十二個“五年計劃”得與失

張永軍

十大經驗

第一，盡可能不受非經濟因素影響是促進發展的前提

在計劃經濟時期，“一五”計劃（1953年～1957年）因為是第一個五年計劃，缺乏經驗，實際上是在“一五”時期的第三年中，即1955年7月30日，才被提請全國人大一屆二次會議審議通過的。應該說，“一五”計劃制定的目標雖然不低，比如說，在5年內工農業總產值年均增長8.6%，其中工業總產值平均每年增長14.7%，但由于它幾乎是唯一的在計劃經濟時期沒有受到非經濟因素巨大沖擊的“五年”計劃，甚至提前一年就得以實現了，執行效果在前5個“五年計劃”中幾乎是最好的。

而到了1978年，中央召開了十一屆三中全會，作出了把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，從而使我國的經濟發展進入了一個新的時期。在那以后的長達34年時間內，我國經濟不僅保持了9%以上的平均增長速度，也創造出了“中國奇跡”。

進入“十二五”以來，伴隨著我國科學發展觀的深入實施，經濟發展從高速增長期向平穩增長的常態化轉變，基本經濟制度得到堅持和完善，現代市場體系基本建立，政府職能得以轉變。

第二，深入正確的改革是推進經濟發展的最大動力

在前12個“ 五年計劃” 中， 只有兩個五年計劃時期， 經濟平均增幅達到了兩位數：一是“ 六五” （ 1 9 8 1 年— 1 9 8 5 年） 時期， 二是“八五”（1991年—1995年）時期，經濟增長率分別為10.8%和11.6%。而這兩個五年恰恰是中國的兩個改革高潮時期。其中，“六五”是改革開放以來的第一個“五年計劃”時期，重點是農村改革。根據十一屆三中全會至十三屆四中全會的精神，農村實行了以家庭聯產承包責任制為主的經濟體制改革，農村經濟迅速發展，農民收入迅速增長。這也是中國歷史上唯一的一次農民收入增幅超過10%的五年時期。到1983年，農村消費的恩格爾系數就降到了60%以下，標志著農村基本解決了吃飯穿衣問題。到了1984年，我國GDP增長達到了有史以來的最高水平15.2%。

“八五”時期，經濟增長除了第一年為9.2%之外，其他四年均超過了10%，這在中國的歷史上絕無僅有。經濟快速發展主要得益于1992年初鄧小平的“南巡”。正是這次南巡使得原本有些停滯的中國改革激發了第二次高潮。在這一年政府放開計劃分配生活必需品的制度，除了西北的少數縣份還沒有取消糧票之外，全國其他地方的憑票證供應制度都被取消，長期沉淀在農村的富余勞動力一下子被激活，而開發區建設和工業企業的快速發展，又帶動了房地產的升溫，進而帶來了能源、原材料和基礎產業投資的熱潮，帶動了產業擴張，真正達到了“一步走好，滿盤皆活”的效果。

“十二五”時期，經濟增長除了第一年為9.2%之外，接下來的幾年間，經濟增長保持在8%以內，我國經濟發展趨于平穩的常態化發展。

第三，拓寬市場機制作用的范圍是“五年計劃”落實的先決條件

在前5個計劃中，由于受到各種無法預測的政治因素影響，始終無法進入一個較長的穩定增長軌道，而且經濟也始終陷于“一抓就死，一松就瘋”的怪圈中走不出來。“五年計劃”真正開始發揮應有作用的時候，反而是在改革開放之后市場經濟不斷發展的過程中。通過改革，國家計劃特別是指令性計劃作用的范圍逐步縮小，社會資源的合理配置調節的市場機制作用范圍不斷擴大，各種社會積極性不斷地更加充分發揮起來，從而使得經濟發展不僅能夠較快，而且能夠較穩。這就使得后5個五年計劃在制訂和實施過程中，所受到外部沖擊明顯減小，科學預測性和可操作性則相應增大。

