公共財產所有權的法律屬性

■余 睿

公共財產也稱為公產或公物，是指為滿足公用目的，依據公法規則確立的，供公眾使用或受益的財產。行政法上的公共財產與國有資產雖同屬國有財產的范疇，但兩者價值訴求截然不同。公共財產通常由行政主體支配，以滿足公眾利用和完成行政公務為目的，如公款、公車、公共設施等;國有資產則通常由國有經營性組織支配，以確保資產保值增值為目標。在我國的物權制度中，國有資產已被確認為一種“私法權利”，并在《物權法》一體、平等的保護下參與市場競爭。然而，國有財產的另一種形態——公共財產卻往往被人們忽視。

公共財產的所有權到底歸誰所有?這種所有權的屬性究竟是“公法權力”還是“私法權利”?如何防止公共財產被揮霍濫用?誰來監督公共財產的公益性目的得以實現?無論在立法還是實踐中，這些看似不言自明的問題背后實則疑惑叢生。

一、公產所有權屬性對公產法治化的重要價值

近年來，公共財產的運行現狀正引發愈來愈多的爭議與困惑:國內各自然景點的門票一路高漲引發怨聲載道;保障房小區卻修成領導專享的別墅;國有儲備糧庫的糧食被肆意倒賣;公車私用、公款吃喝、公費出國屢禁不止。在這些揮霍公共財產的現象被頻頻曝光并受到公眾嚴厲拷問的背后，掌控公共財產的行政主體儼然以所有權人自居，公共財產隨之化身為行政權力，公眾自然無法對政府“管理和使用自己財產的行為”指手畫腳。

世界范圍內資本賬戶開放的浪潮大致經歷了80年代各國爭相放開，90年代發展中國家陸續發生貨幣危機從而產生質疑，再到目前注重時序性和漸進性政策三個階段。歷史經驗表明，資本項目開放的收益多體現在發達國家，而較少見諸發展中國家，而一些經濟、金融欠發達的中小發展中國家，往往因為缺少資本管制的屏障保護而成為國際投機資本攻擊的犧牲品。因此，如何充分享受資本項目開放的收益成為政策面臨的重大挑戰。前國際貨幣基金組織總裁Camdessus提出，亞洲金融危機的根源在于既定的宏觀經濟環境和制度背景下，資本項目開放措施與經濟金融等改革的銜接出現了問題[1]。

通過對《物權法》的研讀，我們不難發現，在闡述國家所有權的范圍時，《物權法》并未像礦藏、水流、土地等國有自然資源一樣明確地將行政機關及事業單位依法支配的財產闡述為“歸國家所有”，而是以細化的占有、使用、有限收益與有限處分等具體物權來描述。其后在涉及國有財產保護的條文中，《物權法》所強調的保護對象也主要涉及國有資產，并以促進國有資產保值增值為目的。對此，民法學者給出的解釋是:《物權法》是私法，而國家機關及事業單位國有財產權的行使與監管具有特殊性，單純依靠《物權法》的規范是不夠的，需要制定國有財產管理法，進一步完善國有財產的管理制度。畢竟，“國家所有權是我國民法調整的基礎性財產關系，但民法并不能涵蓋國家所有權的全部內容”[1]。

在當前“法治中國”的大背景之下，中央“八項規定”及各種限制揮霍公共財產的政策正被卓有成效地穩步推行，也進一步凸顯出當前社會對公共財產“法治化”的理論與制度需求。畢竟，“八項規定”等政策的實施應當以科學的法治理論為根基，并同時以法律制度的完備為其終極目標，否則，隨著時間的流逝，“政策”的穩定性、持久性與有效性都會大打折扣。因此，從公法學尤其是行政法學的角度對公共財產所有權法律屬性的厘清，不僅可以有效識別這種所有權的權力(權利)性質，尋找公共財產真正的歸屬，而且對于闡明行政主體支配、管理、利用和處分公共財產等物權行為的權力來源、保障人民實現公共財產的分享權等具有重要的價值。

