聚焦養老金并軌

聚焦養老金并軌

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，碩士研究生導師，主要研究和教授領域為國家預算、項目預算與管理最新實務、預算技術與理論運用等

于洪：上海財經大學公共經濟與管理學院副教授，主要研究與教學方向為社會保障、公共經濟學、財稅理論與政策，出版專著《社會保障籌資機制研究》等

背景材料：

王 飛：河南省駐馬店市財政局紀檢監察干部，高級經濟師

近日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下稱《決定》），決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。自此，近4000萬機關事業單位工作人員要和企業職工一樣參保繳費，意味著退休養老金正式并軌。

《決定》重點從九個方面推動養老保險“雙軌制”改革：一是統賬結合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養老金計發辦法，四是銜接改革前后待遇水平，五是改革基本養老金待遇調整辦法，六是嚴格基金管理和監督，七是改革養老保險關系轉續，八是建立企業年金，九是加強經辦服務。

同時，養老保險改革并不是簡簡單單地由“雙軌”并為單軌，國務院副總理馬凱在第十二屆全國人大常委會第十二次會議中指出，除了建立統一的養老金制度和機制，即“一個統一”外，改革還應實現“五個同步”：機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立、養老保險制度改革與完善工資制度同步推進、待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

不過，由于這次改革具有根本性、制度性特點，而不是局部的政策調整，牽動面很大，涉及各方利益，因而政策的實施仍面臨巨大挑戰。比如，2014年11月，黑龍江發生多起教師罷課事件，雖與事業單位養老保險改革試點單兵突進所帶來的不公平有關，但也反映了改革中矛盾的突出性和危害性，因此，如何貫徹落實養老金并軌還需進一步細化政策措施。

養老金并軌是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，是我國養老保險體系建設的一項重大突破，也是統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度的關鍵環節。《決定》一經發布，立即引進社會各界的廣泛討論。雙軌制的歷史成因是什么？為什么現在推出養老金并軌？并軌后，機關事業單位的待遇是否會下降，有什么社會影響？養老金制度改革會遇到哪些阻力？如何全面貫徹落實養老金制度變革？本期監督沙龍以《決定》的發布為契機，對養老金并軌改革進行相關探討。

養老保險破除“雙軌制”

主持人：我國機關事業單位退休制度建于1955年，60年來，對保障退休人員基本生活、穩定干部隊伍發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，企業職工實行養老保險制度，而機關事業單位一直實行原來的退休制度，“雙軌制”引發的矛盾愈益凸顯，飽受詬病。您怎么看“雙軌制”？養老金并軌意義何在？

葉青：養老“雙軌制”，一是帶有明顯的不公平。執行的結果就是企業人員的養老金過低，而行政事業單位的養老金過高，成為不公平的一種表現與推力。二是社會保障制度不全面。沒有實現社會保障的全覆蓋。沒有全覆蓋就會有不公平的縫隙。因此，任何“雙軌制”都有“浪費與短缺并存”這種痼疾，下一個改革重點是醫療保險，浪費可能是最大的。

在經濟發展與財政增長的情況下，取消養老“雙軌制”是必然的，也是2013年起進行的全面深化改革的必然選擇。養老金并軌之后，意義重大，一是形成一個公平的社會保障的制度環境。任何不公平，首先都是制度上的不公平，制度公平之后還出現不公平，那就是在執行過程中形成的不公平了。二是有利于從制度上避免政府及其政府官員的各類待遇特殊化的問題。如果公務人員長期不漲工資，而社會上的退休金水平又在逐年提高，那么對公務員來說也不是一件好事。現在，大家普遍認識到，適當提高工資、提高退休金，有利于擴大消費，通過擴大消費，又可以拉動經濟增長，近幾年電商蓬蓬勃勃地發展起來，說明通過電商降低消費品成本與價格，是可以拉動消費的。三是把養老金的資金池做大做實。“新人”參與只會增加養老金的來源，而“老人”“中人”有過渡性的辦法，不會侵蝕社會上原有的養老金。

