試論地方政府在文化遺產(chǎn)保護中的責任

朱云瑛

2014年6月22日，在卡塔爾首都多哈舉行的第38屆世界遺產(chǎn)大會投票通過中國提交的“大運河”申遺申請。至此，“大運河”作為文化遺產(chǎn)正式列入世界遺產(chǎn)名錄，這是中國列入《世界遺產(chǎn)名錄》的第46個項目。揚州市作為大運河申遺工程的牽頭城市，在大運河申遺成功過程中發(fā)揮了重要作用，這也為地方政府探索如何發(fā)揮在文化遺產(chǎn)保護中的作用提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

一、地方政府在文化遺產(chǎn)保護中發(fā)揮作用的動因

（一）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護中的作用是由國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)決定的。

我國《文物保護法》第八條規(guī)定：“地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護實施監(jiān)督管理。”第九條：“各級人民政府應當重視文物保護，正確處理經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與文物保護的關(guān)系，確保文物安全。”《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》主要規(guī)定了文化和自然遺產(chǎn)的定義，國家保護和國際保護措施等條款。公約還規(guī)定，締約國均承認，“本國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護、保存、展出和遺傳后代，主要是有關(guān)國家的責任。該國將為此竭盡全力，最大限度地利用本國資源，必要時利用所能獲得的國際援助和合作，特別是財政、藝術(shù)、科學及技術(shù)方面的援助和合作”。由此可見，科學保護文化遺產(chǎn)，是法律法規(guī)賦予政府的應盡職責。

（二）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護中的作用是由文化遺產(chǎn)的公共屬性決定的。

文化遺產(chǎn)的公共屬性，客觀上要求具有公共服務職能的政府擔負起文化遺產(chǎn)保護的職能。大運河遺產(chǎn)保護涉及眾多省市，文化遺產(chǎn)數(shù)量眾多、類型多樣，且具有公共屬性，這決定了由個人或者個體組織承擔大運河沿線文化遺產(chǎn)保護的責任是不現(xiàn)實的，必須由政府牽頭抓好這項跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合系統(tǒng)工程。2008年3月，揚州市政府牽頭在揚州召開大運河保護與申遺工作會議，會議明確了35座城市結(jié)成大運河保護與申遺聯(lián)盟。從此以后，每年春季運河沿線35座城市共聚共商推進運河申遺大計。為從更高層面上協(xié)調(diào)運河申遺相關(guān)工作，經(jīng)國務院同意，2009年4月，13個有關(guān)部委和大運河沿線的8個省市共同設立了大運河保護和申遺省部際會商小組，初步形成了省部會商的協(xié)調(diào)工作機制。

（三）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護中的作用是由文化遺產(chǎn)保護的復雜性決定的。

文化遺產(chǎn)保護是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程。實施對文化遺產(chǎn)的科學有效的保護，需要制定適應城市整體發(fā)展的詳細的保護規(guī)劃，需要政府相關(guān)執(zhí)法部門嚴格的執(zhí)法監(jiān)督，需要政府大量資金和公共資源的投入，需要對公民進行持續(xù)深入的宣傳教育，需要建設一支適應文化遺產(chǎn)保護的高素質(zhì)的保護隊伍，這些都需要政府的領(lǐng)導、支持和培養(yǎng)。大運河流經(jīng)城市眾多，沿線文化遺產(chǎn)數(shù)量豐富、種類多樣，加之多部門交叉管理，在申報世界文化遺產(chǎn)這一工程中無疑面臨巨大的困難和問題，迫切需要由政府牽頭做這項工作。為了尋求一種適當?shù)谋Ｗo和申遺模式，保證遺產(chǎn)申報工作穩(wěn)步推進，國家文物局提出了設立大運河申遺牽頭城市的設想。揚州市政府積極響應和爭取，最終于2007年9月，被確定為大運河申遺的牽頭城市，并在揚州成立了大運河聯(lián)合申報世界遺產(chǎn)辦公室。

二、進一步發(fā)揮地方政府在文化遺產(chǎn)保護中作用的幾點思考

大運河申遺成功，讓大運河沿線城市站在了運河保護的新起點、新高度。申遺只是手段，保護才是目的。大運河沿線城市各級政府要以大運河申遺成功為契機，以寬廣的視野，高標準、嚴要求做好大運河遺產(chǎn)的保護和管理工作，樹立大運河保護的正確理念，建立大運河遺產(chǎn)保護體系，健全完善大運河保護和管理機制，發(fā)動社會力量參與大運河遺產(chǎn)保護工作，不斷提升大運河遺產(chǎn)保護管理水平。