第四，減少來自政府周期換屆后的影響是尊重市場經濟周期規律的基本保證

1990年代以前，中國經濟運行有一個突出的特點，就是“一抓就死，一放就亂”，其主要原因就是，沒有很好地研究經濟本身的周期性運行規律。

1990年代以后，這一現象得以明顯好轉。尤其是近10多年來，我國經濟出現了歷史罕見的平穩快速增長期，其中經濟增幅最高的是2004年的9.5%，最低的是1999年的7.1%，上下相差只有2.4個百分點。

這一經濟運行方式變化來自于宏觀調控方式的變化。1993年下半年開始，黨中央、國務院為了抑制經濟過熱，開始進行緊縮型宏觀調控，并以整頓金融秩序為重點、治理通貨膨脹為首要任務，總量控制和結構調整雙管齊下;1995年經濟回調明顯，經濟增長由最高的14.2%下跌至10.5%。不過，過熱的經濟顯然也還沒有調整到位，因為1995年的物價水平依然高達17.1%。然而，1996年是“九五”計劃第一年，新一屆領導班子上任之后，堅持了按市場規律辦事的原則，將宏觀調控繼續進行到底。直到1996年GDP增長降為10.5%，物價降為8.3%，中央才宣布經濟實現了軟著陸。由于這一次宏觀調控確實已經到位，從而為“九五”和“十五”我國經濟的平穩健康發展奠定了堅實的基礎。

“十一五”和“十二五”時期，我國經濟實現了真正意義上的軟著陸，經濟增速到2014年為7.4%，比2011年下降1.8個百分點。2014年，居民人均可支配收入增速跑贏GDP增速和財政收入增長速度，居民收入在國民經濟的初次分配中占的比重提高。

第五，不斷增強對市場經濟的宏觀調控能力是促進經濟與社會成功轉型的最終要求

從某種意義上說，計劃經濟向市場經濟轉型的過程就是政府不斷提高宏觀調控水平的過程。經過長期不斷努力，中央對經濟的宏觀調節水平在“十五”時期已經達到了一個前所未有的高度。早在2003年初，中國經濟最近的一輪景氣經濟上升期剛剛啟動不久，宏觀調控就已經敏感地意識到了中國經濟已經出現了過熱的癥狀，并開始出臺一系列宏觀調控措施。由于有關部門在這一輪調控中“發現早，動手及時”，所以取得了“見效快，代價小”的實效。

第六，宏觀政策連續性是改革大局穩定的基本保證

歷史上，政府宏觀部門一直都很重視政策的連續性。早在1956年，中央在制訂“二五”計劃的同時就提出了《國民經濟十五年遠景規劃綱要》，以此來保持中期計劃與遠期計劃的同一性。但受各種因素影響，直到“七五”中期，我國“三步走”現代化戰略任務正式提出之后，各個時期宏觀發展戰略的連續性才得以較好地維持。“八五”時期，我國形成了改革開放的總體格局，增強大中型國有企業的活力，成為改革的重點。“九五”計劃的目標確定為：“全面完成現代化建設的第二步戰略部署，加快現代企業制度建設，初步建立社會主義市場經濟體制，并將粗放型的經濟增長方式轉型為集約型。”“十五”計劃則是在我國社會主義市場經濟體制初步建立后制定的第一個指導性計劃。它不再強調具體的經濟增長指標，而是要求正確處理改革、發展、穩定的關系;遵循速度和效益相統一的原則，推進經濟增長方式的轉變，堅持可持續發展戰略。“十一五”則是強調落實全面科學發展觀，“十二五”則強調全面深化改革。

由此可見，在這5個五年時期，改革的方向沒有變化，改革的邏輯一脈相承，從而也保障了這一時期經濟與改革的健康發展。

第七，“漸進式改革”是“中國特色”的基本特征

在由計劃經濟向市場經濟轉型的國家中，中國是做得最成功的一個。堅持漸進原則是中國的一大特色，同時也是中國取得成功的一個重要因素。以國有企業改革為例：世界上幾乎所有的國家都曾經面臨過國有企業改革的問題，而且絕大多數都是在很短的時間內就把它完成了。唯有中國是花了長達幾十年的時間來做這件事。“六五”前期，國有企業改革主要是擴大企業自主權，“六五”中后期是實施利改稅。“七五”推廣承包制。“八五”以后則是建立現代企業制度。這種漸進式的改革一方面不僅給自己一個試錯的機會，也給人們一個逐步認識和理解改革意義的過程，從而減少改革途中可能遇到的阻力。

