“公交都市”與“公交優先”的差異性研究

安 萌 陳學武 祝 燁 夏 雪

1. 東南大學，城市智能交通江蘇省重點實驗室，南京 210096

2. 東南大學，現代城市交通技術江蘇高校協同創新中心，南京210096

3. 重慶市市政設計研究院，南京 400020

0 引 言

1995年中國城市交通發展戰略研討會發布的《北京宣言》中已經明確提出“制定發展大容量公共交通的戰略”和“改革公共交通管理運營”兩項關于公共交通的行動任務[1]，“公交優先”的理念雛形已經產生。2004年建設部發起《關于優先發展城市公共交通的意見》（建城[2004]38號）[2]，正式將“公交優先”提升為一項發展戰略。經過十年的發展完善，“公交優先”戰略成效顯著，城市公共交通系統越來越受到重視，而且人們對公共交通的認識也不再簡單的停留在一種單純的交通方式，而是越來越注重公共交通對城市發展形態、用地、環境等方面的影響。

隨著我國城鎮化發展進程的加速和公共優先發展政策的強力推動，“公交都市”作為一項新的發展戰略應運而生。交通運輸部在《交通運輸“十二五”發展規劃》中提出在“十二五”期間開展“公交都市”建設示范工程，選擇30個城市實施“公交都市”建設示范工程。2011年，交通運輸部下發《關于開展公交都市建設示范工程有關事項的通知》（交運發〔2011〕635號）[3]，正式啟動“公交都市”創建工程。

“公交都市”作為一項探索性的重要舉措，剛剛處于起步階段,尚缺乏系統、深入的理論總結和思考[4]。甚至有的城市在建設“公交都市”時，完全照搬“公交優先”發展的成果和策略。可見，對“公交優先”和“公交都市”的理解仍存在誤區。

本文認為，“公交優先”和“公交都市”無論是宏觀戰略還是微觀實施措施都既有聯系也有區別。宏觀上兩者都是針對大力發展公共交通而提出的指導思想和戰略舉措。“公交優先”目標是希望能夠促使居民出行從其他方式轉向公共交通，提高公共交通的競爭力；“公交都市”同樣也是希望能夠構建以公共交通為主導的城市交通體系。微觀上兩者都需要針對公共交通發展提出的改進措施和技術改造等手段。但是兩者同樣也存在明顯的差異性，宏觀上“公交優先”以公共交通的發展作為出發點和著眼點，切實研究如何提升和優先發展公共交通為目的；而“公交都市”的出發角度更高一層，是以城市交通體系的系統構建為出發點和著眼點，不只針對如何優先發展公共交通為導向，而是建立以如何實現城市與公共交通相協調的城市狀態為目標，這樣在微觀上兩者應采取的措施也不盡相同。因此，區分公交優先和公交都市的差異性對發展公共交通的實踐活動具有重要意義。

1 概念回顧

“公交優先”的概念最早是由法國在 20世紀 60年代提出的[5]。第二次世界大戰后，為了迎合汽車產業的發展，法國政府啟動了鼓勵私人交通發展的政策，私人汽車急劇發展。到70年代初，城市交通幾近癱瘓，這種情況下，政府才發覺公共交通的重要性和迫切性，“公交優先”發展戰略應運而生。如今，巴黎公共交通四通八達，公交專用道隨處可見，甚至兩條車道的道路也設會專設公交專用道，使公交車享受“特權”，公交車運行速度提高了20%至30%。隨著“公交優先”理念的盛行，以及許多歐美國家的廣泛推廣，經過多個國家城市實踐經驗表明：這一高效的交通方式對于節約資源、保護環境等都具有積極的作用，是社會經濟實現快速、健康和可持續發展的必然選擇。

早期，我國的學者和專家也曾提出過應重點發展公共交通，不過沒有得到重視。公交優先戰略在我國正式興起于2004年《關于優先發展城市公共交通的意見》的發布。隨后，各個城市都加大對發展公共交通的力度，不論是從公交專用道規劃建設、公交信號優先、公交車輛更新、公交體質改革等方面都做出了一定的成績。

“公交都市”最早用于羅伯特﹒瑟夫洛的著作“公交都市”一書，書中定義：“一個城市能夠稱為公交都市，是它的公共交通服務與城市形態相互配合默契可以有效發揮公交優勢；一個功能卓著和可持續的公交都市并不等同于一個公共交通在很大程度上取代小汽車，或者甚至承擔了大多數機動化出行的地區，而是代表一種城市形態和機動化環境，那里的公共交通是比目前在許多工業化國家里存在的更加值得尊敬的，一種能有效替代小汽車出行的交通方式”[6]。書中結合國際上成功的“公交都市”城市的經驗和發展歷程，將“公交都市”劃分為四個類型：“具有適應能力的城市(Adaptive Cities)、具有適應能力的公共交通(Adaptive Transit)、強中心城市(Strong-Core Cities)、混合型的城市和公共交通(Hybrids: Adaptive Cities and Adaptive Transit)。”

