借鑒香港經驗，大力發(fā)展城市公共交通

■盧盛榮

(福建省交通科學技術研究所，福州 350004)

城市公交是滿足人民群眾基本出行需求的社會公益性事業(yè)。近年來，各級政府著力落實優(yōu)先發(fā)展城市公交戰(zhàn)略，在投資安排、設施用地、路權分配、財政補助等方面加大政策扶持力度，初步建立供需基本平衡、與城市環(huán)境相協調的城市公共交通系統。但由于城市公共交通底子薄、歷史欠賬多，總體發(fā)展水平還比較滯后，與人民群眾日益增長的個性化、多樣化的出行需求相比還有一定差距，亟待借鑒世界先進城市的發(fā)展經驗。香港是世界著名的“公交都市”，出行分擔率達到91%，有效解決了城市擁堵的問題，軌道交通系統更是全球唯一的盈利單位，其發(fā)展城市公共交通的先進經驗尤其值得重視。

1 香港交通發(fā)展基本情況

香港在2012年被選為世界上最適宜居住的城市，現共有4000多條道路(2093km)，15座主要行車隧道、1320座行車天橋和橋梁、1184座行人天橋和行人隧道，目前車輛登記數超過64萬輛。每千人道路總長度達0.29km。不計步行，日均客運量達1235萬人次，出行分擔率達91%，其中70%以上乘客選擇使用地鐵出行。香港道路大致可以分為公路、橋梁、隧道及街道，香港公路大部分為快速公路。鐵路運輸是香港公共運輸的骨干，城市軌道交通系統和機場聯絡軌道系統總長度近300km，覆蓋70%人口，鐵路系統主要由香港鐵路有限公司營運，路線包括觀塘線、荃灣線、港島線等，另外港島電車系統、山頂纜車纜索鐵路系統等也是香港鐵路運輸網絡之一。巴士主要為軌道系統提供接駁服務，分為專營巴士、非專營巴士、小巴(紅巴和綠巴)，以及居民巴士。

2 香港公共交通發(fā)展經驗

香港自1970年以來奉行“積極不干預”的自由經濟政策，推動軌道交通為骨干的客運模式，較好地解決了城市交通擁堵問題。在道路狹窄和不鼓勵小汽車發(fā)展的驅使下，公共交通系統是居民最主要的出行方式。公共交通采用專營模式，通過科學的票價和配套扶持政策，使公共交通企業(yè)獲得合理的利潤水平，從而無需政府直接財政補貼。通過采取軌道交通與沿線物業(yè)的聯合開發(fā)模式，建成了世界上唯一盈利的軌道交通系統。

(1)交通與建設合一的管理體制。香港整合交通運輸系統的規(guī)劃、建設、管養(yǎng)、執(zhí)法、管理等職能，形成大部門制管理體制，注重城市規(guī)劃與交通運輸有機結合，土地開發(fā)與交通運輸規(guī)劃緊密結合。政策由政策局運輸及房屋局負責制定，執(zhí)行則由公務員組成的政府部門負責，實行決策與執(zhí)行相分離體制。重大政策及基建項目，需提交交通咨詢委員會討論，最后由政策局運輸及房屋局呈交行政會議及立法會審批。運輸及房屋局負責管理和統籌香港路上運輸及輪渡服務，制定整體政策。下轄民航署、運輸署、路政署、房屋署、海事處等。運輸署具體負責策劃運輸發(fā)展，道路、隧道、停車場、停車收費等，監(jiān)管陸路、鐵路、水路和公共交通管理，簽發(fā)駕駛執(zhí)照，以及處理車輛登記、簽發(fā)車輛牌照和車輛檢驗等事項。路政署負責公路的整體設計、建造和維修等。警務處交通部負責執(zhí)行交通法例和違規(guī)處罰等工作。

上述體制，有利于集中和整合資源，打破部門壁壘和部門封鎖，縮減機構，消解職能交叉，加強行政協調；實行決策與執(zhí)行分離，提高公共服務的效能，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。