（一）探索建立政府主導的大運河活態(tài)遺產(chǎn)保護體系。

一是要盡快制定出臺《大運河遺產(chǎn)保護條例》。加大力度推進大運河遺產(chǎn)保護科學立法工作，國家要制定《大運河遺產(chǎn)保護條例》，在大運河全線統(tǒng)一劃定保護范圍和建設控制地帶，明確世界文化遺產(chǎn)保護范圍、保護措施和目標，并按程序?qū)徟３浞终疹櫟酱筮\河作為在用遺產(chǎn)的特性，妥善處理遺產(chǎn)保護與水利、航運、南水北調(diào)等重大工程的關(guān)系。二是地方政府要處理好地方經(jīng)濟社會發(fā)展與大運河遺產(chǎn)保護的關(guān)系。地方政府要結(jié)合各地特點有計劃地整體規(guī)劃，處理好地方經(jīng)濟社會發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護的關(guān)系，以保護歷史原真性、風貌完整性、生活延續(xù)性為準則，以敬畏之心、科學態(tài)度，審慎推進運河保護和開發(fā)。同時，要充分發(fā)揮專門管理機構(gòu)的作用，實現(xiàn)科學、有效管理。三是加強政府層面的大運河文化遺產(chǎn)制度建設。盡早建立專門針對大運河文化遺產(chǎn)人為干預的提前申報制度、項目可行性分析制度、零沖擊報告制度，專門針對瀕危遺產(chǎn)的臨時性指定制度，專門針對物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作者的行業(yè)準入制度等。

（二）健全完善政府牽頭的大運河遺產(chǎn)綜合管理機制。

大運河文化遺產(chǎn)的保護涉及到城市規(guī)劃、居民生活、文化鑒定、遺產(chǎn)修繕等方方面面，需要規(guī)劃、城管、文化、教育等多個部門的協(xié)調(diào)配合，共同參與。而且文化遺產(chǎn)的保護，一定要在當代社會生活中承擔科學、文化、教育等多方面的功能，充分發(fā)揮其價值，才能使其生命力延續(xù)下去。這就必然要求政府加大組織協(xié)調(diào)力度，牽頭建立大運河文化遺產(chǎn)保護管理協(xié)調(diào)機制，負責協(xié)調(diào)、指導本地區(qū)遺產(chǎn)保護管理工作。要加強對文化遺產(chǎn)所在地保護管理機構(gòu)工作的指導，嚴格督促和檢查。要建立大運河文化遺產(chǎn)保護的專家咨詢決策機制和監(jiān)督檢查制度，對大運河文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃和專項法規(guī)的實施情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。要充分發(fā)揮文物、文化、城建、環(huán)保等部門的作用，積極整合資源，在運用經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段上下功夫，從而保證大運河文化遺產(chǎn)的保護工作順利進行。要充分發(fā)揮高新技術(shù)在保護管理工作中的作用，提高大運河文化遺產(chǎn)保護管理工作的科技含量。要不斷加大大運河文化遺產(chǎn)保護管理經(jīng)費投入，扎實做好文化遺產(chǎn)保護、修繕和環(huán)境整治工作，并采取措施鼓勵個人、企業(yè)和社會團體對大運河文化遺產(chǎn)保護的捐贈，實現(xiàn)大運河文化遺產(chǎn)的可持續(xù)管理。

（三）政府要發(fā)動社會力量參與對大運河遺產(chǎn)的保護。

要建立由各級政府主管的大運河遺產(chǎn)保護管理信息平臺，加強對大運河文化遺產(chǎn)的宣傳教育，普及與文化遺產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)和知識，讓更多人分享大運河文化遺產(chǎn)蘊含的豐富價值，增強人民群眾對文化遺產(chǎn)保護的意識。要積極鼓勵和引導社會各界參與，充分利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，使保護運河文化遺產(chǎn)的理念深入到千家萬戶，把大運河文化遺產(chǎn)工作置于全社會的監(jiān)督和支持之下。充分發(fā)揮大運河文化遺產(chǎn)的教育功能，挖掘、展示大運河文化遺產(chǎn)所凝聚的深刻內(nèi)涵，開展形式多樣的文物保護單位、博物館進校園、進社區(qū)活動和網(wǎng)絡信息化建設；利用好考古現(xiàn)場、博物館、歷史建筑等，對青少年進行傳統(tǒng)文化和愛國主義教育；促進文物圖書、報刊、音像制品的出版發(fā)行，不斷豐富大運河文化遺產(chǎn)工作的傳播和表現(xiàn)形式。積極推廣大運河文化遺產(chǎn)標志和遺產(chǎn)保護公益歌曲，提高知名度，對新涌現(xiàn)的大運河文化遺產(chǎn)保護先進典型給予積極表彰和獎勵。廣泛開展大運河文化遺產(chǎn)對外交流活動，推動國際間文化遺產(chǎn)的交流與合作，進一步擴大大運河文化遺產(chǎn)的社會和國際影響力，形成全社會參與大運河遺產(chǎn)保護和管理的濃厚意識和良好氛圍。