參與式預算的中國樣本：“成長上限”的視角※

羅文劍 呂 華

在財政預算實踐中，以往“自上而下”的預算模式遭遇“信任危機”，一些國家或地方開始推行參與式預算改革。參與式預算是在財政預算中引入公眾參與，以民主的方式決定所有或部分項目決策和資源分配，并實施監督的程序性制度。它涉及到財政預算、公民參與、公共治理等主題，是建立規范、透明的預算制度的重要舉措和有益嘗試，體現了優化公共資源配置、推進民主社會進程、防范腐敗和風險等內在價值。

10年來，無錫、哈爾濱、閔行、巴中、順德、鹽津等一批地方政府紛紛加入參與式預算改革實踐的大軍，成為我國公共財政改革和民主社會進程中一道靚麗的“風景線”。中共十八屆三中全會強調，要“改進預算管理制度”，“實施全面規范、公開透明的預算制度”；十二屆人大三次會議的《政府工作報告》指出，要“推動財稅體制改革取得新進展”，所有財政“預決算都要公開，全面接受社會監督”；2014年通過的新 《預算法》，更是首次對“預算公開”的內容、時限、范圍等做出了全面規定，同時突出了“預算監督”、“預算績效”等功能，從法制層面為公民實現對預算的知情權、參與權和監督權提供了有效保障。實踐與政策趨向表明，預算管理改革與參與式預算已經成為中國理論與實務部門競相聚焦的重要內容。從學術研究的角度來看，國內外學者多是對參與式預算的條件技巧、實踐經驗、問題與對策展開探討。一方面，相關研究鮮有將參與式預算作為民主歷練實踐來對待，容易忽視整個國家民主和法治進程需要的參與精神與能力等；另一方面，對于參與式預算在中國的發展困境研究缺乏系統視野，沒有向系統科學領域尋求靈感和支持，可能導致相關對策的提出缺乏針對性和有效性?；诖耍疚膶⒔梃b系統動力學理論中的問題直接基模生成法，通過構建參與式預算成長上限的問題基模，尋求解決參與式預算發展問題的有效管理方針。

一、參與式預算：中國的實踐樣本

財政預算是政府運行的基礎和關鍵，也是多方利益主體聚焦和博弈的陣地，以預算改革為切入點推動政治體制改革是當前我國行政改革的一個重要特征。在10來年的參與式預算實踐中，我國形成了以“溫嶺模式”等為代表的參與式預算中國樣本，這些基層政府的參與式預算實踐，映襯出政府探索提供高效公共產品和公共服務、提升政府－社會合作治理能力的孜孜以求之目標，體現了政府在預算改革、推動公民參與、實現政府善治等方面的努力和誠意。

1.溫嶺模式

2005年，浙江省溫嶺市將民主懇談的公眾參與形式與人大制度相結合，正式啟動了公眾參與基層政府預算的機制，形成了“參與式預算”的溫嶺模式。該模式主要有四個階段，即預算初審、人大審議、預算修改與通過、預算執行與監督。民主懇談機制則主要貫穿于前兩個階段中，即預算初審、人大審議兩個階段。

（1）預算初審階段。在預算初審環節，鎮政府基本不介入其中，主要是由人大財經小組動員、召集各方面的民眾和民意代表進行民主懇談，并對預算計劃中的專業術語或預算細節等問題進行解釋和說明，鼓勵民眾對預算的方案進行審議監督和自由發表意見，然后總結各方意見或溝通成果，形成預算的初審報告。

（2）人大審議階段。在正式召開人代會期間，通過人大主席團組織人大代表民主懇談，讓人大代表針對預算草案自由發言，可以就預算草案的相關內容進行質疑或者提供意見與建議，并且由鎮政府的相關負責人來回應人大代表們的質疑與詢問，最后，鎮人大主席團與政府召開聯席會議，綜合代表團的意見和建議，推動政府修改預算草案。此階段，人代會的權威得到了充分體現。

（3）預算修改與通過階段。在聯席會議之后，由人代會通報預算修改方案，人代會及各代表團再進行分組討論和審議。此間，5名以上代表聯名就可以提出預算修正案，并經人大主席團審查合格之后提交人代會表決，按與會代表過半數的原則決定通過；若不能得到半數以上支持而未被獲準通過，則由政府繼續修改至獲準通過為止。