第八，穩定的內外部環境是必要的前提

正反兩方面的實踐都可以證明，一個穩定的環境對經濟健康發展至關重要。“二五”時期，我國與前蘇聯關系破裂，再加上遭受“天災”與“人禍”，因此“二五”計劃結束時工農業總產值甚至倒退至“一五”結束時的水平。“三五”時期，正值“文革”爆發。中國工業化進程被政治運動所打斷，至“三五”末，工業增加值占國民生產總值的比重僅為40%，甚至比10年前還低1個百分點，工業勞動力的比重也比10年前下降約6個百分點。

1990年，鄧小平提出對外“不出頭”和“韜光養晦”，對內一心一意搞建設的方針。這在后鄧小平時代也得到了很好地繼承，最終導致了一個歷史罕見的經濟穩定快速發展時期到來。從“八五”到“十二五”，在長達20年的時期內，經濟的增幅從來就沒有低于7%。

第九，科技貢獻是經濟可持續發展的動力

中國是個發展中的大國，人口多、底子薄，產業結構不合理，技術水平落后，勞動生產率低等等都是制約經濟發展的重要因素。從“八五”開始，中央就開始強調加快科技成果向現實生產力的轉換。1996年，“九五”計劃和2010年遠景目標綱要，把實施科教興國戰略確定為今后15年國民經濟和社會發展必須認真貫徹的重要方針之一。據統計，目前我國經濟增長中科學技術的貢獻率大約為35%，與“七五”時期相比已經提高了近20個百分點。

第十，非公經濟“演義”國民經濟“三國”故事

改革開放以來，黨和國家一貫高度重視大力支持并積極引導非公有制經濟發展，逐步形成并完善了關于發展非公有制經濟的一系列理論、方針、政策和制度。在“六五”和“七五”時期，作為社會主義公有制經濟必要的有益補充，政府開始鼓勵發展個體私營經濟。“七五”以后，隨著改革不斷推進，人們對非公經濟的認識及黨的方針也在進一步發展。黨的十六大和十六屆三中四中全會、十八屆三中全會都明確指出，必須堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，毫不動搖地發展公有制經濟，發揮國有經濟的主導作用。毫不動搖地鼓勵和支持引導個體私營等非公有制經濟發展，使兩者在社會主義現代化進程中相互促進，共同發展。非公有制經濟的地位因此得以進一步提高，其增長速度也相應加快。在“五五”時期，個體私營經濟在整個經濟中所占比例幾乎可以忽略不計，但到“十五”時期已占國民經濟的半壁江山，成為推動經濟增長的一支不可或缺的力量。

十大教訓

按基本經濟制度和經濟體制的變革這個視角分期，新中國成立后我國實行的十二個“五年計劃”可分為三個階段。在這三個階段中，其教訓有重大差別。

“一五”計劃：

從新民主主義向社會主義過渡時期的一大教訓

1955年3月召開的黨的全國代表會議，討論通過“一五”計劃草案，并建議由國務院提請全國人大審議批準、頒布實施。同年7月，一屆人大二次會議討論通過“一五”計劃。主要由于缺乏經驗，“一五”計劃編制和執行方面存在不少問題，最主要的教訓諸如：在投資總規模方面偏大，形成緊張的平衡。在投資分配方面，重工業偏多，農業和輕工業偏少;制造業偏多，煤電運等基礎產業偏少;內地偏多，沿海偏少;軍用偏多，民用偏少。在貫徹勤儉建國和自力更生方針方面，利用原有生產能力不夠，新建和改建的企業規模偏大，標準偏高：非生產性建設和城市建設規劃也存在偏多和標準偏高的問題。在計劃體制方面，中央集權偏多，地方權限偏小。在生產建設方面，發生了1953年的“小冒”和1956年的“大冒”;在改造方面，1955年下半年后出現過快。

“二五”～“五五”計劃：

計劃經濟體制完全確立并進一步強化時期的三大教訓

“二五”、“三五”、“四五”的共同特點是只有一個綱要式的文件，沒有形成完整的計劃，更沒有提交全國人大討論通過。所以從完整和法律的意義上說，三者均不能構成國家的五年計劃。

