上海市中心村規(guī)劃和建設(shè)的發(fā)展路徑研究

寧秀紅　龍騰　趙敏

摘要：中心村規(guī)劃和建設(shè)既可以滿足政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益需求，優(yōu)化土地集約節(jié)約利用，促進(jìn)人口集中、土地集中，又能兼顧社會(huì)利益和生態(tài)利益；既能保護(hù)農(nóng)民短期的資產(chǎn)利益，又能夠維護(hù)其可持續(xù)生存。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，提出與傳統(tǒng)的安置區(qū)規(guī)劃建設(shè)不同的中心村規(guī)劃內(nèi)涵，以便于更好地實(shí)施中心村建設(shè)。在基于上海市中心村規(guī)劃建設(shè)的歷史進(jìn)程基礎(chǔ)上，梳理法律法規(guī)體系，總結(jié)上海中心村規(guī)劃體系特點(diǎn)，從村域規(guī)劃和居住點(diǎn)規(guī)劃兩個(gè)方面構(gòu)建中心村規(guī)劃的編制體系，以驅(qū)動(dòng)機(jī)制來說明中心村建設(shè)的動(dòng)力和資金來源，以安置方式來說明中心村搬遷安置模式和農(nóng)民利益的保障方法。結(jié)合上海區(qū)域特點(diǎn)，從規(guī)劃引領(lǐng)、公共政策運(yùn)用的視角來分析上海市已實(shí)施的中心村規(guī)劃和建設(shè)過程中的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特色風(fēng)貌等情況，最后綜合衡量中心村規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，并深入分析帶來的社會(huì)問題，為未來上海和全國其他城市新一輪中心村的規(guī)劃和建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：上海市；中心村規(guī)劃；中心村建設(shè)；村域規(guī)劃；居住點(diǎn)規(guī)劃；驅(qū)動(dòng)機(jī)制；安置方式

中圖分類號： F323.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2015）01-0416-04

收稿日期：2014-03-19

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年基金（編號：31100354）；上海地方本科院校“十二五”內(nèi)涵建設(shè)項(xiàng)目。

作者簡介：寧秀紅（1987—），女，山西運(yùn)城人，碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘猩鷳B(tài)與環(huán)境。E-mail：gis_xh@126.com。

通信作者：趙敏，博士，副教授，主要從事城市生態(tài)學(xué)研究。E-mail：zhaomin@shnu.edu.cn。中心村是經(jīng)過規(guī)劃建設(shè)形成的具有一定規(guī)模和相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村居住社區(qū)，是有一定規(guī)模的農(nóng)村集中建設(shè)區(qū)[1]。王福定等認(rèn)為，中心村是由若干個(gè)行政村聯(lián)合組建的新型農(nóng)村社區(qū)，它不是一個(gè)行政村的概念，中心村建設(shè)也不是撤并行政村，而是通過建設(shè)引導(dǎo)，鼓勵(lì)改造空心村，撤并自然村，并通過基礎(chǔ)設(shè)施的相對集中投入，使之成為一定范圍的中心，即農(nóng)村社區(qū)中心[2]。筆者認(rèn)為，從規(guī)劃編制方面來看，國內(nèi)目前所指的中心村規(guī)劃一般是以國家按行政單位劃分的行政村規(guī)劃，但部分區(qū)域也包括行政村合并的情況。從規(guī)劃方面來看，中心村是指國家按照行政建制設(shè)立的建制鎮(zhèn)轄下的行政單位，即人口規(guī)模較大、設(shè)有村民委員會(huì)的村民聚居點(diǎn)建設(shè)[3]。從中心村建設(shè)來看，以行政區(qū)邊界為規(guī)劃范圍能夠更加有力地以行政手段推動(dòng)中心村規(guī)劃的實(shí)施，整村推進(jìn)的模式能夠更好地推動(dòng)農(nóng)居建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展。由于中心村規(guī)劃和建設(shè)對村莊規(guī)模化、社區(qū)化具有重大意義[4]，因而構(gòu)建合理的村鎮(zhèn)體系，不僅能夠提高農(nóng)民生活質(zhì)量，還將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)一體化。上海作為沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，它的中心村規(guī)劃和建設(shè)時(shí)間早、成效多，在此過程中積累的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換、土地權(quán)屬調(diào)整等經(jīng)驗(yàn)都值得其他省市學(xué)習(xí)。因此，研究上海市的中心村規(guī)劃和建設(shè)可為全國其他省（市、區(qū)）中心村的規(guī)劃編制和建設(shè)提供借鑒。