“公交都市”的概念在我國出現是在“十二五”發展規劃中提及的“公交都市”建設示范工程，交通運輸部并于2011年正式下發文件，啟動“公交都市”創建工程[7]。

2 差異性研究

2.1 內涵意義的差異性

從我國“公交優先”的發展進程來看，“公交優先”內涵狹義上可以簡單理解為在交通工程范圍內，采用交通管理與控制手段和道路工程措施，使城市居民出行以大容量、低能耗的公共交通系統為主，包括公交車和軌道交通，其他個體交通工具為輔[7]。而廣義的“公交優先”內涵不僅體現在“路權”使用上對公交的優先，更是包含有利于公共交通優先發展的所有政策和措施，包括在規劃、工程、財稅、經濟政策上的優先。“公交優先”內涵可以分三個方面進行總結：是指政府部門在發展戰略和政策上確立公共交通優先發展的地位；在規劃上確立公共交通設施優先安排的順序；在資金投入、財政稅收上確立公共交通的經濟傾向。

“公交都市”直接著眼于城市形態和交通體系的協調關系，其核心和關鍵的要素就是妥善處理好人、交通、土地三者的關系，只有當公共交通與城市空間及土地利用、道路路網系統之間充分協調，才能形成有機、高效、健康、宜人的城市布局與人居環境，實現交通與城市、經濟、生活的和諧共生[8]。“公交都市”的核心內涵不僅僅要體現在構建以優質公共交通為主導的城市交通體系，更應該涵蓋以公交為導向的城市空間形態布局以及以公交為引導的城市土地利用開發模式。

可以看出，“公交都市”內涵上要比“公交優先”的視角更大、角度更高。“公交優先”的內涵聚焦于公共交通方式的主導作用，而“公交都市”的內涵不僅涵蓋了優先發展公共交通，更聚焦于城市與交通的系統性和協同性。

2.2 策略措施的差異性

“公交優先”在我國實施的技術策略主要表現在以下幾個方面：一是經濟上對公共交通的扶持，即在財政、稅收政策等方面對公共交通傾斜，或者直接給予政府補貼；二是在道路使用上對公共交通的優先，如公交專用道的開辟、公交信號燈優先；三是在交通管理上對公共交通的優先，如高峰時對公交的優先通行，或者從另一方面對小汽車的限制管理，不論是限行還是限購還是擁堵收費，都是從側面對公共交通的支持[9]。

“公交都市”在我國還處于探索時期，許多城市對“公交都市”的構建策略重新回到了“公交優先”的方法上，因此有必要溯源“公交都市”的初衷。羅伯特·瑟夫洛在《公交都市》中表述“公交都市是一個公共交通與城市發展形態和諧共存、在發展過程中不斷相互支持和促進的城市狀態”。要形成這種狀態需要經歷循序漸進的良性發展過程，通常按照兩種模式著手規劃建設：一種是通過調整用地模式創造有利于發展公共交通的環境，如形成明顯的公交走廊，在走廊內重點發展公共交通；另一方面則是調整公共交通的服務和技術，以更好的適應城市發展。“公交都市”的技術策略不只著眼于如何改進“公共交通”，而且也努力尋求如何構建城市與公共交通的和諧。

因此，“公交都市”在技術策略上要比“公交優先”關注和思考的更多。“公交優先”是為了實現優先發展公共交通，而提出的針對公共交通發展的措施；“公交都市”是為了形成公共交通與城市形態和諧共存的城市狀態，而提出的從城市規劃、空間規劃、公交規劃、公交改革等方面的策略。

2.3 考核指標的差異性

建設部在2004年針對《公交優先》提出：爭取用5年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中主體地位的總體目標。關鍵考核指標如下：

（1）公共汽電車平均運營速度達到20km/h以上，準點率達到90%以上；

（2）站點覆蓋率按300 m半徑計算，建成區大于50%，中心城區大于70%；

（3）特大城市建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過50 min，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到30%以上；

（4）大中城市建成區任意兩點間公共交通可達時間不超過30min，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20%以上[3]。

