依法治國是國家治理的深刻革命

■胡 偉

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托——這是習近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出的一個重要觀點。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出:“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。”[1]把全面推進依法治國視為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，這是一個重要的新論斷，對此有必要進行分析和研究。

一、深刻認識依法治國是一場深刻革命

說到“革命”，我們并不陌生，曾經一個時期“革命”是中國最流行的一個政治話語。但改革開放以來，我們已經越來越少使用“革命”這個詞匯。也正是因此，把依法治國界定為一場廣泛而深刻的革命，意義非同尋常。

在中國共產黨領導下，我們曾經完成兩次摧枯拉朽的社會政治革命，一次是新民主主義革命，一次是社會主義革命。改革開放后，從一般意義上說，我們所進行的事業不再是革命，而是建設，或者說是改革和發展。改革本來是與革命相對而言的概念。革命是社會疾風暴雨般的根本變革，正如塞繆爾·亨廷頓所說:“革命是國家內部劇烈的、根本性的、暴力性的變遷，以改變社會占主導地位的價值和神話以及相應的政治制度、社會結構、領導權、政府行為和政策。”[2](P264)而改革是一個國家領導層主動推動的、通常是漸進式的社會政治革新。從這個意義上說，革命與改革是兩個截然不同的范疇，涇渭分明。

但從廣義上說，改革也是一場革命。一般來說，革命也有廣義和狹義之分。從狹義上講，革命主要是指社會革命和政治革命，正如我國的新民主主義革命和社會主義革命;而從廣義上講，革命泛指某種事物發生的根本變革，從量變產生質變，引起質的飛躍，如科技革命、信息革命等等。鄧小平所提出的“改革是中國的第二次革命”，也是從這個意義上說的。因為改革不僅僅是對原有體制作細枝末節的修補，在一定程度上也需要根本性變化。如我國所推進的市場化取向的改革，經過30多年的發展，最終促使我國經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉變，這就是一場深刻的革命，是中國的“第二次革命”。

鄧小平早在1985年《在中國共產黨全國代表會議上的講話》中曾指出:“改革促進了生產力的發展，引起了經濟生活、社會生活、工作方式和精神狀態的一系列深刻變化。改革是社會主義制度的自我完善，在一定的范圍內也發生了某種程度的革命性變革。”[3](P142)從馬克思主義哲學的角度來看，“改革是社會主義制度的自我完善”體現的是量變，而“在一定的范圍內也發生了某種程度的革命性變革”則意味著量變中的部分質變。可見，改革作為中國的“第二次革命”，是量變中有部分質變的過程。特別是從計劃經濟向市場經濟的轉變，從集權向民主的轉變，從人治向法治的轉變，以及中國共產黨從“革命黨”向“執政黨”的轉變，是當代中國極為深刻的社會變革和制度變遷。

全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這意味著我國的國家治理模式需要徹底完成從人治向法治的轉變，盡管這個過程不可能一蹴而就，必然是一個漸進發展的過程，但最終要從量變到質變，建成法治中國。這無疑是我國國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。

自鄧小平提出“改革是中國的第二次革命”的命題后，迄今我們黨只把兩件事明確稱之為革命。第一次是黨的十七大報告指出的“改革開放是黨在新的時代條件下帶領人民進行的新的偉大革命”，第二次就是十八屆四中全會把全面推進依法治國界定為“國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”。如同黨的十一屆三中全會前我們先后經歷了新民主主義革命和社會主義革命這兩場廣泛而深刻的社會政治革命，十一屆三中全會后我們已經并正在進行著改革開放和依法治國這兩場新的廣泛而深刻的革命。特別是全面推進依法治國，是一場更為艱巨也更為偉大的國家治理領域的革命，是順應改革開放以來經濟基礎的變化在政治上層建筑領域的偉大變革。因此，我們必須從這樣的高度深刻認識全面推進依法治國是一場廣泛而深刻的革命的內涵，以法治為依托推進國家治理的現代化，為建設法治中國而努力奮斗。

二、人治走向法治是我國必然的偉大變革

一個國家治理體系的基礎是制度體系，制度體系的關鍵在于政治制度，而政治制度的靈魂在于民主和法治。民主取代專制，法治戰勝人治，是現代政治文明的核心內容，也是政治制度變遷的大勢所趨，人心所向。我國推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，就是要落實民主與法治，實現依法治國。

之所以這樣說，其中一個重要的原因就在于中國有悠久的封建專制主義的家長制和人治傳統，這是傳統政治的主要弊端，至今仍具有不可忽視的消極影響。同時，國際共產主義運動中長期沒有解決的問題之一，也是個人獨裁專制和人治的問題。鄧小平曾深刻指出我們黨歷史上長期存在且危害十分嚴重的權力過分集中和家長制等弊端，指出:“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。”[4](P327)鄧小平還針對宗法觀念等封建人治傳統在當代中國的危害進行了嚴肅的批評，他說:“拿宗法觀念來說，‘文化大革命’中，一人當官，雞犬升天，一人倒霉，株連九族，這類情況曾發展到很嚴重的程度。甚至現在，任人唯親、任人唯派的惡劣作風，在有些地區、有些部門、有些單位，還沒有得到糾正。一些干部利用職權，非法安排家屬親友進城、就業、提干等現象還很不少。”[4](P334-335)

