新農地產權制度構建的路徑選擇

歐陽懷東 寧 達 楊 帆

2013年7月，由國家發展改革委員會批復的《黑龍江省兩大平原現代農業綜合配套改革試驗總體方案》，把我省進一步明晰農村土地所有權、承包經營權，有序推進土地流轉，保障農民合法權益作為農業綜合配套改革試驗重點任務，為我們研究、實踐探索和構建新型農村土地產權制度指明了方向。現行農村土地產權制度雖然在一定程度上促進了經濟發展，但確實存在不足之處，而且這些不足正成為制約我省農村經濟和社會發展的重要瓶頸。

一、農地產權制度改革存在的問題

建國以來，我國農村土地產權制度經歷了土地改革、農業合作化、人民公社、家庭聯產承包責任制以及進一步穩定與完善土地承包關系等一系列的歷史變遷。改革開放以來，農村基本經營制度在促進農業大發展方面取得的重大成就是舉世矚目的，但直到今天，農村土地產權模糊狀態仍然沒有根本轉變，并由此引發出困擾“三農”的諸多問題。主要表現為：

一是農民產權主體被虛置。現有的鄉政府、村委會、村民小組都不是真正意義上的集體經濟組織和集體土地所有權代表，不能很好地行使集體土地所有權，維護產權人的利益。許多地方實際上是村級行政組織代行了集體經濟組織的經營管理權，農村集體經濟組織與村民自治組織和基層黨組織的職能、權利界限不清，結果是過于強化了集體土地所有權，弱化了農民土地承包經營權的土地資產性質及產權的可交易性，使農民無法對承包地進行資產化經營，充分享有土地財產權，土地財政吞噬了農民的財產權益。資料顯示，地方政府大約在土地用途轉變增值的權益分配中得60%至70%，村集體得25%-30%，農民自身只得5%-10%。

二是農村土地流轉受限。目前，農民對承包地進行流轉并沒有法律意義上“所有權”所包含的財產處置權。農村土地不準買賣，農村土地市場的微觀主體難以進行有效的資源配置，統一的農村土地市場無法形成。農村土地集體所有權為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區、城鄉）之間的壁壘，土地產權市場被割裂、扭曲。農民被剝奪以土地要素進入市場交易的權利，不可能很好地履行土地流轉和土地市場運作的權利，因而造成農村土地資源浪費或低效配置。

三是土地承包權內在的不穩定性。集體產權所隱含的產權模糊和集體成員權利和責任的平分機制所造成的地權分散化和經營的細碎化趨勢不斷加劇，嚴重制約了現代農業的發展。集體土地不能在不同集體間方便的轉移，農民土地承包轉讓權不能超過承包期，本集體外的成員不能直接承包集體內的土地，限制了人們對土地的長期投資，特別限制了城市資本向農村的轉移，也限制了土地的規模經營。

二、推進黑龍江省農地產權制度改革的建議

明晰產權是市場經濟的基石，產權不明晰，很難調動生產勞動和科技創新的積極性。經濟學意義上的產權明晰是指除必要的公共品以外，其他物品資源的產權最終要明晰和落實到自然人頭上。要確實按照合作制原則，還權于農民，依法恢復農民有產者地位，使農民真正行使當家作主的權利，創造集體經濟的有效實現形式。

（一）完善農戶土地承包經營權確權登記頒證制度

土地承包經營權登記頒證具有不動產物權設立的公示功能、不動產交易安全的保護功能。完善農戶土地承包經營權確權登記頒證制度，包括把承包地塊、面積、承包合同、權證書落實到戶；開展其他承包方式承包土地的確權頒證工作，對采取招標、拍賣、公開協商等其他方式承包農村土地的，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定辦理，并依法向申請人頒發農村土地承包經營權證；開展農村土地承包經營權變更、注銷登記工作；做好農村土地承包檔案管理工作。在不斷總結完善方正、阿城、北安、海倫和克山國家級試點經驗基礎上，加大農戶土地承包經營權確權登記頒證工作力度，進一步盤活土地資產，更好地發揮市場在土地資源要素優化配置中的決定性作用。

