新常態下“十三五”規劃新思維

樊森

當前，全球政治、經濟形勢錯綜復雜，經濟增長動能減弱，但新興經濟體發展較快并對世界經濟影響日益擴大;我國經濟下行壓力仍然較大，社會矛盾問題多發，但長期既往傳統發展方式積累的沉疴病垢和藩籬正在破冰，深化改革、創新發展釋放的動力和活力不斷顯現，新一輪經濟社會發展秩序和態勢正在逐漸形成。

2014年5月，習近平在河南考察時首次提及新常態，新常態是十八大以來總書記在國際及國內、當前及未來發展新形勢和要求下所做出的重大論斷。11月9日，APEC峰會開幕式上，新常態之論進一步成型，總書記首次系統闡述了新常態，新常態將成為我國較長一段時期治國理政的新理念和新方式。習近平提出，新常態有四大特點，也面臨著發展機遇，同時必然伴隨新問題、新矛盾，能不能適應新常態的關鍵在于全面深化改革的力度。

新常態主要有四大特點：一是從高速增長轉為中高速增長;二是經濟結構不斷優化升級;三是第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾;四是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

新常態面臨的發展機遇。第一，新常態下，中國經濟增速雖然放緩，實際增量依然可觀;第二，新常態下，中國經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元;第三，新常態下，中國經濟結構優化升級，發展前景更加穩定;第四，新常態下，中國政府大力簡政放權，市場活力進一步釋放。

2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”謀劃之年。“十三五”時期是我國現代化建設進程中非常關鍵的五年。我國全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，兩個百年目標和“中國夢”進入起步五年期，發展改革良好期盼之切前所未有，改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有。站在新的歷史時期和發展階段，在新常態發展要求下，如何編制好“十三五”規劃，與既往五年規劃比較，編制“十三五”規劃應樹立以下新的思維。

一

本質思維

——追求回歸發展本質

五年規劃作為階段性的全局規劃，在既往的制定和發展實踐過程中，在各種大環境沖擊影響下，五年規劃重經濟、輕民生，重形式、輕實質等問題突出。十八大以來，總書記明確提出以人民對美好生活的向往為發展目標，將人民作為發展的起點和歸宿點，真正體現發展依靠誰、為了誰。

以民本主旨并非首創，而是在我們發展中有意無意遺忘，“十三五”規劃必須回歸發展的本質，緊緊圍繞人民的期望需求，以百姓生活水平是否提高，幸福福祉是否提高，人民群眾是否滿意作為衡量規劃的標準，通過由國強民富轉變為民富國強，真正通過規劃統籌解決好老百姓的實際問題和期望需求。

二

本位思維

——重新定性GDP目標與指標

GDP總量目標及經濟發展速度長期一直是國際、國內及社會各界關注的焦點，緣于發展導向和政策走向，所以上升到既是國家機密問題，也是政治敏感問題。關于GDP的問題，尤其今年來，隨著十八大“五位一體”提出及轉變發展方式迫切要求，GDP飽受大眾詬病，關于GDP統計數字的真偽、存在的意義及能否真實反映人民幸福福祉等成為專家學界及老百姓的爭議熱點，甚至成為茶余飯后的調侃和譏諷笑點。

“十三五”規劃必須重新定性指標問題，GDP要與不要的問題尚不能定論，也可以暫且不談，但作為考核和衡量的指標和目標應該有，則必須首先去政治化，其次去形式化，三是約束性和指導性結合，四是考慮地區發展的差異性及各省市的自主性，五是考慮可為與不可為性。至少要形成GDP多少、高低和快慢不再是唯一性、獨斷性的好與壞及成與敗的判斷標準，而最終要以滿足老百姓生活水平和幸福福祉為根本衡量和考核標準。

三

本源思維

——以人口及結構研判未來發展

我國經濟社會發展經歷了不同階段和過程，各種經濟和產業形態更迭，從面上和形式上供需結構在發生著變化。縱觀發展歷程，所有發展的主體是人，需求起因是人，滿足終點是人，所有所產生的發展形態和結果無不與我國人口及結構變化相關。目前階段，官方統計我國13.6億總人口，人口變化正出現增長停滯、總量下降、勞動力減少、老齡人口迅猛增加、性別比失衡等諸多現實問題。人口對發展的影響具有滯后推導效應，如果說之前人口及結構影響了30年的發展，那么當前的人口結構及走勢將會影響我國未來30年的發展。

“十三五”規劃必須重視和研究判斷人口對經濟社會發展的問題。一是調整適應當前及未來發展的人口政策，確保為未來發展提供足夠空間和潛力;二是以當前人口及結構研究未來經濟產業結構及社會公共服務配套的方向方式;三是以人口的轉移變化布局及趨勢確定發展的重點及支點。