第一，黨的八大討論通過的發展國民經濟的“二五”計劃的建議是一個好文件。就“二五”計劃建議的內容特別是指導思想來說應該是實事求是的思想路線的產物。但遺憾的是，由于“左”的指導思想在黨內占了支配地位，從1958年一開始就把這個好文件完全拋開。結果是三年“大躍進”，再加上自然災害和前蘇聯撕毀合同的影響，使得1961年中國經濟陷入了深重危機。接著在實事求是的正確思想路線指引下搞了個五年調整（1961年—1965年）才又恢復和發展了經濟。

第二，1964年5月，《第三個五年計劃（1966年～1970年）的初步設想》提出“三五”的基本任務是大力發展農業，基本上解決人民的吃穿用問題等。但是后來，由于國際形勢的緊張，也由于對國際形勢做了過于嚴重的估計，將“三五”計劃的任務重新規定為“必須立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快三線建設，逐步改變工業布局”。1970年8月～9月，中共九屆二中全會審議的“四五”計劃綱要（草案）提出：“四五”計劃的主要任務是狠抓戰備，集中力量建設大三線強大的戰略后方，改善布局;大力發展新技術，趕超世界先進水平等。

可見，“三五”計劃和“四五”計劃雖有區別，但從他們的根本指導思想都是“左”的路線來說有共同點，給我國經濟造成了極其嚴重的損失。

第三，由于“文化大革命”更趨嚴重的干擾，“五五”時期連個獨立的綱要式五年計劃都沒有。只是在1975年編制了一個包括“五五”和“六五”時期在內的1976年-1985年發展國民經濟十年規劃綱要草案。這個草案直到1978年才提交五屆人大一次會議討論通過。因為這個綱要是在“左”的社會主義建設總路線指引下制定的，所以按照這個綱要的規定，“到1980年，要建成獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系;在農業方面，要基本實現農業機械化”就根本不可能實現。

從“二五”到“五五” （準確地說，是從1958年到1978年，但不包括其中的經濟調整時期），由于“左”的路線在黨內占了支配地位，特別是由于“大躍進”和“文化大革命”的嚴重破壞，國民經濟和社會事業都受到了極大損失，并沒有得到應有的發展。

上述發生的嚴重問題，從直接相關的原因上說，首先是同計劃編制中存在的諸多錯誤相聯系的。主要是：1、盲目推行強速戰略，以致造成經濟多次大起大落。2、長期片面推行優先發展重工業的戰略，使得經濟中的基本比例關系（主要是農輕重工以及積累和消費的關系）多年嚴重失衡。3、長期實行粗放型經濟增長方式，忽視向集約型經濟增長方式轉變，以致科技進步和產業升級緩慢，經濟效益低下。4、缺乏穩定而又科學的經濟地區布局戰略。從“一五”前期的重點建設內地，跳到 “大躍進”中工業布局的遍地開花，再到1964年以后又集中力量大搞三線建設。5、盲目推行自給自足的封閉戰略，企業搞“大而全”和“小而全”，地區搞獨立的經濟體系，對外在很大程度上搞閉關鎖國。6、嚴重忽視科學、教育和知識分子的作用。7、根本缺乏社會發展的觀念，只是單純的經濟發展計劃，致使就業、人民生活和社會保障等社會問題積累成山。8、根本缺乏可持續發展的觀念，以致人口增長失去控制，環境和生態受到嚴重破壞。9、在財政方面，除了總規模過大和過多向重工業傾斜等問題以外，國防戰略費和對外援助費也都超過了國力。10、缺乏完整、穩定、科學的五年計劃，加劇了發展的盲目性。11、法制不健全。沒有制定有關編制五年計劃的法律，這方面沒有什么約束力。更為嚴重的是，由于“文化大革命”使黨規和國法破壞殆盡，使得包括五年計劃編制和執行在內的一切經濟工作都會受“左”的路線支配。