張明：新中國建立后，出現的各類“雙軌制”應當說主要是國有制和計劃經濟的產物。這是我國“二元社會”、“二元經濟”和“二元結構”的主要表現和具體內容，企業養老保險和機關事業單位退休制度“雙軌制”只是其中的部分內容，其他如地域的“城市”與“鄉村”、行業的“工業”與“農業”、行業或城市中的“國有”與“非國有”、國有中的“企業”與“機關事業單位”等。當時作此區分，主要目的是在農業國的現實基礎上實現我國現代工業的優化發展，事實表明這一目的無疑是實現了。但隨著我國經濟、社會體制向市場化轉變，這種“二元社會”、“二元經濟”和“二元結構”的“雙軌制”的不適宜，造成矛盾與問題等愈漸突出明顯，愈有必要與時俱進地予以改革。自改革以來，我國“二元結構”的各類“雙軌制”已逐步并軌，“二元結構”狀態已基本改善。在全國社會保障制度健全完善的條件下，“二元結構”的“雙軌制”最后堡壘，或許就只剩下企業與機關事業單位養老制度了。因此，企業與機關事業單位養老金并軌的意義，也許就是解決我國“二元結構”和“雙軌制”的最后問題。

唐云鋒：養老“雙軌制”是城鄉二元社會體制下，計劃經濟時代產生的諸多不同屬性的機關與企業等單位，及其單位養老的產物，但隨著計劃的轉軌，原來在機關與事業單位及各種屬性的企業，所形成的條條塊塊歸屬不一，起點不一導致養老金地區與部門間的千差萬別。在計劃經濟時代，由于社會財富分配結果差距相對小，單位養老困難也相對較小，但隨著市場經濟的推行，社會中的“單位”利益差距與社會貧富分化的加快，養老 “雙軌制”的結果，一方面效應差的諸多國企難以維持，同時在信息時代，信息相對公開的背景下也刺激社會尤其是諸多弱勢群體的神經，使養老的困難問題不但表現為一個經濟問題，更上升為一個社會正義與政治層面的問題。所以，從這個意義上來說，養老金并軌不但是社會經濟發展的需要，更是社會轉型甚至是政治文明發展的需要。

于洪：具體講,雙軌制的問題主要是在1997年企業職工建立城鎮企業職工基本養老保險制度之后凸顯出來的，因為機關事業單位沒有納入基本養老保險“統賬結合”的模式，即統籌賬戶+個人賬戶，企業和職工個人按照20%和8%的比例進行繳納。此次并軌意在解決這個問題。

王飛：養老金“雙軌制”是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學歷，同等職稱，同等職務，同等技能，同等貢獻的人因退休時的單位性質不同，退休金也不同，企業比政府機關和事業單位的養老金低兩三倍。養老金并軌既是構建和諧社會、實現科學發展的現實需求，同時也是實現共同富裕、消弭社會隔閡的有效舉措。

主持人：如背景材料所述，養老保險改革試點過程中，出現了教師罷課事件等問題。您認為事件產生的根源是什么？養老金并軌歷程曲折，壓力主要來自哪些方面？

葉青：出現教師罷課的事件，主要是由于當地財政困難，教師的福利待遇未能及時到位，或者說沒有調節好財政分配的資金流。養老金并軌改革的壓力來自于多個方面，一是來自于地方財政緊張的壓力。原來的行政事業單位的退休工資的發放是在退休之后，現在的地方財政則要“兩線作戰”，一方面，現有的退休干部要繼續發放退休工資，另一方面，又要開始為在職公務人員交養老保險，如果車改與“老改”同步進行，財政負擔頗重。二是來自于公務員隊伍。原來的退休工資制度不僅“旱澇保收”，而且退休收入水平也會與在職人員同步，有提高的空間。三是來自于社會上已經交了醫療保險的人群。現有的領取養老金的隊伍十分龐大，而且每年養老金都在以10%左右的水平在提高，公務人員進入這個隊伍，會不會侵蝕原來的養老金？大眾普遍有這個擔心。官方已經做了解釋。四是廣大農村的養老水平極低，把公務人員的醫療保險納入，會不會造成更大的養老水平的巨大差距呢？這無疑是一個問題。

張明：2014年11月黑龍江多地教師對繳納養老保險頗有異議，原因是國家層面的機關事業單位和企業養老保險并軌遲遲未推開，而黑龍江部分地區已先行先試近十年，并認為在本來待遇就不高的情況下，每月還要扣除養老保險這不公平。可見，該事件產生的根源就是企業與機關事業單位養老金并軌未統一實施問題。個人以為，國家層面的企業與機關事業單位養老金并軌遲遲未推行，其壓力主要源自財政資金及其管理問題，一是公務員系列工資水平偏低，迄今為止的所有向國際慣例靠攏的改革中，唯獨缺乏“公務員薪酬向國際慣例靠攏”的改革，要公務員繳納社會保障費，必先要理順公務員薪酬，這樣就會增加不少財政支出；二是增加機關事業單位為其人員的社會保障繳費，將直接增加機關事業單位財政支出；三是如何解決現行體制下公務員系列分部門享有的較高 “軟福利”問題，即如何在公務員系列工資增加后，通過體制建設剝除“潛規則”的部門利益帶給公務員尤其是官員各種灰色收入，讓公務員回歸到收入主要靠工資的正常狀態。