四

生態思維

——堅持生態底線、注重文明發展

改革開放以來，我國經濟發展取得全球矚目成就，已作為世界第二大經濟體，但以此對資源、自然、生態及環境造成的污染觸目驚心，造成了發展不持續的嚴重問題，偏離了發展的本質要求，為追求發展而發展。十八大把生態與政治、經濟、社會、文化一并作為我國“五位一體”發展總體布局，實現文明發展，建設美麗中國。將生態文明建設作為首要文明并提升到治國理政的理念層面，把生態文明建設等融入和全面貫穿到發展的各方面和全過程。

實現文明發展，生態文明首當其沖。“十三五”規劃明確發展必須堅持生態底線，嚴守生態紅線，嚴格保護生態環境;二是轉變發展方式，推動產業轉型及升級，提高產業技術含量，擯棄傳統的經濟和生產方式，走一條自然和諧、生態文明的可持續發展道理;三是注重全面的文明發展，以生態為底線但不僅僅唯生態底線，注重生產生活的全面文明意識、水平提高。

五

創新思維

——考量創新經濟增長的原動力因素

經濟增長伴隨著人類活動及社會財富變化而變化，是相對比較概念，有可能正增長，也有可能是負增長。影響經濟增長的因素有制度、人力、資本、資源、要素等，是多方面的，也是多重屬性的。我們普遍認同和常規的方式，從經濟增長最為直接的幾個因素考量，主要為投資、出口和消費。從我國經濟發展的歷程、階段和軌跡來看，唯三要素并重投資、強出口、輕內需等長期存在，加之投資拉動過度依賴國家投資為主，在當前投資乏力、出口受限、經濟低迷、內需不足的狀態環境下，影響經濟增長的結構性問題，經濟增長的引擎減少、動力不足問題異常嚴重，嚴重影響經濟社會可持續發展。

在新環境下，按照經濟發展的普世規律，“十三五”規劃首先要擯棄唯三要素思維，要尋找挖掘影響經濟增長的諸多要素，實現全面發力;其次不能顧此失彼，遵循經濟規律，逐步減少對投資過度依賴，走一條內外需求、消費主導，制度、改革、開放、科技、創新、以人為本的新型增長之路。我國國情、經濟發展的階段和結構特征，都充分顯現出，經濟增長的發力點仍然較多，增長的回旋余地較大，發揮好綜合因素的協調拉動，尤其發揮好人民群眾發展的積極性和首創精神至關重要。

六

角色思維

——正確把握宏觀調控方式

對于當前我國政治及經濟體制而言，宏觀調整對經濟社會發展起到了生死決定性的作用。長期以來，行政主導、習慣性過多干預、依賴性的干預、無奈式的干預微觀經濟已成為習慣，導致經濟發展始終走在特色的邊界道路之上，導致我國經濟一直處于面多加水、水多加面的混沌狀態，宏觀調控的決定因素導致好壞涇渭分明，同時存在較多誤傷。十八屆三中全會明確提出了市場在資源配置中起決定性作用，合理界定市場與政府的關系，為國家宏觀調整方式定了性明了方向。

“十三五”規劃首先要把握政府與市場的關系，把握政府宏觀調控的方式，有所為有所不為，使政府在該發揮的重大基礎設施、社會、民生等領域發揮作用，管住政府的那只手，減少對微觀經濟干預;同時，保持宏觀政策的穩定性和連續性，保持政策的定力，減少行政性和政策杠桿刺激，減少行政性、政策性投機，給市場和經濟發展留足適應、調整和發展的公平環境和空間。

七

科學思維

——尊重經濟結構性的發展規律

三次產業的漸次發展已成為世界各國經濟發展的普遍規律。新中國成立及改革開放以來，經濟快速發展，趁全球一體開放融合和信息科技等發展的機遇，快速融入全球經濟，用30多年的發展歷程走過了世界各國上百年的發展道路，使得經濟產業結構產生了一低二慢三高的新現象。由于結構的快速變化，較長時間我們將當前的結構變化歸功和熱衷于人為調整，自大自為，人為樂觀，盲目冒進，加上我國的區域發展不平衡，差異較大，發展的水平和質量較低等，實則出現了結構調整的假象和虛假繁榮，為完成農業現代化、工業化，直接跨步飛躍進入高端城市服務化。

“十三五”規劃必須對經濟及產業結構進行正確客觀認識，一是一定尊重發展規律，漸次發展;二是減少人為安排結構，結構不是規劃、計劃或安排出來的，是發展程度的自然提升;三是考慮地區發展的水平差異等。因此要尊重規律和實際來判斷發展的結構和階段，從而制定區域發展的政策導向和重點。