(2)以公共交通為導向(TOD)的城市規(guī)劃。城市規(guī)劃不但強調公共交通的重要性，更以城市公共交通為城市土地開發(fā)和發(fā)展依歸，提出通過土地利用與交通的最優(yōu)化模型的建設來擬定香港的土地利用原則和城市發(fā)展方向，從土地開發(fā)利用這個源頭上來解決交通擁堵問題。一般做法是，先確立一個地區(qū)可能的最大交通容量，并以之為土地利用強度的上限。城市發(fā)展根據漸進式規(guī)劃方式從市中心區(qū)逐步向外推移，在未完全開發(fā)地區(qū)，以公共交通引導城市發(fā)展，沿著車站服務圈建設商業(yè)或辦公中心。交通與土地開發(fā)的緊密掛鉤確保了土地價格升值和市民出行便利，推動了城市的生產力和競爭力的提升。另外，香港規(guī)定，新建居住區(qū)應在居住區(qū)一樓配套公交接泊車站，以利用居民出行，值得我們學習借鑒。

(3)地鐵與房地產聯合的土地綜合開發(fā)政策。特區(qū)政府是港鐵公司的最大股東(占75%股份)，但主要通過市場化機制運作，根據審慎的商業(yè)原則興建和經營鐵路系統。特區(qū)政府采用地鐵與房地產聯合開發(fā)策略，不直接對港鐵公司進行補貼。其思路為：地鐵項目建設時，由政府批租沿線部分土地開發(fā)權，利用地鐵建設帶來的未來土地升值效應，彌補地鐵項目建設和運營的資金缺口。具體做法是：在地鐵場站上或周圍劃出一定面積的土地，協議出讓給地鐵公司，與地鐵站一并規(guī)劃、設計和實施。地鐵公司按照未假設地鐵時的市場評估低價向政府交納地租。同時，地鐵公司通過公開招標方式，確定房地產的合作開發(fā)商，建造費用和風險由地產商承擔，地鐵公司一般可享受一半的開發(fā)利潤。地鐵商場由地鐵公司統一出租，地鐵物業(yè)由地鐵公司自行負責管理。軌道與房地產的聯合開發(fā)為港鐵公司賺取了巨額的開發(fā)利潤。另外，九龍巴士公司、九廣鐵路公司等也按商業(yè)原則同時經營房地產、商業(yè)、物業(yè)管理等業(yè)務，其經濟效益大多超過公共交通票款收入。

公共交通投資對土地利用，尤其是公共交通站點附近的土地使用有著很大的影響，大大提高了周邊的地價。因此，這種聯合開發(fā)可將交通的間接和潛在效益轉化為投資，以土地增值的效益補償交通建設巨大的投資和運營成本。由于土地開發(fā)使用導致人們出行方式的變化，開發(fā)商在注重廣場、花園、商業(yè)服務、天橋等公共設施建設的同時，也很重視公共交通服務設施建設，以吸引和方便居民搭乘地鐵，在一定程度上開發(fā)商代替政府進行了城市公共設施的建設。

特區(qū)政府也采取一定優(yōu)惠政策，例如開發(fā)商如將紅線后退1m，政府會允許開發(fā)商提高容積率以增加建設面積；對能夠提供多條公交線路服務的新建筑物項目可以被豁免若干停車位數目優(yōu)惠。通過這種方式，一方面對土地進行集約化的開發(fā)利用，增強了土地開發(fā)強度；另一方面盡量擴大市民的公共空間和休憩空間，改善地鐵周邊的環(huán)境。

(4)“積極不干預”的市場運營機制。1993年起，香港實行私人經營、政府監(jiān)管的公共交通運行機制。特區(qū)政府秉承“確保市民能夠以合理的費用，獲得最大的出行便利”的原則，一般不直接介入或干預市場運作，主要是促使各種交通工具協調發(fā)展。香港道路網的擴展由政府全資承擔，隧道和大橋則大部分以BOT形式由私人公司承辦，鐵路網的投資和運營由上市的地鐵公司負責，公共汽車業(yè)務由私人企業(yè)經營，自籌資金、自負盈虧，但線路專營權、票價、利潤水平、服務規(guī)范、購車數量等均需接受政府監(jiān)管。交通運輸發(fā)展中，民眾參與政策咨詢、監(jiān)管服務水平，并向政府反映承受能力。

這樣的機制，一方面使企業(yè)有長期投資、改善經營管理、提高服務質量的動力；另一方面，又顧及了整體交通網絡的規(guī)劃和乘客的利益，減少了財政在公共交通上的支出。

(5)政府參與企業(yè)重大決策的協調機制。香港政府要求經營公共交通的公司董事局里必須有政府部門的兩個代表，每月參加董事局會議，以隨時掌握公司的財政狀況、經營狀況和社會效率。公司每有重大決定，政府的代表都會提出政府的意見。運輸署還定期與巴士公司舉行會議，向他們介紹運輸部門的未來發(fā)展計劃。巴士公司則需每年向運輸署報送未來5年運營發(fā)展計劃及下一年度工作計劃，經運輸署批準后實施。

