的控制。例如，1975年密歇根大學董事會把州政府告上法庭，置疑州議會的撥款方式觸犯州憲法并侵犯大學自治。1990年，該州最高法院宣判指出，州議會給大學提供經費時可以提出附加條款，但是必須以不干涉大學的管理和控制為限度，因為憲法給予大學足夠的自我管理權利。

（二）分權化管理體制構成大學自治制度的政治基礎

美國大學的管理制度結構是從美國聯邦主義的多元管理政治結構復制過來的。從美國大學學術控制組織體系看，處于最高層的國家正式權力較小；中間級（州、聯合大學、大學）的組織較強；基層（學院和系）在人事和課程方面有很大權力。［5］(P125)而且，美國的高等教育體制與統一的政府控制下的官僚體制相對立，它不是用一個行政機構把所有的院校控制或捆綁起來，政府與大學之間是一種分散控制的關系，因此美國的大學并不認為它們屬于國家控制系統的一部分。

由此可以看出，其一，美國高等教育的權力分配主要集中在中間級機構，美國教育長期以來就是州的責任而不是聯邦政府的責任。聯邦憲法修正案及政教分離原則的實行，為高等教育獨立于聯邦政府提供了基礎。為院校發展提供經費和資助等方面發揮主要作用的是州政府而不是聯邦政府。但不能否認，聯邦政府也有所作為，它基本上只在高等教育的三個領域發揮作用：鑒定、學生財政資助和研究資助。這表明，聯邦政府弱化其在高等教育領域的權力，更多地由州一級統籌管理。在這種情況下，出現聯邦政府與州政府的利益沖突的情況較少。這樣，各院校的自治，也就在聯邦政府與州政府分權化管理與松散控制的體制中彰顯其優越性。其二，州政府管理高等教育的權力相對來說很大，只受到聯邦憲法、州憲法以及聯邦政府優先權的限制。州政府對高等教育的控制程度不盡相同，可是管理范圍很廣，主要包括：發放辦學許可證、提供辦學經費、管理院校、制定涉及勞工關系、合同和責任方面的基本法律。［8］(P244)

20世紀末，隨著美國教育私營化傾向，高等教育也呈現出新的發展走向。由于政府撥款滿足不了不斷增加的入學需求，州一級的集權管理開始讓位于分權管理，州政府逐漸放松對大學管制，把規范管理權及預算控制權從州專門負責機構轉向大學手中，很多院校甚至能夠將強化考核作為條件換取辦學特許權或企業法人地位，從而能在某些方面有效擺脫州政府的控制。美國學術分權化控制體制將權力不斷下移，作為大學的最高決策權主體，董事會往往會在大學和社會政治之間起到緩沖作用。然而，董事會并不生存于真空中，它本身也會帶有政治傾向。加之政府管理和行政工作不斷滲入董事會和大學行政管理工作中，不僅會使董事會的權力逐漸大于教授的權力，而且會使美國大學在擁有較大自治權的同時又向著權力和行政集權化方向發展。這種發展趨勢對大學自治本身也會產生深遠影響。因此，大學在積極倡導分權化管理模式，平衡聯邦政府與州政府權利與義務的同時，也應積極應對基層組織產生的問題，以防止大學行政人員在維護既得利益和爭取更多利益時損害大學的自治。

（三）堅持相對獨立于政府和服務于國家的理念

美國大學作為學術機構出現之后，不同社會勢力和力量對之施加影響，從最初的教會發展為政府力量的逐漸滲透。政府作為國家權力的執行者、被委托人，它不是公共權力本身，但是它的觸角不斷深入大學乃至控制大學。而大學在逐漸形成應對政府影響并作出反應的復雜機制的同時也逐漸走向成熟。如果大學對每一次政府干預企圖都采取疾風暴雨般的反應，或許早已喪失了其存在的意義和價值。

德里克·博克指出，如果大學非常平庸，那么嘗試更多的政府干預行為可能會有所得。但是，美國已經建立了世界上公認的最好的高等教育體系，美國的大學雖然不是十全十美，卻是國家的寶貴財富。因此，政府應該注意不要過多地限制和削弱大學的功能。［9］(P11)“享有獨立于聯邦政府控制的合理程度，獨立于政黨政治的活動”是美國高等教育體系中值得保存和弘揚的歷史財富。確實，美國大學的顯著特征之一是享有顯著的不受政府控制的自由，不管是公立院校還是私立院校，都普遍享有不經政府審查便能自行任命教授的權利，享有自由挑選學生的權利以及自由決定所開設課程的權利。易言之，美國大學總以適合自己的價值和使命的特有方式，對社會的影響尤其是不斷強化的政府控制作出成熟的反應。

自治并不是一種權利，自治必須不斷地獲得，而且通過負責的行為和對社會有效的服務去獲得。［10］(P145)因此，大學必須通過對與它們有著共同利益的國家“足夠敏感”和“適切”來獲得自治。具體來說，大學的存在不同于各種政治機構或者營利性機構，它試圖保護和超越任何個人、任何經濟利益組織或任何政治勢力團體，它以社會道義的代表者而存在并試圖滿足社會、國家的需要。在謀求普遍自治的基礎之上，美國大學亦實現了滿足國家利益需求的目的，有效實現二者的平衡一致，并使大學管理者更加深刻地認識大學自治的內涵：“自治的唯一目的就是在擴大傳播知識方面，并且在為社會提供其他服務方面增強大學的作用……大學自治就是在有關經濟、政治、社會和文化條件下，大學為了最出色地擔當起社會賦予它的角色而提出的自治程度。”［11］因此，大學必須在限制政府控制的程度基礎上，堅持維護國家利益，真正通過大學自身的努力以及外界環境的支持、理解而建立起大學自治制度。

四、結語

盡管大學不斷地在適應社會變革中做出改變，特別是由于政治壓力的驅動，美國政府對大學的控制呈強化態勢，迫使大學的“圍墻”逐步打開，“象牙塔”的意識逐步被解構。但大學的開放或解構并沒有傷害其品格、精神和本質，而且這也是大學依據自身利益進行自主選擇的結果，使大學增強服務能力的同時提高自身的地位和價值。大學自治作為一種基本信念并沒有動搖，作為法人團體的自主獨立性仍明確存在，它依舊是政府試圖控制大學過程中不可逾越的邊界。

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【責任編輯：趙 偉】

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