（二）積極發展農村土地股份合作社

推進土地股份合作社改革中，各級政府不能搞行政推動，不能下硬性指標，而是要通過政策扶持和經濟調節為推進改革創造條件。要規范運作機制，確保農民利益，堅持量質并舉，逐步完善土地股份合作運行機制，努力提升土地合作經營層次。要合理設置股份，入股土地以二輪土地承包確權的面積為依據，由農戶提出土地入股申請，明確入股土地的面積、地塊和位置。土地股份合作社以土地面積量化股份，有資金、資產等生產要素入股的，入股土地一般應先作價，后股份量化。土地作價折股應由各方股東平等協商確定。土地入股的期限以農村二輪土地承包期為限。要制訂規范章程，明確建社的目的、經濟性質、經營范圍、股權設置、社員的權利和義務、財務管理與收益分配等內容。要建立組織機構，建立健全股東代表大會、理事會、監事會相互協調、相互監督、相互制約的管理機制。同時要正確合理選配領頭人，增強合作社核心動力，引領合作社健康發展。要健全利益分配機制，在提高農民保底分配額度的基礎上，逐步建立健全多形式、多環節的利潤再分配方式。在保底分紅的基礎上，根據合作社盈余情況，將每年經營收益的利潤，以不低于60%的比例二次分配給入股社員。

（三）培育和發展試驗區農村產權交易市場

目前，可在局部按照封閉運行、先行先試、風險可控原則開展探索性研究和實踐。圍繞綜合配套改革試驗區建設，深化農地產權制度改革；通過激活農地產權要素市場，促進和規范農村產權的流轉交易行為；建立起城鄉統一的農村產權交易市場體系，不斷優化城鄉資源配置，解放和發展農村生產力，切實提高農民財產性收入，促進城鄉經濟社會轉型升級。可實行“五統一”的管理模式，即統一交易平臺、信息發布、交易規則、培訓機制、網絡建設。各縣（市、區）依托公共資源交易中心或農村經營管理機構設立市農交所平臺，各鄉鎮依托小額公共資源交易中心等設立交易服務中心，業務上接受市農交所指導與管理，從而形成三級聯動并覆蓋試點市的農村產權交易市場體系和服務體系。也可以由各縣（市、區）將原“農村土地流轉服務中心”改造升級為“農村產權交易中心”，按雙重性質管理，業務上接受市管委會和“市農村產權交易中心”的指導，行政上按屬地原則受當地黨委、政府和農經局的領導，形成三級協作聯動的農村產權交易平臺。

（四）農村宅基地制度創新

應加強農村土地利用規劃計劃管理、完善宅基地審批制度，確保農民宅基地建設必要用地；在堅持一戶一宅和標準控制前提下，探索宅基地退出和補償機制，用市場引導和規范閑置宅基地流轉。要與城鄉統籌發展相適應，依法保障農戶宅基地用益物權，弱化宅基地社會保障功能；充實宅基地使用權，放開宅基地使用權流轉；實現農民宅基地與房屋完整的財產權。積極探索建立農村宅基地有償使用制度，土地所有權人對超出規定標準部分可以實行有償使用。對進城農民自愿退出依法取得的宅基地使用權的，新購定銷房或農民公寓房可與退出的宅基地進行等價置換，只需結算差價部分。釋放農村閑置宅基地進入建設用地市場，探索建立農村集體經營性建設用地使用權流轉機制，形成城鄉統一的建設用地市場。

（五）營造農地產權制度創新的經濟社會氛圍

農地產權制度創新需要一個良好的經濟社會條件，一要完善市場體系，積極培育職業農民、家庭農場、龍頭企業、各類服務型中介組織等新型經營主體；培育勞動力、土地、金融、科技、信息商品等要素市場體系；完善壯大養老保險、醫療保險、農業自然災害保險、最低生活保障等社會保障體系。二要加快農村人口城市化，統籌城鄉規劃完善城鄉城鎮體系布局及功能區劃，強化產業配套和鏈條延伸，加強基礎設施建設，縮小城鄉差距，實現城鄉公共服務均等化。三要做好農村土地確權基礎工作，對農村集體建設用地使用權、宅基地使用權進行確權登記。四是完善社會保障制度，建立公共財政各級合理分擔機制、長效增長機制，推進新農保與失地農民養老保險、農民工養老保險、城鎮居民養老保險的有效對接。