關于泉州市舊廠房改造的回顧與思考

翁哲雄

(泉州市城鄉規劃局 福建泉州 362000)

我國經濟經歷了三十多年的高速發展后，已進入了中高速發展的新常態。城市發展同樣從低效粗放的蔓延擴張向高效集約的內涵提升轉型。在嚴格的耕地保護制度和生態保護壓力下，通過大量征用農林用地增加城市建設用地的做法已經難以為繼。在此背景下，舊城鎮、舊廠房、舊村莊(以下簡稱“三舊”)的改造成為盤活存量土地，挖掘現有建設用地潛力的必然選擇[1]。廣東省人民政府于2009年8月出臺了《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，在土地歷史問題處置、建設用地出讓方式、土地出讓金返還、城鄉改造建設模式等方面進行了改革創新[2]。除簡化征收，補辦違法占地用地手續等以外，最重要的一項制度創新是突破了以往由政府統一征遷改造的模式，允許“三舊”的土地使用權人(包括住戶、村集體、企業)自行實施改造，涉及土地用途變更的可采用協議出讓供地，土地純收益返撥支持土地使用權人開展改造。

在學習廣東經驗基礎上，福建省于2010年11月頒布了《福建省人民政府關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村莊改造的意見》。該文件允許“三舊”的土地使用權人(包括住戶、村集體、企業)自行實施改造，但舊廠房不得直接改變為經營性商品住宅用途。

1 泉州“三舊”改造政策出臺背景

泉州是民營企業發達，經濟發展活躍的城市。改革開放以來，隨著經濟快速發展和中心城區規模的拓展，一些原來位于城市周邊的鄉鎮、工業區已被城市納入市區范圍。根據初步統計，在泉州中心市區(鯉城、豐澤、泉州開發區、洛江區萬安街道)202km2范圍內，“三舊”用地總存量731塊，面積約3507.02hm2，其中舊廠房用地315塊，面積約844.82hm2。“三舊”用地散布于城市建成區內，以舊村莊和舊廠房用地為主，土地利用率低，已影響城市景觀和制約城市的發展，亟需進行改造，促進城市再發展[3]。

2010年《福建省人民政府關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村莊改造的意見》出臺后，泉州市于2010年和2011年分別出臺了《關于推進舊村居改造的實施意見》和《關于加快推進中心市區棚戶區(危房)改造工作的實施意見》，為指導舊村莊、舊城鎮改造提供政策指引。企業自行實施舊廠房改造是省政府關于“三舊”改造政策中的重點和難點，也是許多企業關心的熱點問題。2012年4月，泉州市出臺了《關于推進中心市區舊城鎮舊廠房舊村莊改造的試行實施意見》，針對中心市區“三舊”改造中的舊廠房改造提出政策指引。

2 泉州舊廠房改造政策主要內容

《泉州市人民政府關于推進中心市區舊城鎮舊廠房舊村莊改造的試行實施意見》的主要制度創新是對工業廠房自行改造方面。文件規定工業廠房自行改造主要有兩種方式:一是利用現有工業廠房舉辦信息服務、研發設計、創意文化、倉儲物流以及其他經市發改委確定的新興產業和養老、幼托等社區服務業的，不辦理土地用途變更手續，不分割產權出讓。二是在符合城市規劃和“三舊”改造政策的前提下，允許土地使用權人將工業用地改變用途作為商業服務等用途，但應按規定經評估后依法補交土地出讓金，不得分割產權出讓。主要政策措施有以下六點:

(1)城市規劃保留的工業區內的舊廠房改造主要應發展工業或信息服務、研發設計、文化創意、倉儲物流等生產性服務業。

(2)自行翻建的用地規模在扣除政府征收的公共配套建設用地后，實際建設用地原則上控制在4.5畝以上、50畝以下。實際建設用地不足4.5畝的和超過50畝以上的部分，由政府根據城市建設需要，按舊廠房用地貨幣補償、補助標準征收。且一家企業只能自行改造一個地塊并享受一次優惠政策。