二、公共財產的“私法所有權”屬性

(一)“公法所有權”的“權力”困惑

實際上，在一個完整的公共財產制度中，并非只有國有公產的存在，還包括了大量的私有公產，即在私人所有的財產上設置的供公眾使用或受益的財產形態，如行政征用的私人財產、以BOT方式修建的公共設施等。既然以征用私人的財產來設置公共財產，沒有改變私人對該財產的所有權的物權屬性，那么以國家財產來設置公共財產，也就不需要將原本由私法確定的國家所有權變更為公法所有權。

盡管國際會計準則理事會在過去付出了諸多努力來促進各國會計準則的一致性，但仍然困難重重，仍有諸多問題等待商討與解決，在這個漫長的協商過程中大大阻礙了全球經濟發展效率與資本流通，而出現這一現象的主要原因主要有以下四點：

挖掘法。在經典名著中挖掘著名的菜品，分析其含有的精華，廢除菜品的不足之處，仿制同類菜肴，比如唐菜與紅樓菜。

近期， 有單位和讀者向本刊反映， 有中介機構或網站宣稱代理《草原與草坪》征集稿件， 并向投稿者收取費用，承諾可以在本刊發表文章，此舉已對本刊聲譽造成不良影響。對此， 本刊聲明如下：

公共財產所有權因為公法的介入而具有了權力色彩。行政法作為公法雖具有獨立的部門法地位，但無法否定位于同一法律體系中私法物權制度的基本理論。公法所有權學說盡管意識到公共財產與私有財產具有不同的利益訴求，但該學說脫離了物權理論中的兩個基點——“物權法定原則”和“一物一權主義”。公法所有權的存在一方面將導致由公法與私法各自確立自己的所有權形態，產生物權法定過程中的法律沖突;另一方面還可能導致在同一個財產之上出現兩種所有權形態的混同，進而違背一物一權主義，產生所有權歸屬的困惑。對此，我國行政法學先驅范揚就曾指出:“私所有權與公所有權，并非完全分別存在，而不過為同一物權之兩方面。”[5](P139)法國學者所提出的公所有權(行政所有權)原理，除了用以詮釋私產轉化為公產后所引發的財產屬性更迭以外，也有以所有權為前提來解釋特許使用權的效力問題之考量。①這體現了法國對古羅馬法公產、私產分野悠久傳統的完整繼承，但在我國物權法理論中，國家所有權與私人所有權一同被置于一體、平等保護的私法體系之中，以民法權利的屬性示人，也就喪失了公法所有權存在的空間。

1．4 腦電圖檢測 FS組患兒在入院第1天采用意大利ENG＿GNT2SW腦電圖機行常規腦電圖描記。結果按照黃遠貴編制的《臨床腦電圖學》分為正常、異常，異常包括非特異性異常（廣泛性慢波）及發作性異常［棘波、尖波、棘（尖）－慢復合波］。

行政機關以“權力”方式享有公共財產所有權，來源于大陸法系傳統的公物法理論中的“公法所有權學說”。法國學者莫里斯·奧里烏就曾指出，如果說公產是所有權標的，那么這種所有權，盡管具有財產屬性，卻不得保留私產的全部特點。這是一種必須依賴于國家力量的行政所有權，它的特點是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務將其保管并用于公用。[2](P846)這一觀點是法國行政法學界的通說，同時也受到了包括奧托·邁耶教授在內的部分德國學者的贊同。

(二)“私法所有權”的“權利”回歸

即使是在大陸法系公物法理論發達的國家，公法所有權學說也并非鐵板一塊，與此相對應的還有另一種理論——私法所有權學說。這種學說認為，公共財產的所有權，并非公法上的特有物權種類，而仍然是一種私法上的所有權。“只因行政主體，將其物件供諸公用或共用之結果，須受公法上種種之限制，不能完全適用私法而已。然即在公用或共用之間，其私權固未消滅。如其公物一旦廢止，行政主體，且得完全行使其私所有權。因此，所謂(公物)所有權，僅有私法上之所有權，而無所謂公所有權。”[5](P138)私法所有權學說的核心在于:首先，公共財產所有權應當適用私法制度;其次，由于公法支配權的存在，使得這種所有權受到了公共利益和公務目的的限制;最后，公共財產的所有權、支配權和管理權通常相對集中于一個行政主體之上。[6](P474-476)“對于尚未成為交易對象的物，而為國家的支配權涉及的物，可以考慮國家所有權的概念。”[7](P763)