王飛：1994年頒布的《教師法》明確規定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。實際上，教師的待遇問題一直沒有得到根本解決。教師在工資待遇低的情況下還要繳納養老保險，覺得利益受損。另一方面，黑龍江只有部分地區針對學校等事業單位推行養老保險制度改革，許多地方沒有執行，而且這些地方老師交了十來年養老保險后，當地養老保險改革卻遲遲未動，這勢必令教師們感到不公平。教師的合法合理訴求，長期得不到解決，迫使老師采取停課等方式維護自己的基本權利。教師罷課事件警示我們：事業單位養老改革，要注意保護處于基層的教師等弱勢群體的利益，不能因為他們缺少話語權，就犧牲他們的利益。另外，養老并軌的改革，不能一味讓事業單邊推進，作為政府機關，理當成為改革的先鋒和表率。養老金并軌的阻力主要來自于：雙軌養老金巨大差距如何填補；既得利益壁壘如何破除；雙軌合一如何順暢銜接等。

唐云鋒：事件的細節本人沒有關注過，但大體知道，教師罷課事件不單單是因為養老金問題，養老金只是其中因素之一，部門與行業的工資等收入差距問題應該是更大的誘因，說到底是社會收入分配中的公正性遭受質疑所引發的社會事件。養老金并軌的壓力，跟其他社會改革一樣，自然主要來自歷史中形成的既得利益者的阻礙。

于洪：材料中所提到的教師罷課事件主要與事業單位工作人員的以下兩個方面顧慮有關系：首先，擔心事業單位先行改革，而機關并不同時推進，從而在改革過程中利益受損；其次，擔心，因并軌造成退休時養老金待遇水平明顯下降。但我們從馬凱副總理的講話中看到，在改革過程中，將保證機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，這就是對上述顧慮的一個回應。

透視養老金并軌

主持人：您怎么看待《決定》的發布？您認為養老金并軌最重要的內容是什么？對事業單位工作人員和企業職工有什么影響？

葉青：此次養老金“雙軌制”的破除，可以說是“兵貴神速”，而且提前到從2014年10月1日起執行。這是少有的。也說明了成熟一件改革一件的總方針的正確性。說明了“醞釀——討論——修改——實施”是一個必要的改革路徑。

養老金并軌最為寶貴的內容，就是黨政事業單位的養老保險制度與職工養老保險制度基本一致，還有幾個十分重要的“同步”。不論什么改革，只要充分地做到以民為本，就可以得到人民的支持。符合社會的人民的整體利益的改革才是健康的。而公務人員又要時時刻刻把人民的利益放在心里。有的官員時時刻刻把自身的利益放在優先考慮的位置，就會有糾結于 “車補太少不出差”“養老金太低不開心”等問題。想一想社會上的中低收入者，公務人員應該學會知足常樂。養老金并軌，總體上對事業單位工作人員和企業職工影響不大。

張明：國務院《決定》的發布，對規范和理順我國市場經濟下公務員系列工資，緩解社會一直熱炒的 “養老保障缺口”問題，以及完善我國社會保障制度等都有十分重要的實際價值。個人以為，從國家層面講養老金并軌最重要的內容是：今后每年國家財政將為4500(在職3000、離退休1500)多萬人的統籌賬戶支付至少4000億元 (《21世紀經濟報道》已作估計：按目前3000萬職工，2013年全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資51474元的20%算，單位每年繳納的基本養老保險費和職業年金達4000多億)，個人賬戶至少收繳數百億甚至上千億元，這兩筆資金顯然會成為我國社保基金的重要來源。因此，人們已開始關注其如何運作，人社部官方也已對此作出相應說明。從社會層面講養老金并軌最重要的內容：一是將公務員系列工資納入社會范圍統籌考慮，有利促進社會公平；二是促進社會養老保障制度統一、公平、規范；三是促進公務員系列收入規范化管理，開啟積弊深厚的部門利益“潛規則”的破冰改革。從個人角度講，就是機關事業單位人員與企業職工有了趨于同工同酬、同繳費同待遇的公平養老條件。同時這也構成養老金并軌對機關事業單位人員和企業職工的影響，即機關事業單位人員因養老制度并軌引起的調整工資，是使兩類在職人員的工資水平及其養老待遇差異更小還是更大。從網上已有相關信息看，工資水平差異總體趨于縮小，而養老待遇則基本趨同。