(3)自行翻建的用地容積率參考該地塊的控規容積率和現狀建筑容積率的平均值確定。取控規容積率和平均值低值作為該地容積率。如自行翻建業主申請將容積率提高至控規容積率，應補交提高容積率部分的土地出讓金。

(4)政府按申請自行翻建用地的40%征收公共配套建設用地。根據城市規劃的實際要求，公共配套建設用地占改造地塊總面積比例超過40%的，按照實際要求予以征收。按40%比例統一征收的公共配套建設用地扣除規劃的公共配套建設用地后，尚有剩余可建設用地的，按改變后的用地性質評估市場價上浮15%交納土地出讓金。

(5)企業自行改造的實際建設用地由土地使用權人按照改變后的用地性質評估市場價扣除原出讓(劃撥)用地的評估市場價(劃撥用地價格)的差價補交土地出讓金。原用地地上建筑物已繳納的城市基礎設施配套費可抵扣新建建筑應繳納的城市基礎設施配套費。

(6)允許相鄰地塊的舊廠房業主將各自地塊整合為一個完整用地聯合自行翻建，合理調整用地邊界。土地使用權人可以申請將相鄰的不屬于舊廠房的邊角地、夾心地、插花地(面積控制在3畝以下，且不超過企業自有土地面積的10%)等地塊進行整合翻建。

3 舊廠房改造政策試行實施情況

3.1 舊廠房改造總體情況

根據2014泉州年市“三舊”辦(掛靠在市規劃局)的調查統計，2012年至2014年，泉州市中心市區共有127家企業的舊廠房提出自行改造申請，總用地面積約156.7公頃，占舊廠房存量的18.5%。經市“三舊”改造工作領導小組研究同意的項目41宗。從實施情況來看，企業對舊廠房改造的積極性不高。僅有18家企業完成項目前期策劃工作，并申請辦理用地規劃審批手續，其中，6宗項目已完成用地規劃審批手續。只有3宗交納了土地出讓金。大部分企業尚未開展項目規劃，或由于其他原因暫停項目改造前期申辦工作。

3.2 企業對舊廠房改造政策的反饋意見

根據2014泉州年市“三舊”辦對已獲會議研究同意的41家企業的調查，企業對舊廠房改造政策的意見主要集中在地價、分割銷售、改造用途等方面。

(1)企業均認為變更土地用途自行改造需補交的土地出讓金過高是阻礙企業實施改造的最關鍵因素。“三舊”改造項目須按照改變后的用地性質評估市場價扣除原出讓(劃撥)用地的評估市場價(劃撥用地價格)的差價補交土地出讓金。另外，“三舊”改造政策規定，“三舊”改造用地上的建筑物、構筑物補償和機器設備等搬遷費用由企業自行負責，政府不再給予補償。對原有建筑面積較大，設備較多的企業，該部分成本相應地轉加給企業自行承擔。企業自行實施“三舊”改造的土地成本有可能比通過招拍掛取得的土地成本更高。

(2)多數企業反映改造建成的房屋不可分割銷售，投資回收期長，投資風險較大。經調查，只有24%愿意自行持有改造建成的房屋，76%的企業希望改造后可分割銷售，以便減輕財務壓力。為防止企業變相開發房地產，“三舊”改造政策中不允許改造建設的房屋分割銷售，企業改造后只能自行持有經營或出租，投資成本全靠租金回收，且出租過程中存在較多的不確定因素，投資風險較大。

(3)關于改造用途的問題。企業反映泉州市區商業、辦公房產市場已供過于求，有些片區已嚴重過剩。現行政策規定企業自行改造的舊廠房只能變更為商品住宅以外的商業、辦公用途，不利于土地資源的優化配置。建議由企業根據市場規律，自行選擇改造用途。對適宜改造為住宅用途的，可向武漢市等城市學習，委托土地交易中心對企業舊廠房用地進行招拍掛，土地成交價款按50%的比例分成給企業，作為政府支付給企業的土地收儲整理成本。