不難看出，國內學者們之所以用拋棄私法“物權法定”“一物一權”的原則來支持公法所有權理論，是因為公共財產承載了國家對人民的公共給付與公共服務功能，承載著人民對公共利益的分享與期待。私法所有權作為一種絕對物權，雖能以法律、公序良俗對其加以限制，卻始終無法打消所有權人對財產的排他性占有與支配。倘若以純粹的私法所有權賦予公共財產的話，所有權人的強大支配力將導致公共財產歸于所有權人的絕對掌控之中，人民對公共財產的分享將過分依賴于所有權人的“自主”意愿而具有極大的不穩定性，公共財產行政給付的巨大社會價值難免會淪為“掛著羊頭賣狗肉”的境地。更為重要的是，公共財產所具有的各種物權限制也無法以純粹的私法予以闡明。

通過上述分析我們發現，法國行政法中行政主體公產所有權的理論，在付諸我國公共財產法律實踐的過程中，不能輕易地采取“拿來主義”。事實上，從我國《物權法》對行政機關國有資產的物權限制來看，處分權的有限性與收益權的一般禁止，均佐證了行政機關私法人格的局限性。值得注意的是，這種現象并非我國所獨有。日本學者也曾指出:“關于國有動產、不動產以及飽含權利的國有財產，各省大臣僅有處理的權限，不得使其所有權屬于行政官署——各省大臣，由此體現在外部關系上，機關人格不完全性的最主要的特色。”[11](P194)從實踐的角度來看，公共財產存在的公用目的，根本無需將所有權“奉獻”給行政主體即可實現。承擔公共財產的給付職責，其真正的來源是行政法律義務而非所有權本身。反之，如果承認行政主體是公共財產的所有人，將有可能導致某些行政主體以“主人翁”的精神，將公共財產轉化為牟取特權利益的工具。畢竟，“沒有任何東西像財產所有權那樣如此普遍的煥發起人類的想象力，并煽動起人類的激情”[12](P189)。對于原本就掌握著強大行政權的行政主體而言，再加上一個被認為是核心物權的強大所有權，被煽動起來的將很可能是它對“私人利益”而非“公共利益”的“激情”!

三、公共財產的所有權人歸屬

在域外，將行政主體作為公共財產的所有權人幾乎是公物制度發達國家的通說。在我國，無論在民法學界抑或行政法學界，贊同行政主體享有所有權的學者更是不在少數:行政物權包括行政主體自己擁有所有權的財產的物權[4];行政主體對于公產所有權的行使，只在供公眾使用或公務使用的范圍內才存在;[3](P54-55)公物之所有權，一般即屬于公物主體，即行政主體;[5](P138)應當承認實際行使公共財產占有、使用、收益和處分權利的公法法人享有公共財產所有權。[9]值得注意的是，強調行政主體對公共財產的所有權，也是大陸法系學界產生公法所有權學說的重要理論支撐。行政主體是否享有公共財產的所有權，無非關系到行政主體是否能充分、完整、及時且盡職盡責的管理公共財產并實現這些財產的公共給付價值。那么，是否必需賦予行政主體以公共財產所有權才能使其享有充分而完整的物權呢?

首先，是否只有獲得所有權才能促成行政主體對公共財產的自覺管理和維護義務?我們認為，行政主體是否享有所有權，與其所承擔的公共財產管護義務并無直接關聯。公共財產在其設置的過程中，均需明確由何種特定行政主體基于對何種特定公共財產的支配權力，承擔何種特定社會公共給付或公共服務的義務。由于行政主體的公法身份，這種義務顯然已經脫離了私法義務的色彩而形成公共權力與公共職責的共同體——行政職權。職責與權力的雙重屬性決定了行政主體不能任意的放棄行政職權，否則將招致行政責任的追究。由此，為完成特定或持續性的公共財產給付，在對公共財產的支配過程中行政主體必須承擔相應的管理義務來保障財產給付價值的存續。管理公共財產的義務來源于行政法所賦予的行政職責，與公產所有權的歸屬并無必然關聯。