1歷史進(jìn)程

上海市中心村建設(shè)和規(guī)劃按照對中心村認(rèn)識的深淺、實(shí)施的結(jié)果可分為以下3個(gè)階段。

第1階段：自20世紀(jì)90年代末期，上海開始試點(diǎn)中心村規(guī)劃[5-6]，至今已有15年的歷史。上海的中心村規(guī)劃建設(shè)包括近郊、遠(yuǎn)郊不同地區(qū)，21個(gè)試點(diǎn)中心村包括金山區(qū)的歡興村、南匯縣的湯巷村等，部分村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)開始意識到中心村規(guī)劃和建設(shè)的重要性。該階段內(nèi)，由于國內(nèi)其他省市的中心村規(guī)劃建設(shè)也尚在醞釀中，缺乏相關(guān)政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，政府部門意在通過試點(diǎn)中心村規(guī)劃建設(shè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，為下一階段的開展打下良好的基礎(chǔ)。

第2階段：2000—2005年，上海出臺《上海市城市總體規(guī)劃》（1999—2020年）[7]，該規(guī)劃明確以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結(jié)構(gòu)，“多層”即指“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”構(gòu)成的市域城鎮(zhèn)體系及中心村5個(gè)層次。這是上海在法定規(guī)劃文件中首次提出“中心村”及“中心村規(guī)劃”。2000年《上海村鎮(zhèn)住宅建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》提出中心村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這是上海在政策文件中首次提出“中心村”和“中心村建設(shè)”的概念，自此上海開始中心村理論和規(guī)劃體系的探討。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，上海啟動(dòng)了多個(gè)中心村試點(diǎn)項(xiàng)目，如寶山區(qū)楊行鎮(zhèn)楊北中心村、奉賢區(qū)錢橋鎮(zhèn)滕家中心村、南匯區(qū)六灶鎮(zhèn)桃源中心村等，對中心村、中心村規(guī)劃、中心村建設(shè)的認(rèn)識達(dá)到一個(gè)新的層次，政府部門通過宅基地歸并、村莊改造等多種方式成功實(shí)現(xiàn)了中心村的規(guī)劃和建設(shè)。

第3階段：2006年至今，上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃提出“1966”城鎮(zhèn)體系規(guī)劃目標(biāo)，即建設(shè)1個(gè)中心城、9個(gè)新城、60個(gè)左右新市鎮(zhèn)、600個(gè)左右中心村。“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系使城市規(guī)劃由城鎮(zhèn)向農(nóng)村地區(qū)延伸，第一次實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃在市域范圍內(nèi)的全覆蓋，更重要的是確立了“中心城—新城—新市鎮(zhèn)—中心村”四級城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。中心村的定位十分明確，它是上海郊區(qū)農(nóng)村基本居住單元，是城鎮(zhèn)體系中最基礎(chǔ)的層次，但同時(shí)也要認(rèn)識到，它是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)，它的建設(shè)是長期的工作，不是一蹴而就的。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，上海市陸續(xù)出臺了多項(xiàng)有關(guān)中心村、村莊規(guī)劃的政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)文件，各區(qū)（縣）對農(nóng)村住房也出臺了具體管理辦法，這為新時(shí)期內(nèi)的中心村規(guī)劃和建設(shè)指明了方向和道路。上海在全市范圍內(nèi)選擇了多地如金山（廊下）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行新郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃試點(diǎn)，后來又通過城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)劃、土地整治等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口、土地集中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善村域公共服務(wù)和市政配套設(shè)施，保留農(nóng)村歷史文化風(fēng)貌。

2法律法規(guī)梳理

2.1法律體系

從法律體系來看，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1999）明確了村莊的規(guī)劃建設(shè)管理工作，指出村莊規(guī)劃可對住宅和供水、供電、道路、綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及生產(chǎn)配套設(shè)施作出具體安排。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008 年）彌補(bǔ)了《城市規(guī)劃法》的不足，明確了村莊規(guī)劃的法律地位，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中最末端的規(guī)劃，也是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的規(guī)劃。目前，上海的中心村規(guī)劃實(shí)質(zhì)是一種村莊規(guī)劃，以中心村為范圍的村莊規(guī)劃，重點(diǎn)落實(shí)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃的內(nèi)容，謀劃村域?qū)用娴陌l(fā)展，并對居民點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，指導(dǎo)建設(shè)[8]。endprint