唐云鋒：對細則內容沒有系統關注，但整體上看來感覺還是個過度中的方案，能否有效實施還有待觀察。要說并軌的最重要內容，簡單點說，應該是社會分配的社會公平性。具體點說為兩方面，一是縱向的代際間的公平，二是橫向的行業與部門間公平。對事業單位與企業職工整體來說，整體上可能企業受益大點，但具體要看是什么性質與行業的企業，也要看具體什么年齡的層次情況，并軌結果的影響自然“因人而異”，不好簡單作出結論。

于洪：此次并軌中最重要的內容有兩個，一個是實行與企業職工統一的“統賬結合”模式，單位和個人共同繳費。實際上，在一些經濟發達省市，這種模式已經在實踐中運行了，例如，上海，公務員和事業單位職員都是要進行繳費，當然，在待遇水平確定時存在差異。但全國的情況不盡相同，很多省市這兩類人員工資單上是不會進行養老保險的扣除的。現在并軌的同時明確了機關事業單位的基本養老保險的制度模式。二是建立職業年金制度。這可以在一定程度上解決退休后待遇水平和替代率的問題。按照現行工資計費基礎，實施該改革方案后，機關事業單位職員退休后可能會面臨待遇水平的下降，針對這一問題，可以采取提高在職基本工資水平和建立補充養老保險，即職業年金的辦法。這也是我們看到的最近政府出臺包括公務員加薪在內的一系列相關配套改革的原因。當然，制度轉軌過程還需要考慮不同人群的具體操作辦法。

主持人：背景材料中提到，養老保險改革并不是簡簡單單地由 “雙軌”并為單軌，而是一個循序漸進的過程。您如何理解這次改革“一個統一、五個同步”的基本思路？

葉青：任何觸動利益重組的改革都是有難度的。所以，要有充分的思想準備。“一個統一、五個同步”，就是強調大的方向不能變，全國一致不能變，小的部分可以靈活。比如，分為“老人、中人、新人”，區別對待。這樣可以降低改革的沖擊力，減少改革的阻力。“統一、同步”還可以提高公平的層次，盡量消除原來制度中的一些不公平因素。比如，機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費，權利與義務不對應，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革后機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好地體現制度公平和規則公平。

張明：“一統一、五同步”的改革措施，表明此次機關事業單位養老保障制度改革，不僅是公務員系列系統的、整體的薪酬及其代際贍養制度建設，而且還是公務員系列納入社會群體一并統籌考慮的社會代際贍養制度建設，其中包含著十分具體細致的社會關懷和縝密的民利思考與處理。如“一統一”指機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，以及與繳費相掛鉤的養老待遇計發，從制度機制上解決了“雙軌制”問題。“五同步”中機關與事業單位同步改革，實現了由財政承擔薪酬的公務員系列的統籌優化實施，避免不必要的人為分割。職業年金與基本養老保險制度同步建立，表明公務員系列主輔養老保險制度體系一并健全完善，不遺留問題；同時通過職業年金的補充養老保險方式，解決基本養老保險和原公務員系列退休費間存在的待遇差。養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，按現有企業職工養老保險做法，實行機關事業單位養老保險，首先就涉及單位和個人繳費問題，因此，實施機關事業單位養老保險改革的前提，是解決現有公務員系列工資結構不太合理、工資水平較低等問題。待遇調整機制與計發辦法同步改革，目的是確保改革后機關事業單位人員退休，就可以享受與企業基本養老保險制度一樣的統一計發的待遇標準。改革在全國范圍同步實施，表明頂層設計充分考慮養老保障是個人的利益問題，全國統一實施，有利實現全國范圍內的公平、公正，避免以前出現過的類似問題。

唐云鋒：這次改革作為一次并軌的嘗試，是個過渡性的方案，整體上看，主要是考慮技術上的可行，為后續改革進一步推進做好技術鋪墊，如賬戶與養老關系的地區間轉續等，但離社會分配的公平性目標差距還相當的大，作為漸進性的改革，思路還不錯，但實施效果如何還要受諸多因素制約。

于洪：一個統一前面已經講過，五個同步：機關與事業單位同步改革，消除事業單位先行改革擔心利益受損的顧慮；職業年金與基本養老保險制度同步建立、養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，避免出現養老金待遇水平大幅降低的情況；待遇調整機制與計發辦法同步改革，實行待遇水平與經濟發展、在職職工工資水平相適應的動態調整，將其科學化、常態化；改革在全國范圍同步實施，避免出現不同地區在具體方案實施時從自身利益出發造成利益分配不公的情況。