其次，是否只有作為公共財產的所有權人時，行政機關才能對公共財產及其設施可能引起的損害承擔賠償責任?目前在公共財產尤其是公共設施致他人傷害的問題上，國內學界已經基本形成通說，即產生國家賠償責任。[10]須注意的是，從國家賠償責任的承擔方式來看，賠償義務人是管理公共設施的行政主體，但實際承擔賠償責任的仍然是國家而非行政主體本身，這恰恰說明了國家是以公共財產所有權人身份來為行政主體的過錯買單這一本質。

當公共財產被法律或有權機關通過行政權的手段取消公用目的之后，應當視作是對國家(私人)所有權的回歸。此時，可以認為行政主體對該國有財產享有民法上的占有權;只有在獲得國家特別授權之后，方可行使處分權將國有財產變更為其他用益權甚至是所有權形式。例如某機關辦公大樓搬遷以后，該辦公大樓應當被視為國家財產而不能由行政主體自由的任意處分。此時的處分權應當獲得代表國家行使所有權的法定機關的授權并按照國有資產的流通方式來處理:拍賣、銷毀、回收或重新設定新的公物形態，但無論何種，都需要按照法律規定的審批程序進行。《物權法》規定國務院代表國家行使所有權，行政機關和事業單位只能依照法律或國務院的有關規定來處分國有資產等條文規定，無一例外的強調了法律依據的來源及處分權的法定性。值得注意的是，在上述《物權法》的規定中，立法者采用了“權利”一詞，這一方面意味著此時財產的屬性是以私法物權存在的國家所有權的移轉，另一方面意味著這種處分需要經過國家所有權代表機關的審批許可。

最后，行政主體作為公共財產所有權人，是否能在公共財產的公用屬性廢止后，享有財產處分的價款?從我國《物權法》的規定上看，行政機關并不享有對公共財產的任意處分權，而應當按照法律規定來行使處分權，例如采用公產拍賣、公產回收、公產報廢等手段。即使拍賣的價金最終還是返還到行政機關手中，作為添置新的公物的成本，也需要經過國庫財政的再撥付，這種收支兩條線的公共財政基本原則，也從另一個角度否定了行政主體對公共財產享有直接的所有權。

然而，贊成公法所有權學說的國內學者忽略了一個問題，即，對公共財產的法律調整原本就是公法與私法雙重作用的結果。公共財產所有權受到的處分、時效取得等私法物權行為的限制，并非來源于私法所有權本身，而是來源于公共財產從其設立之時起便附載的行政法效力。正是這種在其他私法所有權上所不具備的法律效力，決定了公共財產的行政法屬性，決定了公共財產的價值實現方式與手段，進而決定了防止公共財產的支配者、使用者、第三人甚至國家自身對公共財產公益性價值進行破壞的公法規制。可見，《物權法》以私法權利的形式來闡述公共財產的國家所有權是正確的，它一方面明確了公共財產所有權的私法屬性，另一方面又給公法介入公共財產的其他物權形態留下了應有的空間。從私法的角度，公共財產所有權的私法性質意味著它與其他民法上的財產所有權形態一起接受《物權法》的平等、一體保護。從公法的角度，國家所有權的存在只是說明了公共財產的實質“是人民作為國家肌體的血庫而存在，基于此，任何行政公權力行使者都無權呵斥人民的呻吟”[8](P141)。

因此，公共財產要么屬于國家全民所有(公有公產)，要么屬于私人所有(私有公產)，行政主體并非公共財產的所有權人，其只是依法獲得了支配和管理這些財產的行政權能。我們應當淡化行政主體對公共財產的所有權意識，而強調其履行公共財產給付義務的法定職責，同時應當弱化公共財產所有權的屬性，強調其設立的公益目的。[13]畢竟，解決了歸屬問題并不意味著一項財產成為公用物，財產國家所有權的取得與財產設定、維持為公用物是不同法律事實引發的不同后果，維持公用物性質的關鍵不是看歸屬，而是看它是否切實承擔了公用使命，應防止某項財產名為公用物而實質私產化。

在借鑒上述學說的基礎上，以行政法特有的物權理念來理解公共財產所有權的法律屬性也得到了許多國內學者認同。他們認為行政主體對于公產所有權的行使，只有在供公眾使用或公務使用的范圍內才存在。公產的所有權與公共使用是一個不可分割的整體，因而是一種公所有權。[3](P54-55)在行政法上財產權制度和理論的基礎上，行政法上的物權可以被稱為“行政物權”。[4]