2.2規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系

從規(guī)劃編制體系來看，《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》規(guī)定了村莊總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50188—2007）和《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》（2011），鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行確定中心村、基層村，因而村莊規(guī)劃應(yīng)以鎮(zhèn)規(guī)劃作為上位規(guī)劃。《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB 50445—2008）是對農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的聚居點(diǎn)的整頓和治理，但并不涵蓋村落或農(nóng)村居住區(qū)的新建。

上海市出臺的關(guān)于中心村規(guī)劃的文件主要是《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)與中心村規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（DG/TJ 08-2016—2007）和《上海市村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》（2010）。前者提出了中心村的主要內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，重點(diǎn)完善農(nóng)村配套設(shè)施；后者則指明了村莊規(guī)劃的技術(shù)規(guī)定和成果要求。2007年上海市政府發(fā)布《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》，對上海郊區(qū)的農(nóng)村村民住宅的用地面積、建筑面積、房屋間距等指標(biāo)均進(jìn)行了有關(guān)規(guī)定，它對中心村的新建宅基地和房屋建設(shè)的面積指標(biāo)作出了具體量的控制。《郊區(qū)中心村住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（DGJ08-2015—2007）總結(jié)了上海郊區(qū)中心村住宅建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究成果，并提出了一些住宅設(shè)計(jì)基本指標(biāo)和基本規(guī)定。從上述標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來看，上海市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范補(bǔ)充了國家所缺少的村莊規(guī)劃指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，對于中心村的規(guī)劃和建設(shè)具有實(shí)際意義。

3規(guī)劃內(nèi)容

從20世紀(jì)90年代至2005年左右，中心村規(guī)劃主要以集中居住區(qū)的規(guī)劃為主，例如七寶鎮(zhèn)的中心村規(guī)劃[9]和孫橋鎮(zhèn)的環(huán)東中心村規(guī)劃，實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民居住社區(qū)的建設(shè)。從2006年開始至今，由于十一五規(guī)劃對中心村規(guī)劃提出更高的要求，以及更多政策規(guī)范文件的出臺，中心村規(guī)劃更加完善，以小城鎮(zhèn)為基本研究中心，宏觀上實(shí)現(xiàn)全村的用地管控、規(guī)劃落地基礎(chǔ)設(shè)施，微觀上設(shè)計(jì)社區(qū)環(huán)境、建筑形態(tài)等。目前的上海市中心村規(guī)劃主要包括村域規(guī)劃、居住點(diǎn)及集中居住點(diǎn)規(guī)劃2個(gè)方面（圖1）。

3.1村域規(guī)劃

村域規(guī)劃相當(dāng)于村級的總體規(guī)劃，包括中心村的功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口和用地規(guī)模預(yù)測、村域道路系統(tǒng)規(guī)劃、村域水系規(guī)劃、村域綠化系統(tǒng)規(guī)劃、村域市政系統(tǒng)規(guī)劃等。以楊王中心村為例，楊王中心村選址地理位置適中，具備良好的用地、供水和環(huán)境等自然條件，鄰近南橋新城，并且現(xiàn)狀已有一定的規(guī)模和設(shè)施，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿^大，功能定位為都市蔬菜和花果生產(chǎn)基地、中小企業(yè)總部研發(fā)生產(chǎn)基地、基于特色農(nóng)業(yè)的休閑觀光功能、基于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的拓展功能，再劃分不同的結(jié)構(gòu)分區(qū)，考慮各個(gè)分區(qū)特點(diǎn)、需求各異，分別布局規(guī)劃道路系統(tǒng)、水系、綠化系統(tǒng)、市政系統(tǒng)等[10]。

