我國公共投資績效省際差異分析

■張江凱

隨著我國經濟的深入發展，為滿足當代社會對公共產品和服務不斷加大的需求，我國公共投資的規模逐漸增大。然而，隨著公共投資力度的不斷加大，公共投資績效差異與績效低下問題逐漸成為爭論的焦點。

一、我國公共投資績效概述及評價模式

從公共投資總量上來看，我國公共投資實際支出額從1997年的5109.33億元增長至2013年的105952.97億元，17年間增長了20.74倍。與此同時，我國實際國內生產總值從1997年71176.59億元到2013年的519470.1億元，17年間增長了7.3倍。我國公共投資的增長率是實際國內生產總值增長率的將近3倍。我國國內生產總值增長率只有公共投資的增長率的三分之一，說明公共投資未發揮完全效益，甚至可以說公共投資發揮的經濟效益作用較小。

從公共投資結構上來看，隨著經濟的發展，公共投資各部分投資額都呈上升趨勢，全社會固定資產投資從1997年的23213.5億元上升到2013年的384694.74億元，17年間增長了16.35倍。并且這部分投資占公共投資相當大的份額;而用于科學研究、技術服務、文化體育的資產投資雖然也有增加，但增幅不明顯。目前我國投資重心依舊在經濟規模上。

從公共投資規模上來看，公共投資實際支出額占GDP的比重逐年增加，從1996年的22.30%上升至2013年的31.66%。而公共投資與私人投資的比例也由1996年的約25%上升到2013年的67%。由于近年來我國許多地方政府都傾向于把擴大公共投資支出作為刺激經濟、提高本地區國民生產總值的手段，導致各省政府投資量不斷加大，盲目不當的大規模投資使得許多政府債臺高筑，加大了國家財政負擔，使我國經濟金融風險加大。

(二)我國公共投資的績效評價模式

在公共投資的績效評價中，主流的公共投資績效評價方法主要有成本效益分析法、綜合評價法、平衡計分卡法、數據包絡分析法。

成本效益分析法優點是計算簡便;缺點是公共投資的成本和效益并不能用貨幣完全體現出來，所以結果不精確，只有一定的參考價值。綜合評價法優點是準確性較高，考察較為全面;缺點是指標選取、權數的確定復雜，操作難度較大，且受主觀因素影響較大。平衡計分卡法原是為企業績效評價方法，公共投資可借鑒，優點是充分考慮了公共投資主體和投資客體，從多個角度滿足各方面的需求，不僅考慮了公共投資的經濟效益也考慮社會效益與生態效益，考慮全面，注重平衡;缺點是指標的選取方面主觀性較強。數據包絡分析法優點是運用“多元輸入-多元輸出”的系統模型，對于評價相同或相似的類型項目間相對有效性問題科學性強，避免了主觀判斷;缺點是指標的選取及計算較復雜。

公共投資績效評價的四種方法優缺點各不相同，選擇的方法不同，評價結果也不同。因此在進行公共投資績效評價時，應根據被評價對象本身的特性、結果準確度的要求以及使用者的需求，在遵循客觀性、有效性和可操作性的原則基礎上選擇合適的評價方法進行分析。

(三)我國公共投資績效評價存在的問題

第一，尚未建立科學合理的評價指標體系。由于目前并未構建全國層面的公共投資績效評價體系，各政府和相關單位在進行評價時主要關注的焦點是投資項目的合規性，對績效評價較少。另外，我國目前各部門和地區對公共投資的績效評價指標表現出扁平化和單一性的特點，這些指標無法綜合代表公共投資的績效水平，也無法滿足綜合多元化評價的需求。

第二，公共投資評價內容不完整且結果缺乏約束力。當前我國公共投資績效評估呈現出片面評價和初級評價的特征。主要表現在:一是忽視效率評價而只重視合規性評價，目前我國相關部門的投資績效評價往往帶有政府工作檢查的性質，對資金使用效率的重視程度太弱。二是忽視公平性和生態環境效益的評價。在評價過程中，往往只考慮項目的成本收益而沒有系統考慮公共投資的環境影響和社會影響，也沒有考察省際發展中的公平性問題。三是沒有事前的評價系統，只有事后的簡單評價。同時，我國公共投資績效評價結果缺乏執行結果的約束力，往往流于形式，甚至只是應付上級部門的檢查，或者評價結果僅作為工作文件保存，沒有后續的監督審計執行。而在評價過程中發現問題也很少追究相關責任人的責任，約束力較弱。因此只有加快構建相應的公共投資績效評價約束機制，才能使得績效評價不流于形式，真正起到績效評價的約束和修正作用。

