試論地方政府在文化遺產保護中的責任

朱云瑛

2014年6月22日，在卡塔爾首都多哈舉行的第38屆世界遺產大會投票通過中國提交的“大運河”申遺申請。至此，“大運河”作為文化遺產正式列入世界遺產名錄，這是中國列入《世界遺產名錄》的第46個項目。揚州市作為大運河申遺工程的牽頭城市，在大運河申遺成功過程中發揮了重要作用，這也為地方政府探索如何發揮在文化遺產保護中的作用提供了很好的經驗借鑒。

一、地方政府在文化遺產保護中發揮作用的動因

（一）發揮政府在文化遺產保護中的作用是由國內外相關法律法規決定的。

我國《文物保護法》第八條規定：“地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理。”第九條：“各級人民政府應當重視文物保護，正確處理經濟建設、社會發展與文物保護的關系，確保文物安全。”《保護世界文化和自然遺產公約》主要規定了文化和自然遺產的定義，國家保護和國際保護措施等條款。公約還規定，締約國均承認，“本國領土內的文化和自然遺產的確定、保護、保存、展出和遺傳后代，主要是有關國家的責任。該國將為此竭盡全力，最大限度地利用本國資源，必要時利用所能獲得的國際援助和合作，特別是財政、藝術、科學及技術方面的援助和合作”。由此可見，科學保護文化遺產，是法律法規賦予政府的應盡職責。

（二）發揮政府在文化遺產保護中的作用是由文化遺產的公共屬性決定的。

文化遺產的公共屬性，客觀上要求具有公共服務職能的政府擔負起文化遺產保護的職能。大運河遺產保護涉及眾多省市，文化遺產數量眾多、類型多樣，且具有公共屬性，這決定了由個人或者個體組織承擔大運河沿線文化遺產保護的責任是不現實的，必須由政府牽頭抓好這項跨地區、跨部門、跨行業、跨領域的綜合系統工程。2008年3月，揚州市政府牽頭在揚州召開大運河保護與申遺工作會議，會議明確了35座城市結成大運河保護與申遺聯盟。從此以后，每年春季運河沿線35座城市共聚共商推進運河申遺大計。為從更高層面上協調運河申遺相關工作，經國務院同意，2009年4月，13個有關部委和大運河沿線的8個省市共同設立了大運河保護和申遺省部際會商小組，初步形成了省部會商的協調工作機制。

（三）發揮政府在文化遺產保護中的作用是由文化遺產保護的復雜性決定的。

文化遺產保護是一項龐大而復雜的系統工程。實施對文化遺產的科學有效的保護，需要制定適應城市整體發展的詳細的保護規劃，需要政府相關執法部門嚴格的執法監督，需要政府大量資金和公共資源的投入，需要對公民進行持續深入的宣傳教育，需要建設一支適應文化遺產保護的高素質的保護隊伍，這些都需要政府的領導、支持和培養。大運河流經城市眾多，沿線文化遺產數量豐富、種類多樣，加之多部門交叉管理，在申報世界文化遺產這一工程中無疑面臨巨大的困難和問題，迫切需要由政府牽頭做這項工作。為了尋求一種適當的保護和申遺模式，保證遺產申報工作穩步推進，國家文物局提出了設立大運河申遺牽頭城市的設想。揚州市政府積極響應和爭取，最終于2007年9月，被確定為大運河申遺的牽頭城市，并在揚州成立了大運河聯合申報世界遺產辦公室。

二、進一步發揮地方政府在文化遺產保護中作用的幾點思考

大運河申遺成功，讓大運河沿線城市站在了運河保護的新起點、新高度。申遺只是手段，保護才是目的。大運河沿線城市各級政府要以大運河申遺成功為契機，以寬廣的視野，高標準、嚴要求做好大運河遺產的保護和管理工作，樹立大運河保護的正確理念，建立大運河遺產保護體系，健全完善大運河保護和管理機制，發動社會力量參與大運河遺產保護工作，不斷提升大運河遺產保護管理水平。