對于村域內(nèi)的居民點(diǎn)，按照利用效率、是否為空心村、歷史保護(hù)價(jià)值等評判標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民居民點(diǎn)的處理方式分為以下3種：保留改造型、置換搬遷型、適當(dāng)發(fā)展型。保留改造型指基本保留村民居住點(diǎn)的現(xiàn)狀格局與建筑形態(tài)，這類型居住點(diǎn)主要是古村落、古民居等；置換搬遷型指將現(xiàn)狀居住點(diǎn)的農(nóng)宅搬遷，原居住于其中的村民需要搬遷至周邊其他居住點(diǎn)或集中安置；適當(dāng)發(fā)展型指在居住條件較適宜的地區(qū)適當(dāng)擴(kuò)建現(xiàn)有居住點(diǎn)，這類型的現(xiàn)狀居住點(diǎn)人口和用地規(guī)模均較大，符合人口集中的原則。這種居民點(diǎn)的布局方式有助于形成新的生產(chǎn)力布局和層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的空間形態(tài)，如大團(tuán)鎮(zhèn)邵宅中心村的居民點(diǎn)布局規(guī)劃[11]。

3.2居住點(diǎn)規(guī)劃

居住點(diǎn)及集中居住點(diǎn)規(guī)劃則是對農(nóng)民集中居住的住宅區(qū)規(guī)劃。上海現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)普遍基礎(chǔ)設(shè)施較落后，零星分散建設(shè)曾經(jīng)比較普遍，人居環(huán)境缺乏吸引力，因此，重點(diǎn)規(guī)劃村域內(nèi)的集中居住點(diǎn)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。集中居住點(diǎn)內(nèi)規(guī)劃布局農(nóng)民住宅、道路、水系、綠地、公建配套設(shè)施之外，還詳細(xì)設(shè)計(jì)了美觀大方、結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的住宅建筑，難點(diǎn)在于規(guī)劃設(shè)計(jì)具有當(dāng)?shù)靥厣⒎蠈?shí)際情況的民居，而這也是居住點(diǎn)規(guī)劃的關(guān)鍵要素之一。

現(xiàn)有的村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)對集中居住點(diǎn)規(guī)劃的要求是達(dá)到修建性詳細(xì)規(guī)劃深度。根據(jù)現(xiàn)狀村莊分布進(jìn)行梳理，從方便村民生產(chǎn)、生活出發(fā)，選址集中居住點(diǎn)，確定住宅建筑用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地、綠化用地等用地規(guī)模和分布，如大團(tuán)鎮(zhèn)邵宅中心村規(guī)劃。設(shè)置集中居住點(diǎn)的同時(shí)，對現(xiàn)有符合歸并條件的自然村落進(jìn)行歸并、搬遷，保持農(nóng)村的風(fēng)貌特色，出門見水、見天、見地，符合農(nóng)民的居住心理[12]。

居民點(diǎn)修建性詳細(xì)規(guī)劃并不屬于中心村規(guī)劃的內(nèi)容，但它與中心村規(guī)劃中的居住點(diǎn)規(guī)劃卻有著較為緊密的聯(lián)系。由于政府的統(tǒng)籌建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地的性質(zhì)，導(dǎo)致需要編制修建性詳細(xì)規(guī)劃才能完成用地審批、配套設(shè)施的建設(shè)。對于規(guī)劃的銜接，中心村規(guī)劃應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為上位規(guī)劃，做好用地性質(zhì)和建設(shè)用地規(guī)模與土地利用總體規(guī)劃的銜接，而村域范圍內(nèi)的居民點(diǎn)修建性詳細(xì)規(guī)劃則以中心村規(guī)劃作為其上位規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃，在居民點(diǎn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，達(dá)到落地施工的程度，如金匯鎮(zhèn)南陳村居民點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃[13]。

4建設(shè)方式

4.1驅(qū)動(dòng)機(jī)制

按照驅(qū)動(dòng)機(jī)制來劃分，中心村建設(shè)可分為政府主導(dǎo)型、政府組織市場驅(qū)動(dòng)型和自生驅(qū)動(dòng)型3種。