主持人：“五個同步”反映出養老金制度改革并不是孤立的，與之相配套的還有退休制度改革、工資制度改革等。延遲退休是并軌后的必然選擇嗎？工資制度的改革走向是什么？談談您的見解。

葉青：工資制度改革是一個配套性措施，但是，延遲退休不是目前可以考慮的問題。工資制度改革的方向，應該是提高基本工資，降低津補貼的比重。基本工資反映基本的工作能力與工作強度。公務員收入分配體系中存在的缺陷，主要是各地區建立大量名目各異的津貼補貼造成的。正如全國人大常委會專題調研組《關于公務員法實施情況的調研報告》所指出的，目前基本工資占公務員收入比重僅為三分之一左右，津貼補貼占比過大，而津貼補貼標準取決于地方財政狀況。這是各地公務員收入懸殊的根本原因。

張明：十分欣賞沙龍主持人的專業敏銳力，提出機關事業單位養老保險改革與延遲退休的關聯性問題。因為，養老保險制度核心就是人類代際贍養籌資問題。機關事業單位養老保險改革與延遲退休，是機關事業單位人員代際贍養籌資問題的兩個方面。一是機關事業單位實施養老保險制度，實質上是國家財政通過機關事業單位人員養老渠道，向國家養老金統籌賬戶注入資金，同時3000多萬機關事業單位在職人員也向國家養老金個人賬戶繳入個人部分。二是延遲退休顯然是既增加養老保險繳費年限，又減少個人養老待遇計發年限，這對解決國家養老金賬戶缺口非常有效。不過，退休年限是人類發展歷程中隨科學技術發展、生活水平和健康提高、壽命延長的變數，延遲退休或許是未來人類發展的大趨勢，但目前世界上并無國家完全因解決養老金賬戶缺口而實施延遲退休。個人以為，我國機關事業單位工資問題，或許是改革以來唯一未提出“市場化改革”或“向國際慣例靠攏”的政府領域問題。因此，可以認為我國機關事業單位工資制度改革走向，就是適應我國市場經濟發展，在國情基礎上借鑒參照成熟市場經濟國家做法，使機關事業單位工資逐步合理歸位，同時逐步取消、杜絕部門“潛規則”帶來的“軟福利”。但實際中本問題在我國政務領域一直比較敏感和諱莫如深，也是我國政務改革的深水區，現實究竟如何發展只能拭目以待。

唐云鋒：是的，養老金改革只是社會分配朝公平性目標推進的一個舉措，這是個系統工程，而工資與退休制度是主要內容，鑒于當前社會的老齡化趨勢，延遲退休可能也是個趨勢，但是不是必然選擇可能還要看社會經濟的發展情況與政府財政狀況與可持續性。工資制度的改革走向當然是朝向社會分配公正，但也要具體看，工資的并軌主要應該體現在機關與事業單位及其國企，也就是說工資制度的公平性主要表現為追求社會分配中，不應該簡單包括收入的市場分配部分。

于洪：中國目前的法定退休年齡偏低，今后延遲退休這一改革方向已經明確了，只是在等待適當的時機和更加科學合理的操作方案。這個和并軌本身并沒有太大的關系。是和人口老齡化的大背景相關聯的。工資制度機關和事業單位的前面談到了，企業的應該還是會由市場機制來決定。

主持人：養老金并軌后，機關事業單位需要像企業一樣，為其工作人員繳納養老保險等費用。《決定》規定，建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。您認為這種做法對中央和地方財政將會產生何種影響？

葉青：再經過15年的努力，養老金才能夠正式并軌。到那個時候，財政負擔才會真正減輕。即使完全并軌之后，也是統一與相對獨立的結合。《決定》提出，建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。另外，機關事業單位基本養老保險基金又單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，確保基金安全。這既有利于明確各級財政的責任，又可以保證資金的安全。

張明：提出本問題仍然是沙龍主持人的專業敏銳高度的體現。機關事業單位養老保險基金按現行制度實施省級統籌或省級調劑，會造成中央在各省的機關事業單位人員的養老保險繳費，繳入地方財政專戶，造成各地的中央機關事業單位養老保險基金，劃歸相關省級地方財政管理的格局。這樣地方財政的支出責任、支出比重可能會更大。《決定》規定基金實行嚴格預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，這樣自然會加大地方財政的監管職責和工作量。另外值得注意的是，中央在各省的機關事業單位人員統籌賬戶和個人賬戶的養老保險繳費，分別按單位工資總額和個人繳費工資計繳，而退休養老金月標準則是以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數計發，如果繳費與待遇計發存在差異，就會出現中央補貼地方或地方補貼中央的問題。個人經驗判斷，國情條件下本制度實施結果，大約主要會逐漸形成中央財政補貼地方財政的發展趨勢。