(6)根據經濟社會發(fā)展水平調整的調價機制。香港公共交通具有明確的定價機制和價格體系。地鐵方面，從2007年開始實施，港鐵公司每年6月份實行票價調整。調價幅度依照“0.5×運輸業(yè)界工資指數變動+0.5×綜合消費物價指數變動-0.5×生產力增幅”這一公式計算確定。票價調整機制平衡了公眾利益和上市公司的商業(yè)利益，由于上述數據公開透明，不需要經過社會討論和聽證。同時，港鐵公司每5年進行一次票價檢討(最近一次在2013年)。即當利潤達到某個數據后，由港鐵公司撥款對票價實行優(yōu)惠，港鐵公司賺錢越多，回饋給民眾的金額越多。另外，如果是因港鐵公司方面的原因造成延誤，將根據延誤時間的長短，給予相應的“罰款”(即公司給乘客票價讓利)。因為上述罰則，香港地鐵保持了99.9%以上的準時率和優(yōu)質服務。港鐵公司上市的原因：通過公眾持股，讓公眾分享地鐵調價帶來股價上漲的收益，從而減少公眾對地鐵調價的反對。

專營巴士方面，票價由行政長官會同行政會議確定，主要考慮線路的長短、服務的性質、線路服務區(qū)域、乘客需求及巴士類型等因素。巴士公司可申請?zhí)醿r，但必須首先提出加價的理由，經獨立的審計機構審核后，再由運輸署酌情審批，調價公式參考地鐵票價。

(7)智能化系統廣泛運用的公共交通管理。香港智能交通系統目前主要包括交通監(jiān)控、交通意外管理、行車導向、自動收費系統，推廣使用八達通卡，傳送實時交通信息等。

交通管理方面，香港積極引入智能交通運輸管理。自1997年起安裝第一個區(qū)域交通控制系統，到現在已經擴展到1300組交通信號及168部閉路電視攝影機的控制系統，24小時不間斷地把所有交通資料影像傳送到系統總控制中心。總控制中心內工作人員根據不同的情況，靈活地調節(jié)各組交通燈系統，按“車多時車先走，人多時人先走”的原則，從實際出發(fā)進行有條理的疏導。該系統能減少行車時間達30%、減少停車次數約30%、減少停車時間達50%。

智能卡方面，香港地鐵聯合“九巴”、“九鐵”、“城巴”、油麻地小輪等公共交通機構組成八達通公司，共同開發(fā)非接觸式智能卡系統，可以在鐵路、巴士、小巴、輪渡、停車場、收費站，以及超市、商店等使用，目前發(fā)卡量超過2000萬，日常交易數量超過1100萬。多家公司聯手發(fā)卡，令市民一卡在手就可乘坐多種交通工具。多家公司聯營也使結算系統更龐大，推廣更順暢(減少推廣阻力)，同時也降低了運作成本。

出行誘導方面，運輸署積極推廣使用先進的“智能運輸系統”、“運輸資訊系統”、“交通管理架構”等技術，方便乘客選擇最合適的交通工具和路線出行。市民在各主要干線出現堵塞時，可從路邊的路牌上看到用文字顯示的最新交通消息以及預計阻塞時間等，也可從互聯網上了解主要道路的封路安排以及閉路電視拍攝到的主要道路即時交通情況，從而選擇可采取的對應措施和路線，減少了時間浪費。運輸署還在過海隧道和陸地各隧道陸續(xù)裝設自動收費系統，讓駕駛員無須停車繳費即可以通過收費站，減少了人為造成的擁堵。這些都有效保證車輛的高速行駛和路口的通過率。

(8)先進的慢行交通系統。為了避免人車混流和減少車輛相向運行造成的不便，香港多年來大力修建各種有利分流的基礎設施，目前已建成了12條主要行車隧道(包括3座海底隧道)、1320座行車天橋和橋梁、1184座行人天橋和行人隧道。人車分離策略：通過架高的人行長廊把周邊建筑物樓群和公交站點緊密銜接后，市民被引導到公交設施上來，人行與汽車道基本分為兩層，地面一層為汽車道，建筑一樓為人行道；地鐵通過地下通道與周邊各居住區(qū)、商業(yè)中心緊密銜接，一個地鐵站出入口多時達到10多個，有效地減少地面客流，充分做到人車分流，減少了車輛無隔離相向對駛，既保障了行人的安全，也加快了車輛的行駛速度。