如今30多年過去了，鄧小平的上述分析至今仍具有很強的現實性和針對性，甚至有些問題還變本加厲，發展到了裙帶關系、貪污腐化、權錢交易、設租尋租、買官賣官、公權涉黑等嚴重地步。習近平總書記針對這一問題深刻指出:“不能把黨組織等同于領導干部個人，對黨盡忠不是對領導干部個人盡忠，黨內不能搞人身依附關系。干部都是黨的干部，不是哪個人的家臣。”[5](P669)并進一步指出:“黨內決不能搞封建依附那一套，決不能搞小山頭、小圈子、小團伙那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這些東西總有一天會出事!”[5](P770)“我們共產黨人決不能搞封建社會那種‘封妻蔭子’、‘一人得道，雞犬升天’的腐敗之道!”[5](P138)

只有用現代的民主和法治來改革我國的政治體制，切實落實依法治國，才能從根本上擺脫人治，實現國家治理的革命。依法治國的根本標志和衡量標準，就在于能否克服人治，防止權力僭越法律和制度，把權力關進制度的籠子。無論何種社會，把權力關進制度的籠子里，通過制度設計實現對權力的監督和制約，都是貫徹依法治國的前提條件，它雖發軔于西方社會，但不是西方的專利，而是人類政治文明的共同財富。中國歷史上一貫注重的從思想意識領域遏制權力的變異，如儒家倡導的修齊治平的“內圣外王”之道，專制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統來培養對皇帝效忠的“清官”。但事實證明，這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為，卻無法防止權力濫用和腐敗的大量滋生。[6]究其原因，就是沒有實現依法治國，不能從政治制度上解決對權力的制約，無法把權力關進制度的籠子。

由此可見，依法治國并不是一個單純的法律學問題，而是一個更為宏大的政治學命題。法治和人治問題，是人類政治文明的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。縱觀世界歷史，凡是順利實現現代化的國家，無一不是以法治代替人治。相反，一些國家雖然一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的陷阱，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面，很大程度上與法治不彰有關。古今中外的歷史經驗反復證明，法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治，法治昌明，什么時候就國泰民安;什么時候忽視法治，法治松弛，什么時候就國亂民怨。因此，在我國全面建設小康社會、全面深化改革的過程中，必須全面推進依法治國，實現人治向法治的偉大變革。

三、以法治政府為杠桿撬動國家治理的革命

有鑒于此，黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國進行頂層設計和戰略部署，以建設中國特色社會主義法治體系和法治國家為目標導向，旨在形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，從而實現國家治理領域的革命。

完成上述目標和任務是一個系統工程，需要付出長期而艱苦的努力，既要統籌兼顧，也要重點突破，敢于并善于啃硬骨頭。現階段我國法治建設的基本狀況是，法律體系已經總體形成，但有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重，一些黨政領導機關和個人凌駕于法律之上，權力不受約束，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這是主要矛盾。由此可見，我國目前依法治國的短板主要不在于立法，而在于執法和司法。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。就執法和司法而言，執法是第一位的。如果執法公正，依法行政，就會大大降低司法訴訟的概率，客觀上也就會減少司法不公現象。同時，對一個國家而言，政府機構較之司法機構在權力運行過程中通常也發揮著更大的作用。從這個意義上說，建設法治政府應當是今后推進依法治國最為關鍵、最為核心的內容。這是從法治建設的維度看。

從國家治理的維度看，黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這是對我國現代化內涵的豐富。一個國家的現代化，不僅需要現代的科技和經濟，而且需要現代的政府和政黨，從某種意義上說建設現代政府和政黨的任務更為艱巨。盡管“治理”理念本身更強調多元共治，但依中國的國情，國家和政府毫無疑問在治理體系中依然會起著決定性作用。[7]國家治理體系和治理能力現代化，首先需要政府治理的現代化。而現代政府的要件和基準，就是法治、透明、回應、責任、參與、公平、有效，這也是聯合國有關機構對于“善治”界定的基本要件。可以說，法治是改善國家治理和政府治理關鍵的、不可或缺的因素。

因此，打造法治政府，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。依法治國的要義和難點，不是治民，而是治官，讓掌權者遵守法律、尊重法律、敬畏法律、執行法律，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對政府權力的限制，是民主法治的焦點問題，因為行政權最容易僭越法律，侵犯自由，獨斷專行。現代立憲政治和民主政治的優越性就在于依法執政和依法行政，以憲法約束政府。一般情況下，就公民而言，除了法律禁止的，個人可以做任何事情;就政府而言則相反，除了法律準許的，國家一般不能做其他事情，此即“法無授權不可為”。[8]在法治狀態下，政府的權力、職能、責任、架構、財政等都是法定的，必須嚴格依法辦事。