(4)對于被納入政府成片改造，無法由企業自行實施三舊改造的企業，企業希望政府根據企業生產經營對地方經濟的貢獻和拆遷對企業帶來的實際損失，提高對舊廠房的征收補償標準。

4 舊廠房改造政策分析

從舊廠房改造實施情況的調研結果來看，舊廠房改造政策的核心在于政府、企業之間的利益分配。目前的地價政策和限制分割轉讓等措施讓企業感到無利可圖，因此，大部分企業積極性不高。修訂舊廠房改造政策的關鍵就是調節政府、企業之間的相互關系以達到利益均衡。為此，必須對政府、企業在舊廠房改造中的利益與風險進行分析[4]。

4.1 政府的利益

(1)通過原有舊廠房功能轉換，發展城市新興產業如城市旅游業、文化創意、企業總部等，促進產業結構升級。同時，增加完善城市基礎配套、服務設施如停車場、文化、體育設施等，實現城市功能更新和城市可持續發展。

(2)提升土地利用效率，節約有限的土地資源，實現城市的規模效益。“三舊”用地普遍存在土地利用效率低(建筑容積率低、使用效率低、投入產出率低)的情況，通過改造，可以提升土地利用效率。

(3)改善人居和工作環境，提高市民生活水平和幸福感。通過改造不符合安全、環保要求的舊廠房，解決城市中存在的生產與生活混雜，安全隱患大，整體環境臟、亂、差的問題。

(4)促進社會投資，拉動城市經濟發展，并通過在舊廠房改造中，企業交納的土地出讓金、稅收等增加政府的財政收入。

4.2 政府在舊廠房改造中的需要規避的風險

(1)防止舊廠房業主自行改造中，進行變相商品住宅的房地產開發或一哄而上造成短時間內大量商業辦公用房進入出租出售市場，沖擊房地產市場秩序。

(2)防止舊廠房業主在自行改造中，局限于改造地塊自身利益最大化，不能從所在片區和城市整體需要出發同步建設公共配套設施和公共空間，給城市基礎設施和環境增加壓力，影響城市規劃實施。

(3)防止舊廠房業主在自行改造中獲得的利益明顯高于其被政府征收補償所得利益，使政府實施成片改造時難以開展房屋征收工作，影響社會公平和穩定。

(4)防止城市規劃保留的工業區內的工業企業等不符合舊廠房條件的企業盲目改造，造成城市制造業空心化。

4.3 企業的利益與風險

企業在自行改造中的利益是追求利潤的最大化，但不同的企業有不同的政策訴求。如資本雄厚的企業希望持有改造后的建筑用于自用或出租;資本不足或追求資金快速周轉的企業希望改造后的建筑能分割銷售，回收投資。將舊廠房改造為商服用途的企業，要求政府給予辦理土地用途變更;將舊廠房改造為教育、體育等用途的企業，要求政府保留原來的工業用途，以便保持土地抵押融資估值。

企業在舊廠房改造中的需要規避的風險主要是防止投資過大，造成企業流動資金困難;項目建成后難以出租出售，投資回收期過長;政府政策不夠明確，實施過程中不確定因素多等。

4.4 舊廠房改造中政府與企業的博弈關系

從我國的發展階段和政府分工角度來看，城市政府既是行政管理者和公共服務、公共產品的提供者，又是城市建設經營的主體，具有經濟組織的職能。政府在舊廠房改造中擁有制定政策、審批管理、組織協調的權力，對企業“三舊”改造能否實施，如何實施具有決定作用。政府傾向于通過改造，增加向企業收取的土地出讓金和稅費，增加公共配套設施，提高建設品質和環境。反過來，企業作為市場經濟的主體，擁有投資經營的自主權。企業是否愿意投資，關系到城市經濟的發展，就業和財政收入的增加，從而對城市政府的決策產生影響。企業傾向于減少向政府交納的土地出讓金和稅費，提高開發強度，減少公共配套設施和環境的投資。政府與企業之間存在相互合作，相互制約的關系。