“六五”～“十五”計劃：

計劃經濟向社會主義市場經濟轉變時期的六大教訓

從1980年代初到21世紀初，黨的十一屆三中全會重新確立了實事求是的思想路線。依據鄧小平提出的實現社會主義現代化建設三步走的戰略目標和改革開放的總方針，以及國內外形勢的發展，相繼制定了從“六五”至“十五”的五年計劃。

由于多種原因，“六五”至“十五”五年計劃的編制和執行中也存在不少教訓。

第一，“六五”計劃提出實行以計劃經濟為主、市場調節為輔的原則。這是沿襲了1956年黨的八大的提法。1984年黨的十二屆三中全會對此有了重大發展，提出“有計劃的商品經濟”。1987年黨的十三大在這個問題上邁出了決定性的一步，提出新的經濟運行機制，總體上來說應當是“國家調節市場，市場引導企業”的機制。

但在“八五”計劃中又出現了這樣的提法：初步建立適應以公有制為基礎的社會主義有計劃商品經濟發展的、計劃經濟和市場經濟調節相結合的經濟體制和運行機制。這實際上又回到了上述的1982年和1984年的提法。直到1992年才將建立社會主義市場經濟體制確定為經濟改革的目標。其突出表現就是：早在“六五”計劃就針對改革前由于急于求成，盲目追求經濟增速，忽視經濟效益的“左”的錯誤，提出了一切經濟活動，都要以提高經濟效益為中心。但在此后1984年、1988年和1993年還發生了三次經濟過熱。特別是1993年將“八五”計劃的年經濟增長率6%提高到8%一9%，盡管有道理，并仍處于我們經濟增長的合理區間（約為7%一9.5%），但在1992年經濟已經明顯過熱，而地方政府對計劃指標層層加碼還難以改變的情況下，這種做法無疑對這一輪經濟過熱起了火上澆油的作用。當然，這三次經濟過熱與改革前發生的多次經濟過熱相比較，其發生機制、嚴重性和后果都有重大區別。但就急于求成這點來說又有某些共同點。

第二，伴隨改革的進展，部門和地區的局部利益得到了強化。在某些情況下，這些利益就成為阻滯改革和發展計劃實施的嚴重力量。前者如壟斷行業改革進展遲緩，這固然同壟斷行業的重要性和復雜性有關，但同這些行業的局部利益的阻滯作用也有聯系。后者如2003年下半年發生的經濟局部過熱，其最重要的原因就是追求地方局部利益的投資沖動。

第三，漸進式市場取向的經濟改革，盡管其積極作用是主要的，但也有負面影響。其中的一個方面就是為貪污腐敗提供了滋生土壤和發展空間，而貪污腐敗無疑又是實施計劃極嚴重的破壞力量。

第四，由于對某些決定經濟發展的基本指標的重要性認識不足，沒有將它提高到應有的戰略地位。比如要提高投資率和消費率預期指標在宏觀調控中的戰略地位。

這是針對我國“九五”計劃特別是“十五”計劃對這個問題的某種忽視而提出的。在改革以后的第一個五年計劃（即“六五”計劃）中，“基本任務和綜合指標”就有積累指標和消費指標的規定。

在“七五”的“主要任務和經濟發展目標”及在“八五”的“基本任務和綜合經濟指標”中也有這樣的規定。但在“九五”的“國民經濟和社會發展的奮斗目標”中卻僅有居民收入增長指標的規定，而在“宏觀調控目標和政策”部分才有投資指標的規定。在“十五”的“國民經濟和社會發展的主要目標”中，規劃提出了宏觀調控的各項預期目標，其中包括“提高人民生活水平的主要目標”唯獨沒有投資調控的預期目標。但在論述宏觀調控政策時，不僅提出了消費率預期指標，同時也提出了投資率的預期目標。可見，“七五”到“十五”，投資指標在宏觀調控中的地位有每況愈下之勢。這是值得推敲的。 就實踐上來說，改革前后我國多次發生投資膨脹，都成為每一次經濟過熱的帶頭羊。因此，很有必要將投資率與消費率一起列入國家宏觀調控的最重要的預期目標。