政府主導(dǎo)型是指以政府為主體推動(dòng)中心村的建設(shè)，通過相關(guān)政策給予的資金支持啟動(dòng)項(xiàng)目。上海多個(gè)村莊通過多個(gè)宅基地置換、村莊歸并、增減掛鉤等項(xiàng)目[14]將搬遷居民集中至中心村建設(shè)住房，如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村。通過宅基地的歸并，一方面減少散亂無序的宅基地、實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的集約，另一方面可獲得節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)的資金，而這部分資金可用于宅基地歸并的收益返還。政府資金來源則是多元化，一是節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易資金，如松江區(qū)佘山江秋中心村的建設(shè)，前期通過銀行貸款等先行墊付資金，在宅基地置換編制方案報(bào)批通過后，完成原宅基地的復(fù)墾和中心村的建設(shè)，則可獲得節(jié)余建設(shè)土地的出讓金；二是直接財(cái)政資金支持，如莊行鎮(zhèn)新葉村中心村建設(shè)資金除土地出讓收益外，還包括了市級土地整治項(xiàng)目專項(xiàng)搬遷安置資金、市區(qū)縣三級財(cái)政補(bǔ)助村莊改造資金等。endprint

政府組織市場驅(qū)動(dòng)型是指政府組織實(shí)施中心村規(guī)劃，資金來源于市場動(dòng)作。這個(gè)模式與政府主導(dǎo)型最大的差別就是社會(huì)企業(yè)加入中心村開發(fā)，不是單純的宅基地置換項(xiàng)目，但它同時(shí)仍然需要政府組織建設(shè)開發(fā)，市場資金的流入有利于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)村莊自我更新。浦東新區(qū)孫橋鎮(zhèn)的環(huán)東村作為中心村，通過遷村并點(diǎn)，將原三灶、四灶、橋弄3個(gè)行政村合并，環(huán)東村的建設(shè)資金主要來自目前的20余家村辦產(chǎn)業(yè)，通過農(nóng)民購買房屋，實(shí)現(xiàn)資金的回籠[15]。奉賢區(qū)申隆中心村建設(shè)依托申隆生態(tài)園開發(fā)，總投資約3.85億元，需要?jiǎng)舆w1 628戶農(nóng)戶，土地使用流轉(zhuǎn)的形式，資金主要來源是原生態(tài)園內(nèi)的企業(yè)生產(chǎn)的利潤以及適量貸款等，再將原有的自然村搬遷進(jìn)行土地復(fù)墾整理。

自生驅(qū)動(dòng)型是指不依靠外力、通過自然形態(tài)的居民點(diǎn)搬遷新建從而實(shí)現(xiàn)向中心村集中的目的。按照《上海市青浦區(qū)農(nóng)村村民住房建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則（修訂）》（2008）的要求，農(nóng)民可以在中心村使用新增建設(shè)用地新建住房。筆者認(rèn)為應(yīng)倡導(dǎo)農(nóng)民新建、翻建房屋和分戶建房在中心村的集中居住點(diǎn)易地新建房屋，這種漸進(jìn)式的搬遷，不僅有利于保持社會(huì)穩(wěn)定，而且實(shí)現(xiàn)了人口集中、建設(shè)用地減量化的要求。但自生驅(qū)動(dòng)型的缺陷就是要用較長的時(shí)間才能完善中心村的建設(shè)，以廊下鎮(zhèn)的中心村建設(shè)為例，鎮(zhèn)域平均每年分戶建房約20戶左右，如果這些分戶建房選擇在中心村建設(shè)，則10年的時(shí)間最多能夠集中200戶，50年的時(shí)間集中1 000戶。

4.2安置方式

目前中心村集中居住點(diǎn)的住房安置方式分為2種，一種是上樓安置，另一種自行建房。置換搬遷的農(nóng)戶，如果屬于上樓安置，一般社區(qū)土地為國有土地，農(nóng)戶不再保留宅基地，居住方式變?yōu)閱卧獦牵鄶?shù)通過宅基地歸并項(xiàng)目搬遷的農(nóng)戶已解決鎮(zhèn)保問題、享受城鎮(zhèn)居民待遇。自行建房的農(nóng)戶保留擁有宅基地的基本權(quán)利，土地所有權(quán)屬于村民集體，由于靠近鎮(zhèn)區(qū)或中心村公共基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，農(nóng)民就業(yè)看病、子女入學(xué)等方面得到了一定的保障，自行建房的農(nóng)戶須向村委會(huì)申請宅基地并經(jīng)同意批準(zhǔn)后，允許自行建房。