（4）預算執行與監督階段。在預算方案通過后，還需要由作為財政監督的常設機構——鎮人大財經小組，全面跟蹤監督政府預算的實際執行情況，及時掌握政府預算執行的動態；同時，政府還需要向鎮人大財經小組匯報每一季度的預算執行情況，若發現預算執行有問題，則需人大主席團召開會議就問題進行表決；人大財經小組還需要在下一年度預算報告之前對前一年度預算執行情況進行審議，并參與下一年的財政預算編制。

2.哈爾濱模式

早在2006年，哈爾濱就在所轄街道和數個鄉村推行參與式預算改革的試驗，通過借鑒溫嶺等地的做法和歷經數年的實踐與經驗總結，哈爾濱形成了獨具創新的參與式預算模式，主要包括“選定項目－確定代表－確定順序－編制預算－跟蹤監督－驗收評估”等環節。

（1）充分發揮政府主導力量。哈爾濱在推行參與式預算過程中，堅持以政府為主導和先重后輕、先急后緩的原則，將參與式預算改革與社區庭院改造、農村飲水工程等城鄉工作重點相結合，在滿足與老百姓生活密切相關的服務需求的同時，使有限的財政資金流入最重要的公共項目上，提高財政資金的使用效能。

（2）聚焦重點民生項目。哈爾濱參與式預算項目全部是與老百姓生活密切相關的重點民生項目，無論是社區庭院和村級道路的改造，還是體育健身基建與救助弱勢群體等項目，不僅反映了政府和群眾對公益事業項目的需求，而且承載著政府改善民生，致力于和諧社會的不懈努力和期望。

（3）投資參與的主體多元化。在地方財政實力有限的情況下，哈爾濱的參與式預算鼓勵多方參與項目建設過程，形成以政府投入為主，企業、社會團體等投資為輔的多元化投資格局。

（4）參與的形式多樣化。經過多年的探索，哈爾濱參與式預算的形式逐漸從單一性走向靈活多樣化，例如，作為參與式預算的核心內容之一，項目的確定由群眾代表大會這種單一形式，逐步拓展為聽證會、民主協商會、論證會和研討會等越來越豐富的形式。

3.順德模式

2012年，佛山順德區拿出兩個金額在300萬元以上、關涉公眾切身利益的民生項目，引入人大代表、專家、群眾等公眾參與式預算機制，推動了財政預算編制從“為民做主”到“讓民做主”的首次“試水”。順德的參與式預算，以民主預算、透明預算為改革理念，不僅提高了財政支出的合理性和有效性，而且實現了“納稅人”的權利，是財政預算“群眾路線”的又一次有益嘗試。順德的參與式預算實踐主要有三大特點：（1）參與式預算的試點范圍不斷拓展。與2013年的預算相比，一是2014年的參與式預算候選項目中，項目資金門檻從300萬元降低至200萬元，更多的群眾關注度高、涉及群眾切身利益的民生項目被納入項目候選范圍；二是參與式預算的試點項目從2個增加到4個，候選項目從6個增加到9個，項目的數量和覆蓋面得到進一步提升；三是試點項目的預算經費總額創新高，4個項目總經費逾7000萬元，通過公眾參與環節后核減經費超2000千萬元，核減率達到近40%。

（2）完善參與式預算的推進機制。一是試點項目的篩選機制，通過對預算項目的公益性、專業性等進行評估比較，多輪篩選后確定供群眾票選的項目，為試點項目的確定奠定基礎；二是試點項目信息公開機制，主要是針對敲定的試點項目，主動及時地公開這些項目的申報資料與實施方案等詳細材料，能夠讓公眾比較全面地了解預算項目的關鍵信息；三是建立良性的互動機制。一方面要求預算項目單位要充分論證，保證項目申報資料的準確性和全面性，以利于及時回應群眾的質疑；另一方面政府對群眾面談時間、場地等進行靈活安排，讓更多的群眾參與到預算審議監督中來，提高了公眾參與的積極性。