舊廠房是企業過去投資建設的生產經營用房，選址建設時一般位于城市市區外圍地價不高的地段，通過產業發展，吸引就業和消費人口集聚，帶動了該地段土地價值的增長。因此，在舊廠房改造中，企業適當地與政府分享舊廠房土地的升值有一定的合理性。在舊廠房被政府征收時，除了廠房外，企業還可能承受機器設備搬遷、停產違約、重新建設工廠、工人流失等各種損失。這些情況不同于一般的民房征收，難于制定簡單統一的補償標準，造成政府與企業在征收補償談判時難度較大，有必要通過市場化方式確定合理的補償。

由此可見，在舊廠房改造中，政府與企業存在博弈關系。博弈內容主要集中在地價、補償、開發強度和建設要求等方面。舊廠房改造政策的核心，就是調節雙方的相互關系以達到雙方利益的均衡，既讓企業獲得合理合法的利益，又能實現政府更新城市功能，提升土地利用效率的目的。

5 舊廠房改造政策的改進建議

為充分調動企業積極性，實現政府與企業的雙贏，建議對地價、征收補償、房屋分割轉讓等問題進行重點研究改進。

(1)建議在制定地價政策時，把握三個原則。一是允許分割轉讓，將能否分割轉讓與地價掛鉤。對分割轉讓的舊廠房用地，其土地開發成本宜與市場拍賣地的成本基本相等，以保證市場公平競爭。二是對發展政府鼓勵的新興產業和公共服務業，且不分割轉讓的項目，應給予優惠地價，以便降低持有成本，鼓勵業主引進現代服務業企業入駐。如今后業主申請改為分割轉讓，可補交差價。三是將舊廠房用地上原有舊建筑拆除重建的成本納入地價補交政策中。對那些建設工業廠房多，生產經營規模大，對就業、納稅和周邊土地升值貢獻多的企業，應給予合理的優惠地價和城市基礎設施配套費減免。

(2)為滿足不同企業的改造，建議允許企業根據自身經營需要決定是否分割轉讓，但企業必須在完成改造項目，并取得土地房屋產權證后方可分割轉讓。同時，通過控制最小分割單元面積，防止舊廠房業主自行改造中，進行變相商品住宅開發。

(3)拓寬改造用途，避免商業辦公開發過量。對規劃為住宅用地的舊廠房，應制定政策措施引導企業配合政府進行招拍掛。但不宜采取武漢等地與企業按比例分成土地出讓價款的做法，以便保持各種改造方式對舊廠房業主可得利益的基本平衡。為合理確定舊廠房拆遷價格成本，應改變以往由政府與企業談判征收的做法，改由開發企業與舊廠房業主通過市場化方式確定價格。因此，對擬變更為住宅用地的舊廠房可以采取毛地出讓的方式進行公開招拍掛，由土地使用權競得人負責舊廠房的拆遷補償。

(4)為保證規劃實施的完整性和城市功能的同步完善，建議通過城市更新區域評估，按照公共要素配置要求和現狀改造需要制定城市更新單元，變舊廠房單獨改造為多家“三舊”業主連片聯合改造，以便同步建設公共配套服務設施。對難以成片聯合改造的，建議征收最低20%的公共配套用地，用于建設市政配套或街頭綠地，或要求企業建成后向政府無償總建筑面積20%的公共配套設施用房，增加城市公共配套服務設施的供給[5]。

[1]周曉，傅方煜.由廣東省三舊改造引發的對城市更新的思考[J].現代城市研究，2011(8):82-89.

[2]劉云剛，黃思騏，袁媛.三舊改造政策分析--以東莞市為例[J].城市觀察，2011(2):76-85.

[3]泉州市城鄉規劃局，泉州市城市規劃設計研究院.泉州中心市區“三舊”改造專項規劃[Z].2012.5.

[4]謝戈力.如何實現三舊改造中的共贏--三舊改造參與者利益平衡的博弈分析[J].中國土地，2011(2):44-46.

[5]宋立新.三舊改造中的公益性項目供給機制研究--基于公共物品理論的思考[J].城市觀察，2011(2):67-75.