唐云鋒：一般說來，機關事業單位省級統籌，各級地方政府財政一邊負擔“老人”的退休金，一邊給“中人”和“新人”繳費，自然會加大了地方財政壓力。但具體于機關的養老金這塊，各地繳納情況不一致，有些原來就繳納，有些沒有，如果把這塊統一由中央財政承擔，則中央財政壓力也相應增加。

于洪：這種并軌實際上從資金收支角度來講對財政的影響不是很大，因為公務員本身就是由財政來進行負擔的，由公共財政支出進行支付，這也是國際上同行的做法。目前以企業職工為主體的基本養老保險也是要求進行省級統籌，下一步還要實現全國統籌。并軌之后，機關事業單位的統籌級次也是這樣的。這是顯示出中央財政在這一方面事權上移的改革方向。

養老金并軌改革須步步為營

主持人：近期，中國社科院世界社保研究中心發布了 《中國養老金發展報告2014》，報告的主題是“向名義賬戶制轉型”。名義賬戶制是將繳費確定型的待遇發放機制與現收現付的籌資機制巧妙結合起來的制度創新。如何理解名義賬戶？對于當前熱議的個人賬戶空轉問題您怎么看？在這種機制下如何保障養老金支付的安全？相關部門應發揮什么作用？

葉青：根據社保研究中心的研究，名義賬戶制的主要特征是用生物收益率（工資增長率與人口增長率之和）作為個人賬戶的記賬利率，就等于將經濟增長和社會發展的成果記錄到個人賬戶中，參保人在退休后可以分享到這些成果，利率非常誘人，這是名義賬戶制的激勵性所在。這個制度的財務可持續性要好于一般的現收現付，因為它需要將個人預期余命、社會平均預期壽命、人口結構變化、長期工資增長率等因素考慮進來。

個人養老金賬戶“空轉”從本質上就是個偽問題。社會養老金統籌體制本質上是代際間轉移支付，養老金花的并不是自己的錢，而是在崗的養退休的，這一代人養上一代人，幾十年后等我們退休了，又是那時候的在崗職工替我們出養老金。養老金賬戶的結余還在不斷增加，所以目前以及未來十幾年根本就不會出現養老金赤字問題。相對于通過投資運營實現養老金的保值增值，坐實賬戶、保證流動性和不發生支付危機顯得更為重要。也就是說，養老金不僅存在著貶值的問題，還存在著賬戶不實、流動性不足、有支付危機的風險。支付危機比較容易理解，既然存在較大缺口，就不可能沒有支付危機。而所謂賬戶不實，主要是指個人賬戶被“集體”侵占，社會統籌賬戶“虧欠”了個人賬戶太多的資金。數據顯示，截至2012年，“空賬”數額已達2.6萬億。

對養老金安全所面臨的問題，必采取強有力的措施加以解決。一是必須加大全國統一力度，加快全國統一步伐，才能將養老金碎片化問題解決好，避免因為養老金管理過于分散而影響其功能作用的發揮；二是要加大養老金征收力度，尤其要加大清理力度，做強社會統籌賬戶，坐實個人賬戶；三是加大養老金投資力度，從政策和制度層面給養老金投資更多通道、更多寬松環境，而不要過于機械和教條；四是加大養老金發放的檢查力度，杜絕養老金發放環節的漏洞。