第三，評價機構和法律制度保障雙重缺失。世界銀行和世界主要發達國家已經構建起較為獨立的公共投資績效評估機構，而我國尚未設立此類機構，這種評價工作只是相關部門日常工作的一個組成部分，或者是交給臨時性的工作小組進行。這種情況會導致公共投資績效評價過程中的多頭評價，最后的評價結果不統一、不完整、不精確。

二、我國省際公共投資績效評價的實證分析

(一)基于DEA方法的我國各省公共投資的經濟效率比較

DEA方法以傳統工程效率概念和生產函數理論為基礎來評價決策單元之間的相對效率，利用投入產出的數據和線性規劃的方法，該模型構建出包含若干DMU的效率前沿面，處于這一前沿面的DMU被視為有效率，且取評價值為1，評價值小于1則視為無效。根據C2R模型，假定被考察的決策單元有n個，每個被考察單元都有s個輸出變量和m個輸入變量，表示第k個被考察單元的第j個輸出變量，第k個被考察單元的第i個輸入變量，則計算第K個據測單元效率評價值時，其線性規劃方程為:

公共投資除了引起經濟增長之外，對社會形態的變化也發揮著重要作用。為了更準確地評價公共投資績效，不僅要考察公共投資對經濟增長起到的推動作用，也要考察公共投資對社會形態變化所起到的作用。本文將產出指標分為兩類，分別是反映經濟效率類指標和反映社會效率類指標。

GDP是國際上公認的綜合反映一個國家或地區經濟實力和富裕程度的指標，該指標幾乎涵蓋了經濟產出的全部信息，所以本文用人均地區生產總值作為經濟效率類指標。指標單位為億元。

相對于經濟效率類指標，社會效率類指標由于其自身涉及范圍廣，統計數據的可獲取性不易，社會形態變化難以準確量化。尹小劍(2012)將文化教育產出、科學技術產出、醫療衛生產出和環境保護產出分別用兩個子指標標準化處理后來表示社會效率狀況。此種方法不僅需要對子指標進行處理，過程煩瑣，而且對DEA處理軟件要求較高。所以本文選取社會固定資產總規模的數據作為社會效率類指標，表示各省公共投資基礎建設的效率狀況。以地方財政一般公共服務支出、地方財政醫療衛生支出、地方財政環境保護支出、地方財政交通運輸支出、地方財政教育支出和地方財政科學技術支出六個指標為輸入指標。各指標單位均為億元。

本文選擇河北、遼寧、吉林、浙江、安徽、江西、湖南、廣東、廣西、四川這10個省。選擇這10個省份的原因是:這10個省份從區域上涵蓋了東部、中部和西部，從經濟發展情況看有顯著性差異。通過這10個省份的經濟效率和社會效率的對比研究，對我國公共投資績效現狀做出一定的了解判斷。由于數據來源的局限性，所以只研究從2008年至2013年這6年間的公共投資投入與產出的相對效率。原始數據通過《中國統計年鑒》獲取。

通過Deap2.1軟件對數據進行處理，通過整理，我們得到的計算結果如表1和表2所示:

通過表中數據可以發現，在這10個省份中四川的經濟效率最低，廣東的經濟效率最高。吉林、浙江、安徽、湖南的經濟效率呈增長趨勢，起伏波動較小。社會效率方面只有河北與遼寧呈增長趨勢，其他省份波動較大。

(二)我國省際公共投資績效差異分析

表1 2008年至2013年省際公共投資經濟效率測試值

表2 2008年至2013年省際公共投資社會效率測試值

從表1可以看出，從2008年至2013年各省政府投資的經濟效率變化不大，吉林、浙江、安徽、湖南的經濟效率雖然呈增長趨勢，但是波動較小。廣東與浙江的經濟效率最高，廣東是我國社會、文化最開放的省份，吸引大批的國外生產要素，易于技術的相互交流，高質量的員工促進技術進步與產業升級，提高了公共投資的經濟效率。浙江在民營經濟發展的帶動下，形成了具有鮮明特色的“浙江經濟”，是中國最活躍的經濟地帶之一。活躍的經濟、眾多的人口使得公眾對公共投資的需求更加迫切，促進了公共投資的發展。江西、廣西和四川的經濟效率在這10個省份中是排末尾的，可能原因是:落后的經濟發展速度使得產業結構效率低，政府對公共投資的發展未給予足夠的重視。