由于香港政府奉行“積極不干預”政策，及高度市場化下企業(yè)單純追求利潤等原因，香港在推進智能化過程中也存在一些瓶頸問題，如目前部分公交車站建設了實時乘客信息電子屏，但一部分公交車站因涉及到各個不同公交公司出資問題而擱置，而香港政府認為乘客信息智能服務屬于市場行為，不愿意投資；另外，停車引導系統發(fā)展進程也較慢，一方面政府不愿意出資，另一方面停車場都屬于私人公司，不愿意提供信息，這些問題都是因“小政府、大市場”的體制弊端而產生，值得我們在推進智能交通系統發(fā)展過程予以注意。

3 相關建議

針對現階段各財政投入不足、規(guī)劃建設滯后、土地供應緊張、隊伍保障后勁匱乏的現狀，應充分借鑒香港的先進經驗，進一步理順體制，貫徹落實交通運輸部《關于開展全面深化交通運輸改革試點工作的通知》，探索研究整合城市交通規(guī)劃、建設、管養(yǎng)、執(zhí)法、管理等職能，將公共交通、私人交通、慢行交通等各類交通統一納入一個部門的管理范疇，減少不同部門的職能交叉，提高行政運行效率，實現公、私交通間的有效銜接，和諧共存。下階段，我們要進一步加大政策資金扶持力度，督促各地政府落實主體責任，有效解決行業(yè)當前面臨的突出問題，為人民群眾提供更加安全可靠、經濟適用、便捷高效的城市公共交通服務。

(1)突出規(guī)劃優(yōu)先。強化規(guī)劃指導公交布局、公交引領城市發(fā)展的理念，推進以城市公交為導向的城市發(fā)展模式，加快編制城市綜合交通規(guī)劃、城市公共交通規(guī)劃等專項規(guī)劃，并加強與城市總體規(guī)劃的銜接，做到同步編制、修編和實施。充分發(fā)揮規(guī)劃的先導和調控作用，城市人民政府要將規(guī)劃確定的公交基礎設施建設、運力投放、服務提升等各項工作落實到位，加大城市公共交通樞紐周邊和大容量公共交通走廊沿線土地的綜合開發(fā)利用，建立以公共交通為主體的城市交通體系，扭轉城市公共交通被動適應城市發(fā)展的局面，實現公共交通與城市的良性互動、協調發(fā)展。

(2)規(guī)范財政補償。城市公共交通的公益性、公共性決定其實行普遍服務和低票價，票價的計劃性(政府定價)與生產要素的市場性(市場定價)所產生的矛盾，需建立適合于城市公共交通的財務會計和成本核算制度，科學界定補貼、補償范圍。對企業(yè)因執(zhí)行政府指令性任務低于成本的票價、月票以及老年人、殘疾人等減免票措施而減少的收入，和企業(yè)因開通冷僻線路增加的成本等公共財政要給予全額補償；對企業(yè)車輛購置、更新以及安全監(jiān)管系統建設、安全設備購置、租賃場站、節(jié)能環(huán)保事業(yè)等增加的成本，也應適當補償。

(3)保證公交優(yōu)先。良好的道路通行條件是提高公交運營速度和準點率的基本保證。交通組織和路權分配緊緊圍繞“公交優(yōu)先”進行，讓公交車擺脫交通擁擠，順暢通行，提高運營速度和準點率，成為方便快捷的交通工具。因此，實施公交優(yōu)先要加快推進“路權優(yōu)先、信號優(yōu)先”。一要加快城市公交專用道建設，對于達到單向三車道以上的設區(qū)市中心城區(qū)道路，原則上應設立公交車專用道，在高峰期僅供公交車通行，并加強專用道使用管理，防止其他車輛干擾運行。二是實行信號優(yōu)先，當公交車通過相應的路口時，交通信號控制感應系統能夠自動調整信號燈，讓公交車快速通行，提高公交運輸效率。

(4)完善基礎設施。嚴格落實城市公共交通發(fā)展規(guī)劃，加快公交車輛更新和公交樞紐站、首末站等站場建設，做好與道路、航空、鐵路、地鐵、水運等運輸方式的銜接；優(yōu)化完善公交線網，合理配置公交優(yōu)先車道、專用車道，提高車輛運營效率和準點率；積極推動公交線路向周邊延伸，服務城鎮(zhèn)化發(fā)展；提高公共交通信息化、智能化發(fā)展水平。