張明：按照國際現有做法，名義賬戶就是無實際資金的繳費記賬賬戶，即賬戶計入繳費及收益作為未來待遇發放依據。中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2014——向名義賬戶制轉型》，以及所述“個人賬戶空轉”現實問題，第一財經日報及網媒已有報道評述。國務院副總理馬凱對我國養老金收支總體狀況描述為，從當期看基本養老保險收支運行總體平穩，基金收大于支尚有結余。值得注意的有兩個問題：一是地區不平衡，有的省份結余得多，有的省份結余得少，要靠中央財政轉移支付補貼之后才能夠維持支付；二是最近幾年基金收入增長的速度慢于支出增長的速度。而社科院研究報告披露的養老金賬戶結構及運作狀況是，未來可能產生養老金缺口的原因來自兩部分，一是待遇確定型現收現付制的社會統籌賬戶，隱形債務在轉制時未被支付；二是應專款專用的繳費確定性的個人賬戶基金被挪用形成空賬。可見，個人賬戶空轉是現行總體平穩下的結構問題。該問題之所以被熱炒原因在于“做實個人賬戶”的制度及實踐，報道說遼寧試點困境，促使樓繼偉從關注積累制的智利模式，轉向以瑞典為代表的名義賬戶制；樓部長表示做實個人賬戶已無法持續，名義個人賬戶是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇模式，樓部長以學者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養老保險頂層設計中的權重等。其實20多年前西歐國家的高福利養老就已被披露難以為繼(國內《參考消息》曾刊載)，當時就明確指出幸福養老應采用社會保障、商業保險、個人儲蓄多種方式，以分別滿足退休后的基本生活、治病健康、保健養身、旅游娛樂等多層次需求。現有歷史表明，人類社會從貧窮向溫飽、富裕舒適幸福發展，人口生育率呈下降規律。因此，發達國家普遍都存在代際贍養差異或缺口。從這點看，無論實際個人賬戶制還是名義個人賬戶制，都不能保障高待遇養老金的可持續發展。在現有統賬結合的養老籌資制度下，需要涉及養老金監管的人社、財政、人大等相關部門協同發揮作用，才能保障養老金支付安全。如人社加強養老參保人數、待遇人數、保費繳納、待遇計發等真實性審查及其標準核實，避免參保遺漏、虛報、冒領等；財政部門嚴格社保基金預算編制管理，加強社保基金專戶控制，確保專款專用，嚴格養老基金收存付執行流程監管等；人大組織專委會依法實行社保基金預算嚴格審查批準，監督養老基金預算執行，嚴格養老金決算審批等。

唐云鋒：名義賬戶理解主要從兩方面看，從融資的方式來看,“名義賬戶”制是建立在現收現付制的基礎之上，即社會繳費直接用于支付當前的退休者，建立的個人賬戶只是“名義上”和“模擬的”，不是真正意義上即“資本化”的積累制，可以說事實上是“非積累制”。這種“名義賬戶”制的賬戶系統僅僅是一種“記賬”的管理方式，而不需實際存入繳費。從養老金給付的條件和規則來看，雖然個人賬戶中的資產是“名義”性質的，但在退休時卻變得具有真正的實際意義，成為記發標準的根本原則。就是說，在領取養老金的時候個人賬戶中的“名義資產”即刻便被年金化了。

個人賬戶“空賬”是由于1951年頒布的《勞動保險條例》與1998年建立的“社會統籌+個人賬戶”相結合的制度轉軌的歷史原因造成的。這種現象應該由國家來買單，如智利的養老金制度轉軌造成的空賬就是通過政府發行債券來實現的。我國空賬總額估計在6萬億元左右，而“名義賬戶”制從本質上講提供了一個事實上不必對其個人賬戶“做實”的“模擬運行”模式。

一般來說，養老金給付的標準主要取決于個人賬戶繳費的積累、“名義資產”的投資增值、“名義資產”轉成退休年金的計算公式、退休給付指數化的公式等。任何一個人都可以根據自己的繳費比例等相關公式計算出自己某個時段或到某個年齡段的賬戶余額，“名義賬戶”制度基本可以解決給付過程中出現的種種“失控”行為。“精算型”的給付對給付總額具有明顯的財政約束作用，諸如“提前退休”等類似道德風險的欺詐行為也可以得到有效控制。由于全部繳費在理論上可以100%進入中央專有賬戶用于社會統籌，所以中央養老基金的統一管理與運作根除了地方對基金進行“擠占挪用”等各種違規行為的潛在可能性。

人力資源與社會保障部確定繳費比例，以及個人繳費的連續記錄；財政部負責養老金收支預算與財政撥款；全國社保基金理事會負責養老金的調劑與養老金累計結余的投資 （名義賬戶制下的投資壓力不大）；基金管理公司負責受托養老金在資本市場的投資，以達到保值增值。