在此總指標下，各城市主要是通過公交分擔率、公交車萬人擁有標臺、公交線網密度、線網重復系數、平均運營速度等方面的指標考核“公交優先”發展的實施效果。

在“公交都市”申報的背景下，交通運輸部于2013年發布《公交都市考核評價指標體系》（以下簡稱為《體系》）[10]，提出了20個考核指標、10個參考指標和3個特色指標（其中，特色指標結合城市自身特點，自主創新，不做規定）。將20個考核指標按照作用主體不同可以分為規劃實施、運營管理和用戶服務三個層次。其中，規劃實施層級包括3個屬性17個指標，涉及規劃、實施和土地利用。運營管理層次包括6個屬性9個指標，涉及運營、管理、安全性、車輛狀態、制度設計和智能化。用戶服務層次包括4個屬性4個指標，涉及可靠性、速度、擁擠度和滿意度。

在“公交都市”的20個考核指標中，排序前3位的依次為公共交通機動化出行分擔率、公共汽電車線路網比率和公共交通站點500 m覆蓋率；10個參考指標排序前 3位的依次為公共交通出行分擔率（不含步行）、公共交通人均日出行次數和公共汽電車線路網密度。可以看出，在考核指標上“公交都市”與“公交優先”有部分相同的考核指標，這也符合兩者都是以公共交通發展為共同載體的初衷，但是“公交都市”在規劃實施層面增加了對公共交通與城市形態是否協調發展的考核，不是單一的只針對公共交通發展情況的考核。

2.4 戰略目標的差異性

“公交優先”和“公交都市”都是以“公共交通”作為載體而形成的發展戰略，但兩者最終想要實現的目標和宗旨是有差異的。“公交優先”最終目標還是落點于公共交通發展，旨在形成以公交為主導的公共交通系統，最大作用的發揮公共交通在城市交通中的主導作用。通過“公交優先”戰略希望政府部門在綜合交通政策上要確立公交優先發展的地位，并在政策上給予支持(包括經濟扶持)；在城市規劃、建設上，應優先落實公共交通設施用地；在交通資源的使用與管理上，確保優先分配公共交通資源。這些戰略目標具體體現還是圍繞公共交通的發展作為中心，提升公共交通競爭力，而對公共交通與城市布局、城市用地模式之間的聯系，未能做出戰略部署。

“公交都市”的戰略目標是要形成一種城市狀態，是公共交通、城市空間形態、城市土地利用模式等城市要素和諧發展的一種發展狀態。“公交都市”的戰略目標宗旨最終落點于城市發展，不僅要實現公共交通在城市交通系統中發揮主導作用，更要實現公共交通主動引領支撐城市的協同發展。

3 總 結

在明確“公交優先”和“公交都市”概念的基礎上，本文從內涵、技術策略、考核指標、最終目標四個方面比較了兩者的差異性。本文的分析表明：①“公交都市”不是簡單的等同于“公交優先”，我國有些城市在構建“公交都市”的過程中，照搬照套既有的“公交優先”措施是欠妥當的。②“公交都市”是更高層次的戰略部署，“公交優先”是以優化公共交通自身結構、提升公共交通相對于其他交通方式的競爭力為目標，而“公交都市”是要形成一個公共交通與城市發展形態和諧共存，在發展過程中不斷相互支持和促進的城市狀態。通過深刻了解“公交都市”與“公交優先”的差異性，為正確建設“公交都市”提供理論指導。

[1] 王慧明. 北京宣言: 中國城市交通發展戰略[J]. 城市規劃, 1996(4): 32-34.

[2] 關于優先發展城市公共交通的意見（建城[2004]38號）[EB/OL].[2014-1-28].

[3] 交通運輸部關于《公交都市建設示范工程簡介》[EB/OL].[2015-2-3].

[4] 劉瀾. 公交都市的理論淵源及其多樣化建設策略[J]. 城市管理, 2013(6): 44-48.

[5] 畢巖巖, 肖敏, 周溪召. 國外大中城市公交優先發展及啟示[J]. 城市發展研究, 2013, 20(11): 87-90.

[6] 羅伯特·瑟夫路. 公交都市[M]. 宇恒可持續交通研究中心, 譯. 北京: 中國建筑工業出版社, 2007.

[7] 楊麗娟, 牛玲. 公交優先是城市公共交通的戰略方針[J]. 城市公共交通, 2001, (3): 19-20.

[8] 陳陽, 楊濤. 公交都市的理解和對策[J]. 現代城市研究, 2013, 28(1):6-10.

[9] 徐黔予. 優先發展城市公共交通的意義與策略[J].決策咨詢, 2011(2): 71-73.

[10] 魏賀, 戴冀峰. “公交都市”考核評價指標體系探討[J]. 城市交通, 2014, 12(5):18-25.