黨的十八大提出到2020年實現“法治政府基本建成”的目標。為此，要按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的頂層設計，強化對行政權力的制約和監督，健全憲法實施和監督制度，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，推行政府權力清單制度，建立健全行政裁量權基準制度等，真正做到把政府的權力關進制度的籠子里，切實推進依法執政和依法行政，加快建設法治政府。

總之，依法治國作為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，首先要鎖定重點領域，加快構建以法治為基礎的現代政府治理體系，打造法治政府。在我國，國家治理現代化的關鍵是政府治理現代化，而法治國家建設的關鍵是法治政府建設。如果說依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，那么建設法治政府則是政府的一場深刻的自我革命。其中的關節點在于如何以法治政府為杠桿，撬動我國國家治理領域廣泛的、深刻的革命。

四、國家治理革命重在形成更加成熟和定型的制度

依法治國作為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，關鍵還是要加強我國的法治體系建設。正如十八屆四中全會所提出的，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家。革命和建設，本來是涇渭分明的不同概念，但在這里則必須融為一體。全面推進依法治國，既是我國國家治理領域的深刻革命，也是中國特色社會主義制度的自我完善和發展，是革命和建設的有機統一。

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，而改革的決定性成果是“到二〇二〇年，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[9]。黨的十八屆四中全會進一步提出全面推進依法治國，并把依法治國看作是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。從全面深化改革到全面推進依法治國，從推進國家治理體系和治理能力現代化到國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，是有機聯系、層層遞進的。其根本目的和宗旨，就是完善和發展中國特色社會主義制度，形成一套更加成熟更加定型的制度體系。

中國特色社會主義制度，是在政治、經濟、文化、社會等各個領域形成的一整套相互銜接、相互聯系的制度體系。中國特色社會主義制度的基本確立是中華文明史上前所未有的成就，但這一制度還不夠成熟和定型，需要予以完善和發展。全面推進依法治國，對于完善和發展中國特色社會主義制度具有重大意義，是中國特色社會主義制度成熟和定型的必由之路和重要標尺。

制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，這是我們黨總結國際共產主義運動的經驗教訓、總結新中國成立以來特別是“文化大革命”的經驗教訓所得出的深刻結論，也是人類政治文明在千百年來的演進過程中凝練的精髓所在。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中曾深刻指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”[4](P333)這段膾炙人口的話，畫龍點睛地對自古以來政治學研究的一個主題——即“好人”與“好的制度”哪一個更重要，做了深入淺出的回答。從儒家的“內圣外王”，到柏拉圖的“哲學王”，無不崇尚的是“好人”政治或“賢能”政治，但事實證明這只不過是一個美好的幻想。所以，近代以后人類開始認識到不能把美好政治的希望寄托在“賢人”和“明君”身上，而是要創建好的制度，用嚴密而定型的制度來約束掌權者，其理論和實踐的結晶就是民主和法治。民主法治取代賢能政治，是現代政治文明的核心和精華，也是政治制度變遷的必然。

由此可見，我國全面深化改革和全面推進依法治國的根本目標是一致的，就是要實現國家治理的制度化、規范化、程序化，通過社會主義民主和法治實現國家治理領域的深刻革命。正如習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中所指出的:“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。”[10]同時，“發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[10]民主與法治等基本制度的作用，就在于使國家活動定型化和規范化，實現對整個國家的依法治理和民主治理，保持政治的穩定性和連續性，因而具有根本性、全局性、穩定性和長期性。

進一步說，衡量中國特色社會主義制度成熟和定型的重要標尺，就在于能否做到依法治國。這是因為，雖然中國特色社會主義制度涉及政治、經濟、文化、社會等各個領域，但正如習近平總書記所說的:“在一個國家的各種制度中，政治制度處于關鍵環節。”[10]因此，中國特色社會主義制度成熟和定型，首先在于政治制度的成熟和定型。而政治制度的成熟和定型，依法治國就是一個重要標志。依法治國并不是一個單純的法律學問題，而是一個更為宏大的政治學課題。依法治國的根本標志和衡量標準，就在于能否有效制約權力，根本克服權力過分集中、家長制、特權和腐敗等現象，把權力關進制度的籠子里，防止權力僭越法律和制度。

歷史和現實反復揭示，只有用現代的民主和法治構建好的制度，堅持依法治國，才能保證國家的長治久安。只有把依法治國作為基本治國方略并切實加以實施，打造法治中國，我們才能真正推進國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加成熟和定型，實現國家治理領域的深刻革命。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]人民日報，2014-10-29.

[2]Samuel Huntington.Political Order in Changing Societies.New Haven CT:Yale University Press，1968.

[3]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社，1994.

[4]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社，1994.

[5]十八大以來重要文獻選編(上冊)[Z].中央文獻出版社，2014.

[6]胡偉.百年回眸望中國——政體吏治篇[N].人民日報，1999-12-27.

[7]胡偉.如何推進我國的國家治理現代化[J].探索與爭鳴，2014，(7).

[8]胡偉.依法治國與制度軟實力:“中國夢”的新維度[J].政治學研究，2014，(4).

[9]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[10]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-06.