農(nóng)民搬遷至中心村之后，一些農(nóng)民由于集體土地流轉(zhuǎn)給大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)，他們選擇到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)如花卉種植、糧食生產(chǎn)企業(yè)工作，仍然從事農(nóng)業(yè)工作；另一部分農(nóng)民選擇從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)的工作，如進(jìn)廠打工、個(gè)體戶經(jīng)營等，尤其是靠近中心城區(qū)、新城和城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的中心村上樓安置農(nóng)民；還有部分種糧大戶選擇回原村種植糧食、承包魚塘。

上海多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均實(shí)現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)，而搬遷的農(nóng)民依然保留土地承包權(quán)，他們?nèi)匀豢梢垣@得土地流轉(zhuǎn)的收益。奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)通過農(nóng)民宅基地置換和農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，形成了糧田、蔬菜、水產(chǎn)、瓜果連片規(guī)模經(jīng)營業(yè)態(tài)，這使得它部分進(jìn)樓安置的農(nóng)民從“兼業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)化為“專業(yè)工人”，可以放心地通過技能培訓(xùn)，成為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，既有工資收入，又有土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益[16]。

對于安置后的社會(huì)保障，上海市實(shí)行宅基地置換與鎮(zhèn)保、醫(yī)療保險(xiǎn)的相互結(jié)合補(bǔ)充的政策。據(jù)調(diào)查，凡實(shí)行宅基地置換的農(nóng)民，均以土地?fù)Q鎮(zhèn)保，免費(fèi)享有鎮(zhèn)保中的基本保險(xiǎn)，這部分基本保險(xiǎn)由政府統(tǒng)籌解決。對于農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，通過農(nóng)民個(gè)人交一部分費(fèi)用，政府投入補(bǔ)貼一部分，也做到了和鎮(zhèn)保的互相融合與補(bǔ)充[17]。2011年，上海市政府取消鎮(zhèn)保改為城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)含有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，通過宅基地置換等形式入住中心村的農(nóng)民可通過政府和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。

5效益分析

5.1經(jīng)濟(jì)效益

通過新建房屋工程，中心村整合土地資源，拆除舊房，建設(shè)新樓群，節(jié)約使用土地。中心村通過空心村改造、村莊歸并等路徑拆除房屋，騰出建設(shè)土地，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)解決珍貴的土地資源。現(xiàn)以奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村為例[18]分析其經(jīng)濟(jì)效益。

對于新葉村，集中居住點(diǎn)的新建成本和農(nóng)戶補(bǔ)助費(fèi)約 29 012 萬元，整理復(fù)墾費(fèi)用約592萬元，共計(jì)29 604萬元。資金來源含農(nóng)民自付費(fèi)1 155萬元、村莊改造資金1 688萬元、占補(bǔ)平衡指標(biāo)費(fèi)26 772萬元等，共計(jì)29 615萬元，能夠節(jié)余資金603萬元。占補(bǔ)平衡指標(biāo)費(fèi)中包括農(nóng)用地和建設(shè)用地整理復(fù)墾的周轉(zhuǎn)指標(biāo)費(fèi)用，這是由于新葉村政策“聚焦”，項(xiàng)目區(qū)疊加土地整治項(xiàng)目和增減掛鉤項(xiàng)目，享有多重市級政策。同時(shí)，對周轉(zhuǎn)指標(biāo)開發(fā)投資的建設(shè)用地，預(yù)計(jì)可年產(chǎn)出約 150萬元/hm2 稅收，預(yù)計(jì)新葉村宅基地復(fù)墾產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標(biāo)為11.47 hm2，每年可為政府帶來總稅收約1 722萬元。

通過地籍管理臺賬數(shù)據(jù)測算，計(jì)算農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少6.44 hm2，通過農(nóng)村宅基地歸并增加約6.44 hm2耕地。新增耕地的產(chǎn)出量可按當(dāng)前單產(chǎn)量計(jì)算，根據(jù)水稻的種植成本及收益，農(nóng)民增加經(jīng)濟(jì)收入約11.9萬元。但通過中心村建設(shè)提升改造農(nóng)村環(huán)境，糧食的單位產(chǎn)值、單位產(chǎn)量收益均有所提高，據(jù)調(diào)查，水稻類作物可增加收益約3 600元/hm2，蔬菜類作物可增加收益約24 000元/hm2。