（3）注重流程創新。一是采用公眾票選方式確定參與式預算的試點項目。通過將候選項目公布在官方網站上，并輔以各類媒體的宣傳，利用問卷、網絡等渠道向社會大眾征求意見；二是代表意向的同步征集，為避免公眾代表征集“遇冷”。順德區財稅局在社會大眾票選期間同時展開公眾代表意向征集，穩步推進了項目的公眾代表征集工作；三是預算審查與現場表決。在項目預算的面談環節加強公眾預算審查的力度，由代表委員對項目立項與否現場表決，區財稅局結合代表委員的意見和以往預算實施情況，提出項目資金安排意見。

二、參與式預算的桎梏：“成長上限”

實踐表明，通過推動參與式預算實踐，中國在提高政府行政效率、擴大公民有序參與程度、提升公眾對政府的滿意度等方面獲益良多，是中國實現治理與善治的全新努力。然而，作為實現民主財政的重要路徑，中國在現有社會政治體制下的參與式預算實踐方式比較緩和，主要依靠政府力量支持和推動，無論是首開先河的溫嶺模式，還是重視民生項目的“哈爾濱模式”，以及聚焦流程創新的“順德模式”，在實踐中又容易遭遇“成長上限”的發展尷尬。借鑒系統動力學中的“成長上限”問題基模分析，有利于我們發現參與式預算在我國的發展困境，并提出有效的應對之策。系統基模反饋分析法源于麻省理工大學資深教授、國際組織學習協會創始人彼得·圣吉教授的 《第五項修煉》，主要是從系統科學角度入手，通過分析系統要素之間的因果關系，構建包含因果鏈條并形成正（負）反饋環的系統反饋基模，他還提出了相應的管理方針，以尋求改善系統行為的滿意途徑而不是“最優解”。

1.參與式預算“參與范圍”的成長上限

參與式預算要求政府將部分或全部預算交由公眾討論和決定，但由于政府也是具有自我利益的主體（Buchanan，1988），會傾向對財政信息的“保護”而引致參與范圍的“成長上限”。 （下圖中，“＋”和“－”表示同向和反向關系，和表示正反饋環和負反饋環）。其因果鏈為：①參與范圍→＋財政預算透明度→＋民主財政的可能性→＋參與范圍；②參與范圍→＋對政府運作的認知度→＋對政府開放程度的期盼→＋政府應付式信息公開→＋差距與問題→－參與范圍。

圖1 參與范圍的“成長上限”基模

圖1 揭示了參與式預算“參與范圍”的成長上限問題?；５淖筮呎答伃h說明，參與范圍越廣，政府財政預算的透明度越高，財政的民主性和公共性就越強，這就會進一步推動政府擴大預算參與范圍。右邊的負反饋環顯示，參與范圍越廣，社會對政府運作的認知度就越高，人們對政府預算公開透明的期盼就越強，在這種壓力下就會迫使政府增加不得不應付的預算公開行為，而這種應付式的預算公開與人們期望的差距以及人們對財政預算問題的不斷挖掘與“發難”，就會形成一個參與式預算參與范圍發展的“制約環”。在哈爾濱、順德和溫嶺等地的參與式預算實踐中，都存在交由公眾票選的項目和最終確定的試點項目數量少、覆蓋面狹小等不足，群眾“感興趣”的三公經費等項目并未公開或應付式出現，使公眾對地方政府如何彌合項目供給與公民需求的期望鴻溝產生質疑，難怪順德區財稅局相關負責人也直言“項目覆蓋面有待深化”。

2.參與式預算“參與能力”的成長上限

參與式預算的發展與成員的參與能力密切相關。財政預算的專業性、技術性比較強，在參與式預算實踐中，我們需要的不僅僅是滿腔熱情和一心為民的參與者，還需要突破公民專業知識有限、參與能力不強的現實國情和制約瓶頸。其因果鏈為：①參與能力→＋參與預算的熱情→＋參與預算的實踐→＋參與能力；②參與能力→＋預算的公平性→＋參與的人數→＋公民素質差異→－參與式預算的發展動力→＋參與能力。

