西安城市公園發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

吳雪萍，馮 倫，張秀云，蘭 卓

(1.陜西省西安市市容園林局，陜西西安710008;2.陜西省西安市文景山公園管理處，陜西西安710061;3.陜西省西安市三環(huán)路綠化養(yǎng)護(hù)有限公司，陜西西安710038;4.陜西省西安市綠化養(yǎng)護(hù)管理處，陜西西安710008)

1 引言

城市公園是供公眾游覽、觀(guān)賞、休憩、開(kāi)展戶(hù)外科普、文體及健身等活動(dòng)，向全社會(huì)開(kāi)放，有較完善的設(shè)施及良好的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)兼有健全生態(tài)、美化景觀(guān)、防災(zāi)減災(zāi)等綜合作用的城市公園綠地，是城市建設(shè)用地、城市綠地系統(tǒng)和城市市政公用設(shè)施的重要組成部分，是表示城市整體環(huán)境水平和居民生活質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)。西安市的城市公園，不僅具備以上公園綠地的各項(xiàng)功能，還承載著千年古都的厚重歷史和文化，向世人展示著歷史文化名城和國(guó)際化大都市的風(fēng)采和風(fēng)貌。

2 西安城市公園發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 公園數(shù)量和人均公園綠地面積逐年增加

長(zhǎng)期以來(lái)，西安市十分重視城市公園的建設(shè)，早在建國(guó)初期的第一版城市規(guī)劃中，城市公園就作為“公共綠地”與“街道系統(tǒng)”、“廣場(chǎng)系統(tǒng)”和“建筑街坊”并列出現(xiàn)于“水系統(tǒng)和綠地系統(tǒng)”的規(guī)劃章節(jié)中，對(duì)其分布數(shù)量、形態(tài)特征、選址位置等具體問(wèn)題進(jìn)行了闡述，并根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行了公園綠地的建設(shè)，政府投資修建了興慶宮公園、紡織公園、革命公園、蓮湖公園、兒童公園、勞動(dòng)公園、植物園等。改革開(kāi)放以后，又建設(shè)了樂(lè)游塬公園、西安動(dòng)物園、未央湖公園、北方樂(lè)園等。尤其是2000年以后，公園建設(shè)得到迅猛發(fā)展，建設(shè)了豐慶公園、大唐芙蓉園、環(huán)城西苑、城市運(yùn)動(dòng)公園、文景公園、唐城墻遺址公園、永陽(yáng)公園、西灃公園、曲江海洋公園、野生動(dòng)物園、廣運(yùn)潭公園等一批大型公園，2013年公園數(shù)量達(dá)到70余個(gè)(表1)，公園面積和公園綠地面積均成逐年上升趨勢(shì)(圖1)。

圖1 西安市近10年城市公園指標(biāo)圖示

表1 西安市近十年城市公園指標(biāo)統(tǒng)計(jì)

2.2 內(nèi)涵豐富，獨(dú)具特色

西安市是舉世聞名的歷史文化名城，是中國(guó)歷史上建都時(shí)間最長(zhǎng)、建都朝代最多、影響力最大的都城，地上地下遺存極為豐富，是文物大市。把園林綠化與西安歷史文化底蘊(yùn)相互融合，在公園建設(shè)中強(qiáng)調(diào)歷史文化元素，在弘揚(yáng)歷史文化時(shí)，注入綠色現(xiàn)代氣息成了西安城市公園建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)。早在20世紀(jì)80年代的綠地系統(tǒng)規(guī)劃中就明確指出:“西安是歷史悠久的古城，古跡遺址很多，需要公共綠地予以保護(hù)。……這次修改規(guī)劃，把文物古跡和公共綠地有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既保護(hù)古跡，又?jǐn)U大公共綠地。利用斷裂帶、丘陵地帶，修建中小公園、街頭公園和帶狀綠地，盡可能做到公共綠地分布均衡，方便群眾游憩[1]”。1995年的規(guī)劃又強(qiáng)化了西安綠色建設(shè)的目標(biāo)，提出“以提高城市綜合環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，向綜合功能和網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展，同時(shí)以全方位開(kāi)放式的綠化思路，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立創(chuàng)新，建設(shè)西安特有的綠化風(fēng)格[2]”的建設(shè)理念，突出西安文化和西安地域特色，結(jié)合歷史文化要素建設(shè)生態(tài)環(huán)境氛圍，以綠色為核心，以人文為主線(xiàn)，以景觀(guān)為載體，用“可持續(xù)發(fā)展的理念”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)公園建設(shè)。曲江池遺址公園、寒窯遺址公園、唐城墻遺址公園、大明宮國(guó)家遺址公園、漢長(zhǎng)安城遺址公園等體現(xiàn)了理念。