（一）探索建立政府主導的大運河活態遺產保護體系。

一是要盡快制定出臺《大運河遺產保護條例》。加大力度推進大運河遺產保護科學立法工作，國家要制定《大運河遺產保護條例》，在大運河全線統一劃定保護范圍和建設控制地帶，明確世界文化遺產保護范圍、保護措施和目標，并按程序審批。充分照顧到大運河作為在用遺產的特性，妥善處理遺產保護與水利、航運、南水北調等重大工程的關系。二是地方政府要處理好地方經濟社會發展與大運河遺產保護的關系。地方政府要結合各地特點有計劃地整體規劃，處理好地方經濟社會發展與文化遺產保護的關系，以保護歷史原真性、風貌完整性、生活延續性為準則，以敬畏之心、科學態度，審慎推進運河保護和開發。同時，要充分發揮專門管理機構的作用，實現科學、有效管理。三是加強政府層面的大運河文化遺產制度建設。盡早建立專門針對大運河文化遺產人為干預的提前申報制度、項目可行性分析制度、零沖擊報告制度，專門針對瀕危遺產的臨時性指定制度，專門針對物質文化遺產保護工作者的行業準入制度等。

（二）健全完善政府牽頭的大運河遺產綜合管理機制。

大運河文化遺產的保護涉及到城市規劃、居民生活、文化鑒定、遺產修繕等方方面面，需要規劃、城管、文化、教育等多個部門的協調配合，共同參與。而且文化遺產的保護，一定要在當代社會生活中承擔科學、文化、教育等多方面的功能，充分發揮其價值，才能使其生命力延續下去。這就必然要求政府加大組織協調力度，牽頭建立大運河文化遺產保護管理協調機制，負責協調、指導本地區遺產保護管理工作。要加強對文化遺產所在地保護管理機構工作的指導，嚴格督促和檢查。要建立大運河文化遺產保護的專家咨詢決策機制和監督檢查制度，對大運河文化遺產保護規劃和專項法規的實施情況進行經常性的監督檢查。要充分發揮文物、文化、城建、環保等部門的作用，積極整合資源，在運用經濟手段、行政手段、法律手段上下功夫，從而保證大運河文化遺產的保護工作順利進行。要充分發揮高新技術在保護管理工作中的作用，提高大運河文化遺產保護管理工作的科技含量。要不斷加大大運河文化遺產保護管理經費投入，扎實做好文化遺產保護、修繕和環境整治工作，并采取措施鼓勵個人、企業和社會團體對大運河文化遺產保護的捐贈，實現大運河文化遺產的可持續管理。

（三）政府要發動社會力量參與對大運河遺產的保護。

要建立由各級政府主管的大運河遺產保護管理信息平臺，加強對大運河文化遺產的宣傳教育，普及與文化遺產相關的法律法規和知識，讓更多人分享大運河文化遺產蘊含的豐富價值，增強人民群眾對文化遺產保護的意識。要積極鼓勵和引導社會各界參與，充分利用廣播、電視、報刊、互聯網等各種媒體，發揮群眾監督的作用，使保護運河文化遺產的理念深入到千家萬戶，把大運河文化遺產工作置于全社會的監督和支持之下。充分發揮大運河文化遺產的教育功能，挖掘、展示大運河文化遺產所凝聚的深刻內涵，開展形式多樣的文物保護單位、博物館進校園、進社區活動和網絡信息化建設；利用好考古現場、博物館、歷史建筑等，對青少年進行傳統文化和愛國主義教育；促進文物圖書、報刊、音像制品的出版發行，不斷豐富大運河文化遺產工作的傳播和表現形式。積極推廣大運河文化遺產標志和遺產保護公益歌曲，提高知名度，對新涌現的大運河文化遺產保護先進典型給予積極表彰和獎勵。廣泛開展大運河文化遺產對外交流活動，推動國際間文化遺產的交流與合作，進一步擴大大運河文化遺產的社會和國際影響力，形成全社會參與大運河遺產保護和管理的濃厚意識和良好氛圍。