控煙 如何打通“最后一公里”障礙

文/徐小飛

今年6月1日開始，北京將實施“史上最嚴”的控煙條例，除了所有公共場所、工作場所室內區域及公共交通工具禁止吸煙外，部分室外場所也被列入禁煙范圍。

控煙立法被認為是控制吸煙最有效、最直接的措施。我國許多省市都進行了專門的地方性控煙立法。盡管我國地方性控煙立法數量眾多，覆蓋面廣，但是現有地方立法的位階較為低下，有的內容較為滯后，控煙立法減少煙草危害的作用沒有得到充分發揮。我國加入《世界衛生組織煙草控制框架公約》已經10年了，但是至今也沒有兌現當初全面控煙的承諾，離公約的要求還有很大的距離。

我國“十二五”規劃綱要就提出“全面推行公共場所禁煙”的目標，控制煙草的內容首次被寫入綱要中。但目前我國沒有國家級的控煙立法，要貫徹落實“全面推行公共場所禁煙”，國家級的控煙立法已是勢在必行，刻不容緩。近幾年來，全國兩會委員和代表多次聯名提案，建議進行國家立法控煙，大多數民眾也支持國家控煙立法。多年的地方立法經驗和民眾的支持，表明國家級控煙立法的時機已經成熟。

按照《世界衛生組織煙草控制框架公約》第8條第2款的規定，防止接觸煙草煙霧的范圍應當限定在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所以及適當時包括其他公共場所。因此，控煙的范圍不僅限于公共場所，還應包括工作場所等。我國地方控煙立法當中關于單位和個人法律責任的規定，多數是以罰款的行政處罰的方式出現，對單位罰款的數額大多數在3000元以下，對吸煙者個人不聽勸阻的處罰數額也較低，較低的違法成本不但不能預防和遏制違法成本的發生，甚至還會縱容違法者再次違法。隨著經濟社會的發展，國家立法應當提高罰款數額，加大對不聽勸阻以及不履行控煙法律責任的場所經營者和管理者的處罰力度。

從實踐執法情況來看，控煙立法法律實施效果非常差，有法不依、執法不嚴的現象非常普遍，很多地方十幾年來沒有開出一張罰單，執法難成為阻礙控煙工作前進的一大難題。一言以蔽之，我國的控煙狀況十分令人擔憂，“禁煙令”大多成為一紙空文。

控煙事關每個公眾的身體健康，單純依靠執法機關的被動執法很難達到理想的效果，而需要全社會共同的關注和努力，要擴大公眾參與控煙活動的途徑和方式。立法機關要把公眾參與作為一項基本的控煙基本原則寫入法律法規之中，廣泛向社會征求意見，并舉行立法聽證會，鼓勵志愿者組織、其他社會組織和個人通過各種形式參與控煙工作或者為控煙工作提供支持。行政機關每年應向社會公布控煙年度報告，接受公眾的監督，并且充分利用輿論的力量推動控煙工作。

當前，控煙執法模式的混亂和不確定性是我國控煙立法貫徹落實情況不理想的重要原因，如一些地方出現“九龍治水”的控煙執法模式。這種模式雖然調動了相關行政管理部門的執法力量，擴大了控煙的執法群體，但容易形成部門之間互相推諉，最終形成無人管理的局面。而且，控煙執法主體應獨立于煙草行業，具有公共衛生領域的專業背景，并有專門的執法監督隊伍和充足的經費保障。鑒于我國現有的控煙立法、執法的具體情況，我國的控煙工作應當采用統一執法模式，目前可由當地愛國衛生運動委員會或衛生行政管理部門領導和管理本地區的控煙工作。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。每年的世界無煙日，各地都會大張旗鼓地開展控煙檢查和執法工作，但往往都是雷聲大雨點小，草草了事，導致控煙工作流于形式，公共場所仍然“吸煙者眾”。禁煙之路，任重而道遠。控煙執法工作要取得實效，既要“密”，也要“嚴”，要打通控煙立法從紙面走進現實的“最后一公里”障礙。控煙執法應當注重懲罰性和教育性并用原則，要寓教于罰，情理法并用，教育公眾知法守法，自覺杜絕吸煙行為。再者，控煙執法機構應進一步加大執法力度，提高處罰標準，增加吸煙者違法成本，讓其不敢、不能在禁煙場所吞云吐霧。唯有疏堵結合、多措并舉，方能打造無煙社會。