當行政法學者們還沉浸在西方學界對行政主體公物所有權理論中“難以自拔”時，民商法學者已經開始關注非所有權的處分行為。研究的重心就在于回答這樣一個問題:如果所有權人沒有自己來行使處分權的話，所有權人以外的用益權人、占有人能否行使處分權呢?已有學者對此做出了研究和解答:所有權從來不是處分權的源泉，其他權利甚至公法上的權力都可能導致處分權的合法。例如行紀人出賣委托人的財產，是行紀合同關系確定了行紀人的處分權;抵押權人拍賣抵押物，是擔保法賦予抵押權人的處分權;法院強制執行債務人的財產，是司法權力造就了法院的處分權。處分權的本質是“有權處分”，而這里的“權”，雖然常常是所有權，但并不限于所有權。因此，非所有權人利用他人之物的權利未必不可以包括處分權，這只取決于立法。[14](P326)

四、公共財產的“合目的性處分權“

在民法物權體系中，處分權往往被視作是所有權“最親密的孩子”，它凸顯了所有權強大的支配性。使用權、收益權、占有權等他物權均可以與所有權分離而由不同的主體享有，但如果未經所有權人同意而為處分權行為，往往被視為侵害所有權的“無權處分”。各國物權法在對所有權進行定義之時，無論是采用概括式也好，列舉式也罷，無一例外地將處分權列入所有權的權屬內涵之中。許多國內學者主張行政主體享有公物所有權，除了貿然對國外理論的“借鑒”外，還有一個潛在的考慮:公共財產的價值實現必然涉及給付行為，給付行為又往往導致所有權轉移的后果。如果行政主體并不享有所有權，那么他們是否將無法自主的實施給付行為，而導致公共財產的公用目的無法實現呢?

[13]

上述觀點為我們研究公共財產的所有權提供了一種理論思路:能否在公共財產制度中，將所有權人與其占有或利用人的處分權相互分離開來，并以法律或者所有權人的授權來達到由后者行使合法處分權的目的?這一問題在公共財產制度中顯得更為復雜，因為在否定了公共財產所有權歸屬行政主體之后，在公共財產法律關系中便出現了三個物權主體，包括:享有公共財產所有權的國家、享有對公共財產實際占有和支配權的行政主體以及享有對公共財產使用和受益權利的廣大公眾，進而構成公產所有權人與公產支配權人、公產利用權人所構成的二元復合型的公共財產法律關系。

再次，是否只有當行政主體作為所有權人時，才享受公共財產的收益?在私法物權制度中，盡管遵循著“誰所有，誰收益”的傳統規律，但并不排除所有權人以外的其他用益物權人對財產的收益可能性。在公產制度中，公共財產及其設施之上能否設置“收益權”的問題本身就值得商榷，至少從我國的行政法實務來看，通過公物獲取收益的方式有公產自身增值和額外孳息獲取兩種方式。前者并不必然構成收益問題，例如政府的辦公大樓，由于房價地價上漲而增值，但政府并未由此而獲得實際的收益。后者例如行政事業性收費、公租房租金或者對損害公共財產行為的處罰所得等，按照我國現行規定，不允許由行政主體直接享有，而應當上繳國庫。盡管從目前來看行政主體依靠公共財產獲取“收益”的情形尚無法避免，但必須能秉承公共財產理論的基本原則:行政主體對公共財產不具有私法上的收益權，行政權力的運行必須以公共事務為內容，以公共利益為目的。即使存在公法上的財產收益，這種收益權也必須受到法律的嚴格規制:一方面，公共財產受益權的形成必須由法律賦予相應的行政權力為支撐;另一方面，公共財產的收益只能依法用于完成、維系或擴大公共財產給付目的而已，這體現了公共財產的存在價值——公益性，否定這種屬性將使行政權力被卷入利益爭奪的旋渦之中。

當國有財產仍保有公共財產屬性并被行政主體所支配時，行政機關可以行使“合目的性處分權”。這種權力包括了法律授權與合目的性處分兩個方面的涵義。

其次，目前只測量和探討了4～6歲左右兒童來生信念與父母來生信念及死亡話題親子談話的關系，以后的研究還需要考察更多年齡段兒童的來生信念，并探討其與父母來生信念、死亡話題親子談話的關系，收集并追蹤發展性的數據。