圖2 參與能力的“成長上限”基模

圖3 參與質量的“成長上限”基模

圖2 揭示了公民參與能力的“成長上限”問題。左邊的正反饋環顯示，公民的參與能力越強，會增進公民參與預算的熱情，并進一步推動公民參與預算的實踐，使公民參與能力在實踐中不斷提升。右邊的負反饋環表明，公民的參與能力越強，政府財政預算就會越公平，這種效果會帶來更多的公民參與。隨著公民參與人數的增加，公民素質差異體現會越明顯，無序或低質參與增多，這就會降低參與式預算的發展動力，對公民參與能力的提升帶來消極影響。有學者指出，“預算的專業性和復雜性被認為是參與的主要障礙”。項目資金預算和實施方案等所需的預算專業知識較強，除了少數專家代表外，多數公眾素質差異大、尚不具備預算相關專業知識，因而或是出現“順德參與式預算遇冷”等現象，或是群眾基于生活經驗和感官的參與而非考量預算安排合理性和整體效益，成為參與式預算發展的重大桎梏。

3.參與式預算“參與質量”的成長上限

盡管我國部分地方參與式預算發展“如火如荼”，但往往容易陷入形式主義的陷阱而忽視參與式預算的實質，出現參與質量的“成長上限”問題。其因果鏈為：①參與質量→＋預算的科學性→＋公民利益訴求的滿足→＋滿意度→＋參與質量；②參與質量→＋預算的科學性→＋預算約束→＋政府支出 “不自由”→＋參與式預算中的權力操控→－參與質量。

圖3揭示了公民參與式預算參與質量的“成長上限”問題。左邊的正反饋環描繪的是參與質量的不斷強化進程：參與質量越高，財政預算的科學性越強，這就會更多地滿足公民的利益訴求，增進公民滿意度，并促進公民與政府合作提升參與質量。右邊的負反饋環顯示，參與質量越高，財政預算的科學性越強，預算約束就會增強，從而使政府支出更“不自由”，政府就會增加在參與式預算中的權力操控，這就會導致參與質量下降。參與式預算一定程度上實現了預算“軟約束”向“硬約束”的轉變。但是由于參與式預算主要是依靠政府力量推動，作為利益主體的政府必然尋求摒棄支出“不自由”的緊箍咒，或者通過主動選擇和安排預算項目的參與者來制造“空洞形式上的參與”，因為“作為權力經紀人的決策者可能通過事先‘作局’來圖利那些‘友好的’參與者”，或者通過預算執行中的權力介入而變更預算，比如溫嶺的“兩個項目預算分別只有300萬元和55萬元，而最終實際支出分別達到了756萬元和274萬元，導致參與式預算質量下降或流于形式。

三、跳出參與式預算“成長上限”的因應策略

彼得·圣吉指出，解決“成長上限”問題的管理方針是：不要去推動增強（成長）環路，應該要除去（或減弱）限制的來源。鑒于此，在處理參與式預算的“成長上限”問題時，就應該將目光聚焦在基模的右邊負反饋環，通過削弱限制因素去促進參與式預算的發展。

1.建設開放的政府，加大信息公開力度

解決參與式預算“參與范圍”的成長上限問題的關鍵是要建設一個開放的政府，加大信息公開力度。通過這個途徑可以降低預算公開與公眾期望的差距，減少預算支出中的問題，彌合政府與社會的關系，促進參與范圍的擴大，復位公共財政的“公共性”本質，實現參與式預算的良性發展。首先，培育政府兼具企業家精神。政府公共精神與企業家精神并不天然沖突，通過培育政府使其兼具企業家精神，目的是為了讓政府能明確，應該堅持開放的態度，要滿足顧客（公眾）的需要，而不是官僚政治的需要，當公眾對政府預算公開和參與的期待變得容易實現，一個合作共進的社會才有現實的可能。其次，增強政府對社會的回應與合作。很顯然，人們會厭煩和不滿政府對財政預算公開、參與的“半推半就”姿態，而其間夾雜的往往是政府自身的不自信和諸多行政管理問題。一個開放的政府就應該主動公開其應該公開的預算項目和內容等信息，及時回應社會的質疑與疑問。有學者指出，財政預算公開之“難”，不在“專業性”與技術操作，而在對民眾知情權和監督權的認識和態度上，在于政府是否愿意打破“一畝三分地”思維，明白公民深入參與式預算的實踐，并非不信任政府或給政府“發難”，而是現代公民對國家對社會的責任與擔當。