第五，由于眾多因素的作用，計劃科學性欠佳，需要提高其科學性。比如要提高確定投資率和消費率預期指標的科學規劃。在改革以來制定的五年計劃中，有關投資和消費指標的規定，只有“九五”計劃比較切合實際。與計劃規定預期目標相比較，其實際結果，城鎮居民年均消費收入和農村居民人均可支配純收入的年均增速只高0.8個百分點，而全社會固定資產投資率年均增速只低0.9個百分點。其余四個五年計劃規定的指標（或預期目標）與實際執行結果都相距甚遠。即以早已結束的“十五”計劃綱要而論，依據2005年上半年情況判斷，居民消費率指標實際執行結果要低5個百分點以上，而全社會固定資產投資率要高10個百分點以上。

第六，促進計劃實現的保證體系還很不健全，影響到計劃的實現。因而要進一步建立這種保證體系。比如要建立實現投資率和消費率預期指標的保證體系。一是要建立長效實現機制。可以通過深化經濟改革，轉變經濟增長方式，調整產業結構，建設節約型經濟來形成這種機制。二是要建立預警機制。為此，要制定預警指標體系，還要依法授予國家有關單位定期發布預警信息。三是要強化監督機制。全國人大常委會特別是財政委員會要著力加強全國人大討論通過的有關投資率和消費率規定執行狀況的監督。還要加強輿論監督和群眾監督。

由于各種不確定因素難以在制定計劃時完全估計到，計劃規定指標與實際執行結果發生差異是常有的事。而且，在我國現行體制下，為了削弱地方政府層層加碼的消極作用，國家計劃指標定得低一些，也有積極意義。但為了有效發揮指導性計劃的指導作用，提高計劃指標的科學性。特別是像投資和消費這樣的基本指標，它對國民經濟其他指標有重要的制約作用。它的科學性如何，會在很大程度上影響其他指標的科學性。而且，在經濟預測科學、經濟信息和現代計算技術都很發達的條件下，把計劃指標定得盡可能準確些，并不是什么苛求，而是可以做到的事。

但改革以來的經驗已經證明，只要堅持黨的十一屆三中全會以來逐步形成的黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗，特別是要堅持科學的發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略目標，并本著與時俱進的原則不斷地完善，這些問題都是可以逐步緩解并最終獲得解決的。

“十一五”計劃～“十二五”計劃

從全國和西部來看，“十五”計劃的實施總體上進展順利，但“十五”計劃力圖解決的深層次矛盾和問題進展不理想：經濟社會的發展不夠協調，城鄉間、區域間差距進一步擴大，資源環境的約束趨緊，就業形勢較嚴峻，體制問題、人才問題、科技問題日益突出等。

“十一五”時期是重要戰略機遇期的一個階段。這個時期既是一個“黃金發展時期”，也是一個“矛盾凸顯時期”。之所以是“黃金發展時期”，主要在于消費結構升級、國際和區域間產業轉移以及科技進步加快使產業結構的高級化進程加速;城市化進程加快;資源配置市場化、經濟全球化和國際政治關系多極化的趨勢日益明顯等。處理得好，有可能實現經濟和社會發展的飛躍。

之所以是“矛盾凸顯時期”，主要在于轉變經濟增長方式的要求日益迫切，繼續保持高速增長的難度加大;由于涉及利益和權力格局調整，深化改革的難度明顯提高;內外矛盾交織，應對經濟全球化的風險和保持國內穩定的難度加大等。

“十二五”以來，我國經濟發展進入了新常態的大背景，各地區、各領域規劃進展總體順利，但部分地區較難完成經濟增長、服務業比重、化解產能過剩和科技創新等方面的既定目標任務，尤其是經濟增長調子定得過高的地區難以實現預期目標。

在經濟發展方面，“十二五”規劃列出了國內生產總值（GDP）、服務業增加值比重和城鎮化率三個目標。在經濟下行的壓力下，GDP能否如期完成最受到關注。“十二五”規劃，強調民生優先，首次提出建立健全基本公共服務體系，明確了“十二五”期間基本公共服務體系的范圍和重點。

值得注意的是，盡管整個經濟基本面保持平穩，但許多地方從2013年的“十二五”中期評估開始，出現了陸續調低經濟增速目標的現象。國家發改委人士稱，從一開始就沒有對地方“十二五”期間經濟增長指標作出強制性安排，而是更強調各地從實際情況出發，不要攀比。