2.3 生態(tài)修復(fù)，水環(huán)境綠地營(yíng)造

西安南依秦嶺，北臨渭河，自古曾有“八水繞長(zhǎng)安”和“陸海”之稱(chēng)，濕地資源十分豐富，上林苑、大興苑、太液池、昆明池、曲江池等依托渭河水系興建的濕地生態(tài)系統(tǒng)面積達(dá)到700多 hm2，“八川”流動(dòng)，幾千年來(lái)，滋潤(rùn)和養(yǎng)育著古城人民。然而，時(shí)至今日，“八水繞長(zhǎng)安”成為了久遠(yuǎn)的記憶，“曲江流飲”、“灞柳飛雪”、“草堂煙霧”這樣典型的濕地風(fēng)景逐漸消失。近年來(lái)，西安市開(kāi)始河湖水系建設(shè)，營(yíng)造城市水環(huán)境綠地。2011年開(kāi)放的灞橋生態(tài)濕地公園(一期)生態(tài)景觀(guān)總面積達(dá)2.45 km2，其中濕地面積2.97hm2。近兩年，又建成了漢城湖遺址公園、西安湖公園、灃河生態(tài)景區(qū)、鳳凰池生態(tài)谷、浐灞國(guó)家濕地公園、桃花潭公園、周至沙河公園、戶(hù)縣濱河公園、藍(lán)天濱河濕地公園等。

2.4 以人為本，廣場(chǎng)補(bǔ)缺

西安的公園建設(shè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，由于建設(shè)用地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾等原因，分布還不盡合理，公園的輻射范圍還達(dá)不到有些區(qū)域，市民多有不便。本著以人為本、綠地為市民服務(wù)的原則，西安市委市政府決定從2008年開(kāi)始，每年建設(shè)60個(gè)綠地小廣場(chǎng)來(lái)彌補(bǔ)該項(xiàng)不足。通過(guò)破硬建綠、見(jiàn)縫插綠等手段，至2014年已建設(shè)綠地小廣場(chǎng)600余個(gè)，總面積約達(dá)300hm2。

3 城市公園發(fā)展存在的問(wèn)題

3.1 渠道不暢，經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約公園發(fā)展

從建設(shè)資金投入和建設(shè)數(shù)量方面看，西安的城市公園建設(shè)大概經(jīng)歷了3個(gè)階段。一是從建國(guó)初期開(kāi)始，除保留建國(guó)前的革命公園、蓮湖公園、兒童公園、大興善寺、華清池，由政府投資建設(shè)了一批城市公園，包括興慶宮公園、紡織公園、勞動(dòng)公園、植物園、小雁塔等，分布較為均勻，綜合了休閑娛樂(lè)與反映西安歷史與文化的功能。該階段建設(shè)的公園基本上被定為差額撥款的事業(yè)單位，以收取門(mén)票和舉辦大型活動(dòng)臨時(shí)調(diào)整門(mén)票價(jià)格來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足;二是1980年以后，政府投資與社會(huì)融資相結(jié)合，建設(shè)了一批專(zhuān)類(lèi)公園和遺址公園，包括樂(lè)游塬公園、西安動(dòng)物園、未央湖游樂(lè)園、新紀(jì)元公園、環(huán)城公園等。三是2000年以后，西安城市公園建設(shè)進(jìn)入迅猛發(fā)展期，不僅出現(xiàn)了數(shù)量急劇上漲的良好局面，相繼建設(shè)近60座公園，同時(shí)形成了具有歷史文化名城特色的建設(shè)特點(diǎn)，在弘揚(yáng)本地歷史文化、增加生態(tài)效果、提升環(huán)境質(zhì)量、強(qiáng)化以人為本的利民效果上取得了較大的成績(jī)。尤其是在整合社會(huì)資源、融合社會(huì)資金、減輕財(cái)政壓力、保證公園后續(xù)發(fā)展等方面做了大量的工作，在自籌資金進(jìn)行公園建設(shè)和改造方面進(jìn)行了一定的嘗試。某些公園實(shí)行了企業(yè)運(yùn)作、大多數(shù)市管公園也采用多渠道創(chuàng)收補(bǔ)貼管理費(fèi)用。例如西安世園公園近1億元的年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由世園集團(tuán)承擔(dān);大唐芙蓉園實(shí)行收支兩條線(xiàn)，曲江管委會(huì)根據(jù)需求足額撥付運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用和維修費(fèi)用;屬于差額撥款單位的興慶宮公園、革命公園等靠經(jīng)營(yíng)收入彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足;自收自支的豐慶公園不僅靠公園的經(jīng)營(yíng)收入支撐公園運(yùn)轉(zhuǎn)、每年還將經(jīng)營(yíng)結(jié)余上交財(cái)政。