從經(jīng)濟(jì)效益測算情況來看，基本上新葉村的資金來源收入與新村建造成本持平。但在置換土地開發(fā)利用投產(chǎn)后，每年可以增加財(cái)政總收入1 722萬元，增加地方財(cái)政實(shí)際可用財(cái)力。同時(shí)，由于居住的集中和本次中心村集中居住點(diǎn)的統(tǒng)籌建設(shè)，政府在未來一段時(shí)間內(nèi)可相對減少對該村基礎(chǔ)設(shè)施資金的投入。

5.2社會(huì)效益

首先，通過集中居住點(diǎn)的集聚布局，完善中心村的基礎(chǔ)設(shè)施條件建設(shè)，修建“三室一點(diǎn)”（村委會(huì)、衛(wèi)生室、老年活動(dòng)室和室外健身點(diǎn)）或“三室兩點(diǎn)”（村辦公室、衛(wèi)生室、文化活動(dòng)室和室外健身點(diǎn)、商業(yè)點(diǎn)），提高公共設(shè)施服務(wù)率。

其次，通過中心村建設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化。農(nóng)村居住環(huán)境的改善，不僅有效地縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決“三農(nóng)”問題，還有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，走上現(xiàn)代化之路，實(shí)現(xiàn)建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。endprint

再次，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。引導(dǎo)資金、技術(shù)和項(xiàng)目向農(nóng)村流動(dòng)，有利于擴(kuò)大農(nóng)村投資，推動(dòng)土地集中流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。

同時(shí)，也要認(rèn)識到上樓居住的模式讓多數(shù)農(nóng)民“轉(zhuǎn)業(yè)”，從事二三產(chǎn)業(yè)工作，農(nóng)民在中心村集中居住點(diǎn)居住之前，通過自留地種植蔬菜，現(xiàn)階段則需要花錢買菜，無形增加了消費(fèi)的種類。并且，高強(qiáng)度、低成本的工作讓多數(shù)進(jìn)入50歲以后的中年人和老年人難以承受。

5.3生態(tài)效益

中心村建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)效益，不僅受農(nóng)民的收入水平、文化程度、對整理的支持意愿等因素影響[19-20]，而且也會(huì)受村域道路、水系、綠地等系統(tǒng)建設(shè)的影響。中心村的規(guī)劃建設(shè)生態(tài)效益，一方面是由于在集中居中點(diǎn)內(nèi)新建硬化路面工程、亮化工程、排污工程，方便村民生活，減少對宅基地附近河浜的污染，使農(nóng)村居住環(huán)境有了較大的改變，農(nóng)民的生活健康得到保障；另一方面，將散亂無序的宅基地復(fù)墾和中心村規(guī)劃的落實(shí)，改善田間的路、渠結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，興建防護(hù)林網(wǎng)，促進(jìn)自然景觀建設(shè)，改善水土結(jié)構(gòu)和田間小氣候，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。

6結(jié)語

由于驅(qū)動(dòng)機(jī)制較為完善，安置方式稍為合理，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益明顯，上海市的中心村規(guī)劃和建設(shè)總體而言是比較成功的。制定有效合理的中心村規(guī)劃是中心村建設(shè)實(shí)施的前提條件，以規(guī)劃為龍頭，指導(dǎo)中心村的建設(shè)工作。中心村規(guī)劃須要符合實(shí)際，符合法定程序，具有可操作性。在規(guī)劃確定后，召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，具體落實(shí)村莊改造、拆舊建新等實(shí)施方案，在中心村集中居住點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過土地整治等項(xiàng)目，增加新增耕地，提升耕地質(zhì)量等級，推行土地規(guī)模經(jīng)營。

當(dāng)前，上海郊區(qū)正處于城鄉(xiāng)一體化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，中心村的規(guī)劃和建設(shè)，使得農(nóng)村由村民自治變?yōu)樯鐓^(qū)自治，傳統(tǒng)村級組織的社會(huì)生產(chǎn)體系、管理體制趨于解體，一方面在原村莊的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善居住環(huán)境；另一方面通過土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換出租等方式，盤活存量分散、閑置、未充分利用的農(nóng)村居民點(diǎn)用地，通過規(guī)劃和市場重新配置，改革戶籍管理和集體土地制度，使得農(nóng)民真正獲益。

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