八

開放思維

——主動融入區域開放開發新格局

我國區域面積較大及區域自然條件等差異，勢必在發展中采取不平衡區域發展及區域增長極帶動發展方式。從改革開放初期的東部沿海開放到中部崛起、西部開發及東北振興，一批國家級開放開發園區發展，到截至目前11個國家級新區的成立，及“一帶一路”、自貿區、長江經濟帶及諸多大區域經濟圈層體系的建設實施等，都深刻影響著我國區域經濟社會的發展，我國區域開放開發已進入了新的階段，沿海、沿江、沿邊、沿帶及區域中心城市群圈等多層次開放開發新的格局基本形成。

隨著交通、信息、技術、網絡、科技等技術的飛速發展，時刻在改變著區域要素流向，自覺不自覺影響著區域發展。“十三五”規劃，首先要打破思維禁錮和定勢，更加主動融入國內及全球發展體系;二是打破有形國際疆界、行政邊界，以更加開放的心態主動融合大區域和全球體系，推動區域一體化發展，拓展發展空間;三是積極主動適應開放開發區域新格局，搭上“一帶一路”發展機遇，不斷優化小區域的空間布局。

九

動態思維

——動態適應人口轉移的新型城鎮化建設

近些年，我國城鎮建設取得了量增面擴的巨大成就，吸附和聚集了人口不斷向城鎮尤其大城市聚集，使我國城鎮化率接近55%。城市建設政府及開發商等各方面均有積極性，縮小差距、統籌城鄉城鎮、村鎮建設等政策支持，發展勢頭也是有目共睹。但隨著新形勢下的人口結構及布局方向，致使城鎮建設與人口需求匹配度不高，有城缺人少人無人，城市擁擠擁堵人滿為患，村鎮建設空置閑置等問題同時存在，同樣不容忽視。

新型城鎮化是十八大以來確定的推動我國經濟社會發展的主要推動力量，意義重大。“十三五”規劃要充分認識當前我國經濟社會發展、城鎮化建設及人口結構、轉移的新問題、新特點;其次真正樹立以人為本的新型城鎮化建設，圍繞人的轉移和實際需求配套城鎮化建設，避免投資浪費;三是要把握人口較長遠的進城、分流、返鄉的變化趨勢，推動產城融合，以城鎮化建設主動引導人口聚集分布。

十

和諧思維

——更高層面提高民生福祉

民生是根本，民生福祉是發展的本質。近年來，隨著國力增強及發展水平提高，重大基礎建設、社會公共事業、城鄉統籌等均取得了一定的成效，在公共服務均等化的基本面上做了較多工作，但覆蓋面窄、配套不夠、保障不足、水平較低、差距較大、有失公平，服務滯后等問題仍然突出，不能滿足人民群眾對生活的需求和期望。

“十三五”規劃首先使發展回本歸位，真正樹立人本主旨，努力為老百姓提供相應的公共服務;二是在基本公共服務均等化的層面上，按照“擴面提質、深化共享”思路，進一步強化民生工程建設，進一步擴大覆蓋面、提高配套水平和質量，為社會提供更高層面的民生福祉，建設和諧社會;三是認真研究人口轉移和新型城鎮建設，充分做到公共服務投資建設為人服務，避免人口轉移或人口不足的配套浪費。

十一

善治思維

——創新推動社會治理體系和能力現代化

黨的十八屆三中全會首次把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標的兩者其中之一。此后，習近平總書記多次講話中提到“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并對其重大意義、主要內容和需要注意的問題等做了闡述。我國執政方式經歷了國家統治、國家管制到目前國家治理的三個發展階段，從國家統治到國家管制，再到國家治理現代化實現了執政方針的歷史性跨越，必將對我國治國理政產生巨大且深遠影響。

當前，面對社會經濟結構性變化所產生的矛盾和問題，傳統社會管理方式已面臨重大挑戰。“十三五”規劃首先要轉變治理觀念和思維方式，政府從“全能型”到“服務型”，從“監管”到“服務”轉變，合理界定職能;二是創新社會管理制度和體制，完善社會公共管理規則、規范公共秩序，引導各級社會組織及群眾參與治理，形成多元的治理體系;三是運用信息、網絡、移動互聯等現代新技術、新方法，增加管理幅度和深度，縮減管理機構體系，提高管理效率和管理質量。

十二

法治思維

——運用法治底線思維依法治國理政

法治是發展的重要保障。十八屆四中全會關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。形成完善的法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。

“十三五”規劃首先要強化法制意識和堅持法治底線思維，做到依法作為;二是完善法治體系建設，建立立法制度體系;三是深化司法信訪改革，實現公允執法;四是開展行政執法能力建設，提高執法水平;五是打牢全民守法基礎，培養法制習慣。

（作者系中研智業集團董事長）