但是由于公園運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源仍不暢通，經(jīng)費(fèi)還不能保證，對(duì)于有些靠公園經(jīng)營(yíng)活動(dòng)補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的，一旦因經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取消，甚至連職工的工資都不能足額得到保證，給職工利益、公園管理帶來(lái)很大壓力，也嚴(yán)重制約了公園的發(fā)展。

3.2 公園免費(fèi)開(kāi)放后游人急劇增加，加之投入降低，公園精細(xì)化管理程度較弱

西安大力倡導(dǎo)公園開(kāi)放，至2014年，除企業(yè)運(yùn)作和私人投資的城市公園外，已經(jīng)基本全部免費(fèi)。公園免費(fèi)開(kāi)放是政府為民利民的重要舉措，不僅提高了公共資源的利用率，還充分發(fā)揮了公園的生態(tài)效益和社會(huì)效益，可是公園免費(fèi)開(kāi)放之后也出現(xiàn)了諸多管理問(wèn)題。

首先是人流量的急劇增加，導(dǎo)致公園的基礎(chǔ)設(shè)施和綠地破損嚴(yán)重，影響公園的景觀(guān)效果和生態(tài)效果。以市管的5個(gè)公園統(tǒng)計(jì)為例，近五年的平均游客量是沒(méi)有免費(fèi)之前三年平均游客量的近5.5倍。這使得公園的基礎(chǔ)設(shè)施，諸如道路、建筑、水體、園林小品和植物都承受著巨大的壓力，破損嚴(yán)重，景觀(guān)受損(表2)。

表2 市屬公園游客量免票前后對(duì)比

其次是公園免費(fèi)開(kāi)放十多年，財(cái)政撥款和門(mén)票補(bǔ)貼上升的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人員經(jīng)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)繳納的上升比例，更不能滿(mǎn)足公園景觀(guān)維護(hù)經(jīng)費(fèi)需求，引起公園工作重心發(fā)生偏差，導(dǎo)致公園的精細(xì)化管理水平較弱。

4 對(duì)策與建議

(1)解決城市公園姓“公”的問(wèn)題。可將公園的管理部門(mén)確定為“公益性事業(yè)單位”，按照公園建設(shè)和管理需求足額撥付管養(yǎng)費(fèi)用，保證公園的可持續(xù)發(fā)展。

(2)控制游客流量。對(duì)開(kāi)放公園可以采取控制游客數(shù)量的方式保護(hù)綠地，也可允許公園舉辦大型活動(dòng)收取門(mén)票，一方面限制游客數(shù)量，另一方面也能籌措資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。

(3)增加投入。財(cái)政撥款應(yīng)該和公園的正常支出成正比例，同時(shí)城建維護(hù)資金應(yīng)保證公園基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)。

(4)加強(qiáng)管理，全力發(fā)揮公園的生態(tài)效益和環(huán)境效益、社會(huì)效益，打造園林精品，提升景觀(guān)效果。

(5)進(jìn)一步加大公園和街景廣場(chǎng)建設(shè)力度，完成“300m見(jiàn)小綠，500m見(jiàn)中綠，1000m見(jiàn)大綠”的目標(biāo)，使廣大市民生活在花中，工作在綠中，休閑在清澈的空氣中。

[1]曹慧芳.西安城市公園改造存在問(wèn)題與對(duì)策探討[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011(3).

[2]譚少華，趙萬(wàn)民.城市公園綠地社會(huì)功能研究[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(5).