主持人：您認為養老金并軌改革還可能面臨哪些挑戰？有何對策建議？談談您的觀點。

葉青：養老金雙軌制還有若干問題需要進一步明確和解決，比如個人賬戶基金保值增值問題、轉軌成本的核算與分解、政府財政責任的明確、職業年金制度的細化、管理服務的優化，待遇差距的縮小，等等。如果把這些問題串聯起來，那就是“籌錢、管錢、發錢”的問題。“籌錢”是基礎，機關事業單位人員的養老保險雖然以政府責任為主，但不要過度依賴于財政支出，應該采取多元化的籌資方式，拓展籌資渠道，比如可以通過財政預算、國有企業利潤轉移、專項彩票收益、發行認可債券等多渠道加以解決。還可以專門開辟社會保障稅這一稅種。“籌錢”還涉及個人責任問題，堅持政府為主、責任共擔是本次改革的重要原則。 “管錢”是手段，如何把“錢”管好，讓“錢”生“錢”，而不是越來越縮水，是一門藝術。“發錢”是目的，需要綜合考慮各類因素。一是要考慮縱向水平的比較，確保待遇水平真正不降低，實現機關事業單位內部的公平分配。二是要考慮橫向水平的比較，即不同職業人群之間的待遇水平。盡管制度改革的直接目標不是降低機關事業單位人員的養老金水平，但是，縮小不同人群之間的待遇差距，實現橫向公平，是整個養老保險制度和收入分配制度的重要目標。三是要考慮經濟和財政承受能力。

唐云鋒：至于說改革面臨的挑戰，由于改革的本質就是利益格局的重構，這個決定了養老金并軌改革跟其他任何改革一樣，首要的是來自既得利益的阻礙，因此如何構建一個各方相對能接受的方案就很關鍵，從人性的基本訴求角度來看，盡量對原來利益受損方逐步通過做加法方法解決自然相對可行。其次是經濟與社會發展能否持續健康發展，經濟的發展狀況直接決定了政府財政能力，這個永遠是基礎，因此在技術保障的基礎上，盡量低水平逐步漸進性提高才相對穩健；而社會關系和諧與穩定當然更是任何改革推進的基本社會條件，這就要求其他配套社會改革措施能夠同時有序進行。

養老保險制度的最終目標直接點說，就是盡量保證社會所有個體老有所養，有基本的經濟來源；間接點說則是通過養老保險等社會收入分配的制度構建來實現社會公平，并進一步促進社會和諧與穩定。

王飛：每一項改革都是利益的調整。觸及利益比觸及靈魂還難。養老體制的多軌運行有歷史原因,“并軌”難度較大。不過,養老改革關系社會公平,再難也得往前推。這不僅需要勇氣和智慧，還需要耐心與妥協。與此同時，要始終堅持用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾，這樣才能尋求最大公約數，凝聚社會共識，共同致力于改革的目標。

于洪：養老金并軌改革面臨的挑戰主要有三個方面：一是不同年齡人群在改革前后待遇水平的變化。這類似于企業職工基本養老保險制度改革時出現的 “老人”、“中人”、“新人”的問題，改革前后參加工作及退休與否會出現待遇計發時的較大差異，因此要合理設計過渡的辦法，以保持待遇水平不出現較大的波動。二是職業年金能否發揮作用。這為我國養老保險制度的補充養老保險發展提供了一個機會，具體是否能取得效果要看實際替代率水平的高低。三是不同地區能否統一。特別是對于財政收入較低的經濟不發達地區，能否保證機關事業單位人員在在并軌之后工資收入及養老金待遇水平不出現較大差異。這一過程中出現的轉軌成本能否有效地消化和解決，可能一定程度上還要取決于中央財政的支持。

張明：國情條件下養老金并軌在解決了公務員系列內部新老待遇差異，以及與企業職工待遇差異后，還可能會面臨統籌級次與范圍的挑戰，因為學界對全國統籌養老或社會保障早有說叨，而頂層設計對此并不明朗。其實全國統籌根本上是繳費與待遇標準、基金收支調劑等的集中統一，并軌改革使原有完全按省級劃分的養老制度至少有了各省公務員系列繳費標準的統一，以及相應基金的統一調劑，可為全國統籌積累經驗、提供試點條件等。根據我國人多地廣的國情，基本規則、制度的統一，具體仍可仿照“分級管理”方式實施。養老保險制度的最終目標是什么？可能人人都能回答是“養老”。但這種回答是籠統概括、缺乏業務水準和技術含量的。因為，養老就是贍養老人的生活，而現有制度界定的老人與非老人的生活通常無更大區別，現制度界定的老人生活也豐富多彩，所謂“最美不過夕陽紅”。老人的多層次生活，也是通過社會、政府、市場、個人等多種渠道保障的，并非社會或政府全部擔待。不僅1880年代德國俾斯麥政府創立養老保險制度是這樣，就是當今發達國家也完全這樣。當然國富民富養老亦富，只要是人都應生活得有尊嚴、體面、幸福安康，但一個國家、一個社會絕不會因養老陷入發展困境。從這點講，養老保險制度的最終目標仍然脫離不了實現社會可持續發展這一主題。