從社會效率角度看，作為經濟效率最高的廣東其社會效率基本小于1，然而該省的公共投資額的數目在10個省份中是較多的，大量的投資并未得到同等的回報，項目建設效率低。吉林、江西和廣西的效率值均小于1，說明項目建設效率低，且一直未得到改善提高。遼寧的效率值均大于平均數，在10個省份中是最高的。遼寧是我國重要的老工業基地，門類齊全的工業體系對于公共投資項目的建設成功率有很大的優勢。

從10個省份整體上來看，我國公共投資的效率問題不容樂觀，效率普遍較低。以廣東省為例，其經濟效率是最高的，然而社會效率卻較低，廣東省的生產總值是全國平均值的3倍多，是經濟發達省份，企業機構多，經濟總量大，醫療衛生方面的支出是全國平均值的4倍，然而以每萬人擁有的醫療機構床位數指標值僅處于全國平均值的中等水平，說明該項支出的效率是非常低的。

以江西省為例，經濟效率較低，社會效率處于中下游水平，說明江西省的公共投資需加強改革進度。以四川省為例，經濟效率是10個省份中最低的，且增長緩慢，結合原始數據及當地情況發現四川省經濟發展緩慢，公共投資資金流失嚴重，且資金存在浪費現象。

綜合來看，從2008—2013年間樣本省份的投資效率普遍較低，波動較小。不僅如此，雖然投資金額不斷增加，投資規模不斷加大，但各省經濟效率與社會效率并未得到實質的改善，說明雖然我國省級政府近年來的投資規模在大幅度提高，但投資效率的改善問題卻沒有得到足夠的重視，仍存在嚴重的浪費現象。

三、主要研究結論及建議

(一)主要研究結論

通過以上研究可以看出，我國目前公共投資的效率較低，投資額不斷加大并未引起效率值的提高，這不僅造成了資源的浪費，更影響了公共產品的健康發展。通過研究發現各省經濟效率、社會效率低的原因，有以下幾類共同點:利用效率低的重復建設仍然比較普遍;建設過程中資金浪費嚴重;某些項目建成后未得到充分利用;投資領域資金流失現象時有發生;出現“合約失靈”現象，公共投資并不是根據當地公眾的真實需求而進行的重復建設的公共產品，或者建設無當地需求的公共產品。

(二)相關政策建議

第一，加強政府審核，降低重復建設率。加強政府審核力度，嚴格把關。部分地方官員為了追求政績，往往投向一些短、平、快的項目，浪費現象嚴重。一些地區對于基礎建設如高速公路、機場、橋梁等重復建設現象嚴重，經濟效益令人擔憂。政府應加強審核力度，設立第三方部門，對于申請的項目進行嚴格審核，避免重復建設。且第三方審核部門應起到導向作用，對于落后地區應鼓勵基礎設施項目;經濟發達地區則鼓勵環境保護方面的投資項目。

第二，完善評價制度，避免資金浪費。當前對于公共投資項目實施情況公布以引入公眾監督的作用不大，且實施性不強。所以為合理利用資金，應完善公共投資績效評價制度，對各級政府投資的重大項目、重點工程及一些特殊性項目進行績效評價，將績效評價貫穿與投資項目的整個過程當中去，實現對投資非效率產生硬性約束力。通過評價系統對建設過程中的財務進行記錄，并對相同或相似項目的物品價格及總的耗費資金進行對比，防止監守自盜或是無意義的使用浪費。

第三，合理控制規模，提高項目成功率。規模不僅指投資數量的規模，也指公共產品的規模。前者是指政府應結合當地公共財政的實際情況，堅持量入為出的基本原則，合理控制政府投資規模，防止因過度投資而引發財政赤字危機，使得項目中途停滯。根據建設項目對投資的要求具有連續性的特點，政府應在實施過程中結合實際進行調整，做好年度之間的銜接工作，避免財政投入忽高忽低而造成資金浪費或項目的中途廢棄，降低政府投資效率。后者是指政府應在建設前考察當地實際需求，確定公共產品規模，合理優化公共產品規模，避免公共產品的低使用。

第四，構建責任追究制度，嚴防豆腐渣項目。我國應建立政府投資責任追究制。在我國政府投資過程中，由于缺乏對政府投資事后的責任追究制度，官員們為了業績對于效率低下的“豆腐渣”工程投資項目視而不見，甚至是參與其中。這不僅造成了大量資源的浪費，更對公眾的生命安全造成了威脅。所以，應當建立政府投資的責任追究制，對工程質量進行追蹤檢測，對“豆腐渣”工程要嚴格追究相關負責人的責任，加大處罰力度。

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