2.提升公民素質，增進參與式預算發展的動力

解決參與式預算參與能力“成長上限”問題的關鍵是提升公民素質，縮小公民素質差異，從而形成參與式預算發展的內生力。首先，要大力培養公民參與預算的基本專業素質與能力。參與式預算中，參與主體是財政預算的建議者、評估者，必然需要掌握一定的“專業知識”，而且需要形成公民意識或公民責任，因為沒有公民責任心的預算參與并非真正意義上的參與式預算。登哈特（2004）指出，如果公民參與既沒有增強合法性又沒有造成政治改進，那么所產生的反應就不應是終止參與，而應是進一步對公民進行教育。也就是說，我們必須對公民施加財政預算信息等內容的專業基礎教育，同時要加強宣傳教育，讓公眾樹立起現代公民意識和責任感，具備參與式預算的知識能力要求。其次，在實踐中歷練公民參與預算的能力。參與式預算實踐是錘煉公民參與能力的最好途徑，能教會公民如何質疑、如何建議、如何評估等能力，與參與式預算知識的宣傳教育相得益彰。在當前參與式預算發展停留在少數基層政府的背景下，尚需我們擴大實踐區域，鼓勵公民主動參與到預算實踐中來，讓公民在參與式預算中實踐與政府對話的權利，增進其參與能力。

3.減少權力對參與式預算的干預

解決參與式預算參與質量“成長上限”問題的關鍵是要減少權力對參與式預算的干預，實現權力對權利的尊重。參與式預算質量的提高，使預算決策更加民主化和科學化，但同時對政府產生了更強的“約束力”，一些政府出現了不習慣的“約束過敏癥”，往往就會以權力過度干預和操控參與式預算實踐，力促預算結果按照其意愿前進。從根本上來說，衡量參與式預算參與質量的標準是權力對權利的尊重程度。也就是說，政府應該以信任和支持的態度來正確對待參與式預算，避免把參與式預算當做一場“政治秀”或官員撈取政治資本的政績工程。要通過減少權力對參與式預算的干預，完善對參與式預算制度和程序上的規約，在解決這些問題的同時支持公民社會組織和力量的發展，真正通過政府自我完善與促進社會資本增量來幫助政府實現財政預算行為的自我約束。

四、結束語

新 《預算法》的出臺，“對參與式預算持肯定態度”，為參與式預算提供了法律保障。作為“舶來品”的參與式預算，是中國地方政府努力為民謀利益的重要舉措，體現出中國公民在公共管理領域積極參與的非常意愿與擔當。我們希望通過分析中國參與式預算發展的成長上限問題，并通過系統基模反饋分析法的管理方針去尋求完善我國參與式預算的“滿意解”。我們應該同時意識到，參與式預算并非萬靈丹，亦不能根治百病。我們提倡和完善參與式預算的根本目的，是希望通過這種“民主試驗田”的方式，喚醒更多人的參與意識和責任精神，提升政府治理能力和公民對政府的信任度，尋求更廣泛的社會公平和正義，而非囿于財政預算本身。從這個意義上可以說，參與式預算是推動中國走向更廣泛政治包容和更普遍社會公正的重要步驟。

1.張慶才：《地方參與式預算的前景與挑戰》，《財政研究》2012年第3期。

2.劉璐等：《中國、巴西參與式預算實踐比較與啟示》，《商業時代》2012年第33期。

3.王業偉：《哈爾濱：參與式預算造福于民》，《中國財經報》2010年4月15日。

4.彼得·圣吉著：《第五項修煉——學習型組織的藝術與實務》，上海三聯書店出版社1998年版。

5.魏琴：《順德參與式預算遇冷 僅一人想當代表》，《羊城晚報》2012年10月12日。

6.王自亮、陳衛鋒：《參與式預算與基層權力的重構》，《地方財政研究》2014年第4期。

7.古南榮：《對我國財政預算公開的若干思考》，《財會月刊》2010年第11期。

8.羅文劍：《地方政府行政成本的區域化差異及其綜合評價》，《經濟問題探索》2013年第8期。

9.程國琴：《參與式預算的經濟學分析》，《當代財經》2014年第12期。

10.陳家剛：《參與式預算的興起與發展》，《學習時報》2007年1月29日。