其一，行政主體的公物處分權應當以法律明確授權來獲取。在民法上，通過行紀合同與委托關系是可以很好地解釋非所有權人的處分權的。但在行政法中，行政主體以處分的方式來實現公共財產給付的目的，如向市民發放消費券的行為，是一種典型的行政權力行為而非民事權利行為，因此我們不能將這種處分權的取得視作民法上的簡單委托。依據職權法定原則，行政權力是需要通過法律授權來獲取的，因為法律法規授權的結果是行政主體應當以自己的名義來行使公共財產的給付處分，并因此獨立承擔給付處分之后所導致的法律后果。

其二，給付處分涉及公共財產公用價值的最終實現，因此必須嚴格的秉承合目的性處分的法律原則。所謂合目的性，在行政法上通常理解為促成公共利益的實現。在行政給付制度中，合目的性的要求更加鮮明。以交付方式來實現價值的特定公共財產，一般都預先設定了較為明確的目的性，如:以經濟適用房來解決低收入家庭住房困難之目的，以扶貧物資來幫助農民增加收入之目的，以城市公墓來完成市民安葬追悼親人之目的，等等。換言之，此時行政主體處分權的實施，必須以達到公物給付的合目的性為基本要求，而不得假借“公共利益”之形，行“渾水摸魚”之實，進而損害公民原本可以正常獲取的公共給付需求。

公共財產制度中需要特別關注的是由行政主體自己掌控和使用的財產，這部分財產在公物法理論中被稱為公務用財產，是國家提供給行政機關、事業單位以完成行政公務為目的的財產，如辦公建筑、公務用車、財政經費等。公務用財產從形式上完全為行政主體所掌控，并歸由行政主體自行使用、處分以完成公務。盡管行政主體對這部分財產具有更大的處分自由，如購買辦公設備或車輛、發放工資福利等，但仍需符合公共財產合目的性處分的嚴格要求，即以確保公務充分完成并使人民真正獲益為追求。目前國內大量存在著行政機關揮霍公共財產的現象，政府將大量的公共財產用于本可節制的公務開銷，如公款招待、興建樓堂館所、打造面子工程、公車消費等，必然會造成行政成本的急劇上升，甚至造成行政主體負債，當這些不必要的開支擠占真正應當用以行政公務的財產時，行政機關又必然會向人民伸手，設立不合理的行政收費以彌補行政經費的不足。

局長、所長很勉強地接受了遲恒的建議，錢上面的事誰都會心痛。分手時所長塞信封到遲恒手里，遲恒說撤稿得部主任同意，所長納納地收回，“你們主任是…..，知道了，明天一定跟你聯系。”第二天，遲恒把裝著2000元錢的信封放在主任桌上，主任絲毫不見意外，也沒去碰那封信。遲恒簡單匯報后，主任諄諄告誡：“高壓線不能碰，像這種事捅出去，這個場你收得了嗎？后面那個方案穩妥，就這樣了。”

五、結論

綜上所述，公共財產所有權的法律屬性不是“公法權力”，而是“私法權利”，它與其他私法所有權一樣，均接受《物權法》的一體、平等保護。行政機關也不是公共財產的所有權人，只是在公共財產存續期間，根據法律授權，行使占有、使用公共財產的支配權，這種權力屬于公法上的行政權，具有權力行為的效力。行政機關一方面應當基于支配權來履行管護公共財產、確保其使用價值存續的“行政職責”，另一方面應當在法律授權的情況下合目的性的履行對公共財產的利用權與處分權。唯有讓公共財產所有權回歸到權利本位，方能消除現行公共財產制度中“由所有權衍生行政權”的怪異局面，打破行政主體對公共財產的“排他性”利用，最終還原公共財產“取之于民、用之于民”的本源屬性。

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注釋:

①法國學者在解釋公物利用新的財產使用形式——通過交付特許使用費而取得特許權時認為，這不僅是由于行政主體從其所有權人的角度出發，也是因為特許使用從所有權標的出發，使得特許權人享有物權性質的收益權的邏輯結果。

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